Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.O. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia ... grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji odrzuca skargę

K. i M. O. reprezentujący małoletniego M.O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność organu administracji publicznej – Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2019 roku w postaci skierowanej do A. S. - Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "T.Z." w L. odmowy udzielenia dotacji jednorazowej dla M.O., wychowanka Przedszkola Niepublicznego i Żłobka "T.Z." w L. w związku z uzyskaniem [...] listopada 2019 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju.

Czynność ta została podjęta w następujących okolicznościach:

A. S. - Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "T.Z." powołując się na ustawę z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) - dalej u.f.z.o., wystąpiła [...] listopada 2019 r. do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o:

- przyznanie dotacji celowej dla dziecka uczęszczającego do Niepublicznego Przedszkola "T.Z." – M.O. w związku z uzyskaniem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju od dnia otrzymania tych orzeczeń, t.j. Od [...] listopada 2019 r.,

- na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. – o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu wskazanego w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. lub udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego,

- w wypadku stwierdzenia braku środków w budżecie Miasta L. na przyznanie dotacji o zwrócenie się do MEN o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej w ramach 0,4 % rezerwy i przyznanie dotacji celowej dla M.O. ze środków finansowych przekazanych przez MEN.

Zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta L. poinformował wnioskującą, że:

Kwestię udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli regulują przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 17 ust. 3 niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W związku z powyższym, nie ma możliwości przyznania dotacji tylko na jednego ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju. Środki finansowe na wypłatę dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego w 2019 roku zostały zaplanowane na podstawie wniosków o udzielenie dotacji złożonych przez te placówki do 30 września 2018 roku. W budżecie 2019 roku brak jest więc możliwości finansowych na zabezpieczenie środków na wypłatę dotacji dla Niepublicznego Przedszkola T.Z., które zostało wpisane do ewidencji szkół i przedszkoli niepublicznych w L. w dniu [...] września 2019 r. Zgodnie z zapisem art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Niepubliczne Przedszkole "T.Z.", w terminie do 30 września 2019 r. złożyło informację o planowanej liczbie dzieci na rok 2020 i będzie otrzymywało dotację od 1 stycznia 2020 r.

Organ poinformował również, że w związku ze wzrostem liczby zadań oświatowych, jednostka samorządu terytorialnego może ubiegać się o zwiększenie subwencji oświatowej w ramach podziału 0,4% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z pismem Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2019 r. /znak [...] termin składania wniosków w 2019 roku upłynął 15 października. Niezależnie od upływu terminu podkreślił, że oceny wzrostu liczby zadań oświatowych dokonuje się w odniesieniu do wszystkich placówek prowadzonych przez Gminę L. lub przez nią dotowanych, a nie tylko z punktu widzenia jednej z placówek. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 3 statutu Niepublicznego Przedszkola "T.Z.", przedszkole jest jednostką finansowaną nie tylko przez organ samorządu terytorialnego. Pozostałą część stanowią wpłaty rodziców dokonywane w formie czesnego.

Czynność ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K i M. O. reprezentujący małoletniego M.O.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że swojej legitymacji do jej wniesienia upatrują w art. 47 u.f.z.o., stanowiącym, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15 – 21, art. 25, art. 26, art. 28 – 32, art. 40 i art. 41 ustawy w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21 art. 25, art. 26, art. 28 – 32, art. 40 i art. 41 stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze zawarli m. in. wniosek o dopuszczenie na podstawie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym na prawach strony oraz o przyjęcie skargi do rozpoznania. Wskazali m.in., że w sytuacji odmowy przyznania dotacji, z jaką mamy do czynienia w sprawie, osobą, która może wnieść skargę na mocy przepisów ustawy jest adresat czynności - to jest dyrektor przedszkola. Dyrektor przedszkola pismem z 18 grudnia 2019 r. poinformowała, że odmawia zaskarżenia czynności administracyjnej. W tej sytuacji skarżący zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia czynności administracyjnej, a co za tym idzie możliwości obrony praw dziecka. Wskazali, że zgodnie z treścią przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną, nieposiadająca legitymacji skargowej, pozostawienie bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, ewentualnie odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika M.O. reprezentowanego przez K. i M. O. Alternatywnie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).

