IV SAB/Wr 30/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-29	
Data wpływu	2020-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art.1 ust.1, art.5 ust.2, art.16 ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy we W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we W. na rzecz S. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia (...) listopada 2019 r. S.P. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu pokontrolnego i dokumentacji wytworzonych podczas kontroli w firmie A. spółka z o. o. w G., wszczętych po(...) czerwca 2019 r.

Przy piśmie z dnia 26 listopada 2019 r. OIP przekazał wnioskodawcy protokół kontroli, przeprowadzonej w firmie A. w G.. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że kontrolowany podmiot złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli. W protokole kontroli dokonano ograniczenia treści w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p.

W piśmie z dnia (...) listopada 2019 r. wnioskodawca wskazał, że przesłany mu protokół kontroli został niepoprawnie zanonimizowany, stał się nieczytelny i stracił przymiot informacji. Zasłonięte zostały nie tylko dane wrażliwe, ale całe pola tekstowe lub nawet całe strony, w tym również decyzje inspektorów pracy. Ponadto pracodawca nie złożył wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w poprzednim protokole kontroli, a więc nie podjął należytych działań już wcześniej i część informacji jest dostępna publicznie. Wnioskodawca wniósł o przesłanie poprawnie zanonimizowanej wersji protokołu kontroli, z zasłoniętymi informacjami wrażliwymi, aby dokument był czytelny i zrozumiały.

W piśmie z dnia (...) grudnia 2019 r. wnioskodawca ponownie wniósł o przesłanie poprawnie zanonimizowanej wersji protokołu kontroli.

Pismem z dnia (...) grudnia 2019 r. OIP poinformował wnioskodawcę, że podmiot kontrolowany złożył wniosek o objęcie protokołu kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. Wniosek ten stanowi załącznik nr 3 do protokołu kontroli. Po zapoznaniu się wnioskiem inspektor pracy uwzględnił żądanie pracodawcy. Protokół kontroli został zanonimizowany zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia (...) grudnia 2019 r. OIP poinformował wnioskodawcę, że aktualne pozostaje stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia (...) grudnia 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność OIP skarżący wniósł o zobowiązanie OIP do rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2019 r. i do udostępnienia poprawnie zanonimizowanego protokołu kontroli, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Według skarżącego stopień anonimizacji protokołu kontroli wskazuje, że mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji publicznej, ponieważ dokument stał się kompletnie nieczytelny i utracił walor informacyjny. Zakryciu uległy całe zdania, a nawet strony, jak również decyzje wydane przez inspektora prac w toku kontroli. Tak daleka anonimizacja może prowadzić do pozorności treściowej. Anonimizacja polegająca na zakrywaniu pełnych zdań, pól tekstowych, stron i decyzji inspektora pracy całkowicie uniemożliwia odczyt informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że organ dokonał rzetelnej analizy informacji zawartych na poszczególnych stronach protokołu kontroli i zbadał, czy obiektywnie informacje te mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i czy przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji działania w celu zachowania ich poufności. Organ doszedł do przekonania, że poszczególne strony dokumentacji zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, nie podlegającą upublicznieniu.

W piśmie procesowym z dnia (...) marca 2019 r. skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił żadnych informacji odnośnie dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wniosku pracodawcy o objęcie protokołu kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ błędnie przyjął, że sam wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji uznanych przez pracodawcę za poufne, był wystarczający dla przyjęcia, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Konieczne było bowiem wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, czego organ nie dokonał. A spółka praktycznie cały zakres swojej działalności objęła tajemnicą przedsiębiorstwa. Utajnienie w szerokim czy w pełnym zakresie żądanych danych powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co z kolei wymaga podjęcia decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Inspektor Pracy jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również sporne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Tak więc udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegał protokół kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy.

Jednakże nie w każdym przypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż ustawodawca w art. 5 u.d.i.p. przewidział ograniczenia w dostępie do określonych chronionych danych. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto stosownie do ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po zasłonięciu (zamazaniu) tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku, na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W ocenie sądu, w rozpoznanej sprawie zastosowana przez organ bardzo szeroka anonimizacja protokołu kontroli oraz załączników do protokołu, obejmująca całe ustępy tekstu, a nawet całe strony protokołu, niewątpliwie niweczy pożądany przez wnioskodawcę cel w postaci uzyskania informacji publicznej, czemu skarżący dał wyraz w kolejnych pismach kierowanych do organu. Zamazanie większej części protokołu uniemożliwia uzyskanie praktycznie jakichkolwiek informacji na podstawie tego protokołu.

To oznacza, że organ nie udzielił informacji w pełni odpowiadającej wnioskowi. Przy czym argumentacja organu, wskazująca na istnienie ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, nie może stanowić uzasadnienia dla udzielenia informacji o niepełnej treści, czy odstąpienia od jej udzielenia. Anonimizacja nie powinna bowiem prowadzić do udostępnienia tylko części informacji, a jedynie zasłonięcia danych wrażliwych. Utajnienie w szerokim czy w pełnym zakresie danych w żądanych dokumentach powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co z kolei wymaga podjęcia decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której to należy przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadnić. Natomiast pisma Inspektora Pracy z dnia (...) listopada 2019 r. (...) grudnia 2019 r. nie są decyzjami odmawiającymi udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie stanowią one właściwej formy załatwienia sprawy.

Organ ograniczył prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., poz. 1503). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, Presscom spółka z o. o., Wrocław).

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy następuje w formie decyzji. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację, wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

W rozpatrywanej sprawie organ ograniczył się jedynie do odebrania od przedsiębiorcy oświadczenia z dnia (...) października 2019 r. o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli przedsiębiorstwa oraz do stwierdzenia, że żądane przez wnioskodawcę i zanonimizowane przez organ informacje publiczne objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Przy czym organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i nie dokonał własnej analizy, co do faktycznego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz oceny argumentów przedstawionych przez Spółkę w piśmie z dnia 29 października 2019 r. Uzasadnienie decyzji winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem zanonimizowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ nie wyjaśnił więc we właściwej formie (decyzji administracyjnej) w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonujący, że informacje co do dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej oraz wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Powtórzono jedynie twierdzenia Spółki. Tego rodzaju ogólne stwierdzenia nie wyjaśniają jednak, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Nie rozważono też argumentu Spółki, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom Spółki i z jakich względów.

Nie wyjaśniono też, czy informacje zawarte w protokole kontroli stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Spółka w piśmie z dnia 29 października 2019 r. nie wskazała, że takie działania zostały przez nią podjęte. Należy zauważyć, że "podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności" polega nie tylko na ochronie fizycznej informacji, ale niezbędne jest również skorzystanie z instrumentów prawnych. Nie jest wiadome w sprawie, czy spółka posiada ustalone wewnętrzne procedury, mające na celu zabezpieczenie zachowania poufności informacji przez pracowników, na przykład czy zamieszczane są stosowne klauzule w umowach zawieranych z pracownikami.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że przekazanie zanonimizowanego w opisany wyżej sposób protokołu kontroli wraz z załącznikami, przy jednoczesnym poinformowaniu zwykłym pismem o odstąpieniu od udostępnienia pełnej wersji protokołu nie odpowiada przepisom u.d.i.p. i narusza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to zatem, że organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia żądanego protokołu kontroli.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić wyżej przedstawione rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie zobowiązany dokonać oceny wystąpienia przesłanek ograniczających udzielenie informacji publicznej i ewentualnego wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Jednocześnie sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił okoliczność, że w sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że właściwie załatwił sprawę. Nie bez znaczenia jest również fakt, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia protokołu kontroli wraz z załącznikami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt III) sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą to składa się wpis sądowy od skargi.