Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 237/22 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 516/OR06/21 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności zalesieniowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 237/22, oddalił skargę R. S. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 516/OR06/21 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności zalesieniowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

1) §13 ust. 3 pkt 3) lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów (t.j. Dz.U. Nr 187, poz. 1929; dalej: rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r.), poprzez jego niezastosowanie pomimo upływu 5 lat od daty wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, a datą sprzedaży gruntu będącego przedmiotem zalesiania;

2) art. 73 ust. 1 i 3 w zw. art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (t.j. Dz.U. L 141 z 30.4.2004, s. 18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż doszło do nienależnej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, pomimo, iż z taką sytuacją nie miała miejsca niniejszym przypadku;

3) art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do płatności za okres 2006-2009 pomimo, że okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia skarżącego przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat;

4) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (t.j. Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż płatność została dokonana na skutek błędu właściwego organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, a decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności;

5) art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (t.j. Dz. Urz. UE L.2013.347.549 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie do beneficjenta o zwrot kwot w terminie 18 miesięcy po zatwierdzeniu;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu skargi w zakresie naruszenia § 13 ust. 3 pkt 3) lit. b) rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo upływu 5 lat od daty wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, a datą sprzedaży gruntu będącego przedmiotem zalesiania, art. 73 ust. 1 i 3 w zw. art, 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż doszło do nienależnej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, pomimo, iż z taką sytuacją nie miała miejsca w niniejszym przypadku, a także zarzutów dot. błędów w ustaleniach faktycznych, które wbrew stanowisku sądu mają istotne znaczenie, gdyż stanowią znaczną część uzasadnienia faktycznego decyzji, stwierdzają fakty, które nie miały miejsca i jako takie musiały podlegać zaskarżeniu;

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji (jak również organ I instancji) przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył:

a) art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.), poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz innych naruszeń prawa (błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy);

b) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji;

c) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych cz5mności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co finalnie doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez błędne ustalenie, iż:

- "Strona nie dotrzymała wymagań związanych z płatnościami istotnymi w niniejszej sprawie. Taka ocena była efektem wykrytej przez ARiMR różnicy między powierzchnią, na której strona zobowiązała się realizować zalesienie, a powierzchnią, która faktycznie była zalesiona i utrzymana przez stronę";

- "Strona dokonała wycięcia drzewek, które wyrosły w wyniku zalesienia (...)";

w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią zalesioną, a deklarowaną wynikała z faktu dokonania nasadzeń 2 metry poza planem, lecz na właściwej działce - z geodezyjnego punktu widzenia - gdyż wcześniejsze pomiary, na których opierał się tak skarżący jak i organ okazały wadliwe, a nadto skarżący nie dokonał żadnego wycięcia drzewek, lecz doszło do kradzieży drewna poprzez jego wycięcie;

d) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej, a tym samym władzy publicznej;

e) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjne w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza również samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy, po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej, nasuwa się spostrzeżenie, że autor środka zaskarżenia pomimo wyraźnego obowiązku wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazał tej okoliczności.

Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., powołanym w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 180/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.

Z powyższego zarzutu wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii naruszenia § 13 ust. 3 pkt 3) lit. b) rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. W związku z tym podkreślić należy, że w uzasadnieniu WSA wskazał, że przepis ten wszedł w życie w roku 2017 (2 września 2017 r.). Zaznaczył jednocześnie, że w sytuacji gdy sprzedaż przedmiotowych działek miała miejsce w 2013 r. to zastosowanie znajdował § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. obowiązujący od 15 lipca 2010 r. do 2 września 2017 r. Przepis § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. stanowił, iż płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11. W tym miejscy przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie wykazał, że podniesione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też omawiany zarzut nie jest zasadny.

Jednocześnie powyższe okoliczności rzutują na ocenę zasadności zarzutu podniesionego w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej. W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania §13 ust. 3 pkt 3) lit. b) rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien być u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Nieskuteczność podniesionego w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z jego lakonicznego uzasadnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że " ... autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Podkreślić również należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

