Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1029/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1029/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2022 r. uchylającą decyzję własną z dnia 21 kwietnia 2022 r. przyznającą [...] zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że organ, który przyznał świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego, powziął informację o okoliczności stanowiącej negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Ustalono bowiem, że od dnia 1 lipca 2020 r. skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny do emerytury, co zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 32 ust. l organ był obowiązany uchylić decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Zauważono przy tym, że uchylenie decyzji może nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość, decyzja uchylająca ma bowiem charakter konstytutywny. W konsekwencji za zasadne uznano nadanie decyzji uchylającej rygoru natychmiastowej wykonalności, przyjmując, że w interesie strony leży jak najszybsze zaprzestanie wypłacania nienależnych świadczeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił stanowisko SKO i wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2022 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 lutego 2019. Został on wypłacony za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Na podstawie informacji z ZUS, zawartej w piśmie z 10 czerwca 2022 r. organ ustalił, że od 1 lipca 2020r. skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, który od tej daty pobiera. Tym samym w świetle powołanego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. doszło do zbiegu świadczeń wykluczającego możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca do 1 lipca 2020 r. spełniała przesłanki do przyznania jej przez organ tego zasiłku, to ten stan rzeczy przestał być aktualny wraz z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - poprzez samo wydanie wyroku w otwartym terminie na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r., a doręczonego pełnomocnikowi skarżącej dopiero dnia 29 maja 2023 r. - z czego strona skarżąca skorzystała składając zażalenie dnia 5 czerwca 2023 r.

II. doprowadzenie do sytuacji, w której strona została pozbawiona możności obrony swych praw - w sytuacji wydania wyroku w otwartym terminie na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r., a doręczonego pełnomocnikowi skarżącej dopiero dnia 29 maja 2023 r. - z czego strona skarżąca skorzystała składając zażalenie dnia 5 czerwca 2023 r.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swych praw w toku postępowania I-wszo instancyjnego w zakresie samej możliwości rozpoznania złożonego w toku postępowania zażalenia, a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych, wobec ich nieuiszczenia przez skarżącą ani w całości ani w części, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z poddanej kontroli w tym postępowaniu skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy zarzuconej nieważności postępowania sądowego wynikającej z podęcia wyroku w otwartym terminie na złożenie zażalenia od postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna w najmniejszym stopniu nie dotyka istoty sprawy uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny i związanych z tym potencjalnych naruszeń w postępowaniu przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie zbiegu świadczeń, a w konsekwencji spełnieniu przesłanki wykluczającej możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem skarga kasacyjna zasadza się właściwie jedynie na nieważności postępowania spowodowanej niemożnością zaskarżenia wspomnianego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku powinna wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie ma podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania nieważności postępowania sądowego z uwagi na pozbawienie strony obrony jej praw, która w opinii autora skargi kasacyjnej wynika z wydania wyroku w otwartym terminie na złożenie zażalenia od postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Owszem, rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone w skardze kasacyjnej uchybienie sądu, nie może jednak skutkować nieważnością tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przy analizie sprawy znaczenia nabiera ocena konkretnego stanu faktycznego. Dopiero na tle stanu faktycznego danej sprawy można wykazać, że wystąpiły skutki uchybień i to tego rodzaju, że nie było możliwości ich późniejszego usunięcia. Zasadniczym staje się analiza działań Sądu pod kątem możliwości funkcjonowania skarżącej w procesie, w szczególności w ramach możliwości odniesienia się do meritum sprawy (uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny). Jak należało przyjąć, do pozbawienia skarżącej możliwości obrony jej praw doszłoby wówczas, gdyby z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części w danej instancji. Wyjaśnienia zatem wymaga, że trzon wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowiła argumentacja wynikająca z wyimaginowanych, potencjalnych obaw skarżącej, które dodatkowo w ogóle nie dotyczyły rozpoznawanej sprawy – bowiem skupiająca się na potencjalnym obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku pielęgnacyjnego. Tymczasem rozpoznawana sprawa w ogóle nie dotyczy nienależnie pobranych płatności czy świadczeń, a formalnego uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania nie dotyczyła w najmniejszym stopniu istoty rozpoznawanej sprawy. Nadto, składając skargę kasacyjną skarżąca (tym bardziej że już reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego) mogła ponownie zawrzeć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w skardze kasacyjnej.

Nie jest zatem zasadny, ani też skuteczny żaden z dwóch zarzutów - pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, obydwa zarzucają w zasadzie to samo i wzajemnie się przenikają - na gruncie których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - poprzez samo wydanie wyroku w otwartym terminie na złożenie zażalenia na postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r. - Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie mógł go zatem naruszyć, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to właśnie ten przepis winien stanowić trzon każdego zarzutu skargi kasacyjnej. Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, chociaż sytuacji tej nie należy wiązać wyłącznie z całkowitym wyłączeniem strony od udziału w postępowaniu. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Zaś, strona podczas całego postępowania sądowego mogła skorzystać z wszelkich swoich praw, prawidłowo była powiadomiona o terminie rozpoznania sprawy, a rozpoznany postanowieniem wpadkowym wniosek o wstrzymanie wykonania nie dotyczący w najmniejszym zakresie istoty rozpoznawanej sprawy nie mógł być potraktowany jako fundamentalne uchybienie procesowe godzące w istotę sprawy a ty samym w prawo strony do obrony jej praw (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2019 r., LEX nr 2783389, z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 394/10, LEX nr 597570 i Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 117/03, LEX nr 108206).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.