Przywołany przepis wyznacza zatem krąg podmiotów, którym przyznano legitymację skargową do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. I tak, można w tym zakresie wyróżnić trzy grupy podmiotów posiadających uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kryterium wyodrębnienia pierwszej z nich (najbardziej licznej) jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego we wniesieniu skargi, rozumianego jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków tego podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Wymaga przy tym podkreślenia, że interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (zob. T. Woś, Komentarz do art. 50, teza 7, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/16, LEX nr 325285). Oznacza to, że w przypadku tej kategorii podmiotów skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej określonego podmiotu, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1958/07, LEX nr 463905). Z kolei do drugiej grupy zaliczać się będą podmioty enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę, tj. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna, dla których cechą wspólną jest to, że składają one skargę w "cudzej sprawie", a zatem dotyczącej interesów innych osób. Wreszcie, trzecią grupę stanowią inne niż ww. podmioty, którym ustawy (przepisy szczególne) przyznają prawo do wniesienia skargi.

Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

Za ugruntowany uznać należy pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, postanowienie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19). Interes prawny musi to być indywidualny i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (J. R. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Takiego przepisu, którego emanacją byłby interes prawny, który można byłoby przypisać małoletniemu M. O. reprezentowanemu przez K. O. oraz M. O. nie ma. Należy zaznaczyć, że z art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych, który kształtuje warunki przyznania przedszkolom dotacji na ucznia wynika, iż niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia wskazane w ustawie warunki. z tym że na ucznia niepełnosprawnego. Oznacza to, że to nie reprezentowany przez skarżących małoletni ma interes prawny w kontroli legalności zaskarżonej czynności. Takim podmiotem, któremu konkretny przepis prawa materialnego przyznaje interes prawny jest podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz). Wskazany przepis prawa materialnego faktycznie jest emanacją interesu prawnego i chroni ten interes, ale jest to interes prawny przysługujący podmiotowi prowadzącemu przedszkole. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.06.1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2, poz. 89). W niniejszej sprawie tak rozumianego interesu skarżących wywieść nie można.

Na gruncie postępowania administracyjnego wykształcił się także pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (por. m.in. wyroki NSA z: 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 5/12, 28 września 2009 r., II GSK 62/09). Oznacza to, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010, postanowienie NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19).

Należy podkreślić, że pomiędzy prawem refleksowym a prawem głównym konkretyzowanym w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego w danym postępowaniu musi istnieć ścisły związek. Prawo refleksowe ma bowiem tylko wtedy zastosowanie, kiedy w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja ograniczająca lub wręcz uniemożliwiająca skorzystanie z przysługujących praw przez inny podmiot. Przy czym żądanie ochrony prawnej w postępowaniu musi wynikać wprost z prawa materialnego konkretyzującego określone prawa i obowiązki (por. A. Matan i in., Kodeks postępowania administracyjnego, t. I; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 6, Lex; wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1138/14).

W realiach sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Skarżącym reprezentującym małoletniego nie przysługuje bowiem uprawnienie do skorzystania z indywidualnej dotacji przyznawanej w trybie u.f.z.o. To, że dotacja jest wyliczana i wypłacana organowi prowadzącemu przedszkole w oparciu o ilość uczniów/wychowanków nie oznacza, że to on są jej adresatami. Dotacje zgodnie z art. 35 u.f.z.o. są bowiem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, nie są zaś kierowane do konkretnych uczniów/wychowanków.

Wspomniane uwagi w zakresie braku interesu prawnego przysługującemu małoletniemu reprezentowanemu przez skarżących czynią też bezzasadnym ich wniosek o dopuszczenie na podstawie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym na prawach strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Jak wskazano wyżej wynik ten nie dotyczy interesu prawnego małoletniego reprezentowanego skarżących ani ich samych (co nie oznacza, że nie mają oni interesu faktycznego w kontestowaniu czynności organu, to jednak zupełnie inna kwestia).

Z tych przyczyn należało uznać, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.