W pkt 2.2a) petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji dopuszczenie się uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz innych naruszeń prawa (błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy). Odnosząc się do tego zarzutu, uznać należy go za nieskuteczny, co jest następstwem wadliwego jego sformułowania. Skarżący kasacyjne w tym bowiem wypadku, podkreślając brak uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji, wskazywał na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w podstawie prawnej zarzutu pominął przepisy, które odnosiłyby się do tej właśnie problematyki. Jako naruszony wskazał jedynie przepisy mające wynikowy charakter, a więc określające prawne podstawy uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które samodzielnie nie mogą stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, w powiązaniu z regulacją o podobnym charakterze, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazującym podstawę utrzymania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, bez odniesienia tego rodzaju podstaw do jakichkolwiek regulacji materialnych lub procesowych, które miałyby zostać naruszone. W związku z tym uznać należy, że zarzut ten jest na tyle wadliwy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść, jako że jego twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w prawnej podstawie, na której został oparty. To więc przesądza o uznaniu jego nieskuteczności.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. [pkt 2.2b) petitum skargi kasacyjnej]. Z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy ponownie, choć bez pominięcia ustaleń organu pierwszej instancji czy zarzutów odwołania, a więc nie jest to wyłącznie jak twierdzi skarżący kasacyjnie weryfikacja decyzji organu I instancji. Zasadniczo zaś z zasady dwuinstancyjności postępowania nie można wywodzić obowiązku czynienia nowych ustaleń czy podejmowania nowych czynności. W niniejszej sprawie, wbrew sugestiom skarżącego, organ odwoławczy dokonał samodzielnych ustaleń. Powoływanie się na ustalenia czy dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz ich aprobowanie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Organ wyższej instancji uprawniony był stwierdzić, że w sprawie dokonano niezbędnych ustaleń i nie gromadził w związku z tym nowych dowodów.

W świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR), organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazać należy, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18).

W rozpatrywanej sprawie zasadnie wskazano, że przyczyną orzeczenia o obowiązku zwrotu płatności była okoliczność sprzedaży nieruchomości - co miało naruszać zasady ich przyznawania określone w § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. Dlatego zarzuty odnoszące się do niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego odnoszącego się do różnicy pomiędzy powierzchnią zalesioną, a deklarowaną czy też wycięcia drzewek nie mają znaczenia dla oceny zasadności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty z pkt 2.2c) i 2.2d petitum skargi kasacyjnej.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut podniesiony w pkt 2.2e) petitum skargi kasacyjnej. Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, że decyzja ostateczna spełnia te wymogi, ponieważ zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. W tych ramach, zgodnie z art. 11 k.p.a., organ administracji publicznej wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że w pkt 1.2) petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 3 w zw. art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i przyjęcie, iż doszło do nienależnej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, pomimo, iż taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Analiza tego zarzutu wskazuje, że za jego pomocą skarżący kasacyjnie zamierza poważyć ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Nie jest również zasadny zarzut sformułowany w pkt 1.3) petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Prawidłowe jest stanowisko WSA akceptujące stanowisko organów, że ustalenie nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem 10 letniego terminu, określonego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Wobec treści wyżej wskazanego przepisu, kluczowa w sprawie jest data pierwszego powiadomienia skarżącego kasacyjnie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Jak wynika z akt sprawy powiadomienie skarżącego kasacyjnie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło doręczeniem w dniu 7 czerwca 2013 r. przez organ administracyjny zawiadomienia z dnia 31 maja 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie wypłaconych stronie płatności.

Z normy art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, tj. zwrotu nienależnej płatności, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu. Nie można zasadnie twierdzić, że pomyłka zaistniała, ponieważ organy ARiMR dowiedziały się o nieprawidłowościach dopiero po ich zaistnieniu w 2016 r., po kontroli podczas której uzyskano informację o sprzedaży działek. Zatem zarzut z pkt 1.4) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Po pierwsze, zauważyć należy, że art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 normuje relacje pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi. Potwierdza to także w najnowszym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE, który wskazał, że "reguluje (on - przyp. NSA) - w ramach systemu odpowiedzialności finansowej dotyczącego nieprawidłowości, w następstwie których należy odzyskać nienależnie wypłacone kwoty dotacji od jej beneficjenta - podział konsekwencji finansowych między budżet Unii a budżet państwa członkowskiego odpowiedzialnego za odzyskiwanie tych kwot" (por. wyrok TSUE z 10 kwietnia 2025 r., sygn. C-657/23, pkt 42. Stąd też adresatem dyspozycji art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 jest jedynie państwo członkowskie UE (v. pkt 47 powołanego powyżej wyroku TSUE). Po drugie, istotne jest, że przytoczona regulacja nie normuje bynajmniej kwestii przedawnienia dochodzenia od beneficjenta nienależnie pobranych płatności. W tym zakresie bowiem stosowne unormowania zawiera art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.UE.L.1995.312.1).

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.