II GPS 2/22 - Uchwała

Data orzeczenia	2023-11-13	
Data wpływu	2022-11-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Dorota Dąbek /sprawozdawca zdanie odrebne/
Elżbieta Kremer /autor uzasadnienia/
Olga Żurawska - Matusiak
Tomasz Zborzyński
Janusz Zubrzycki	
Symbol z opisem	6063 Opłaty eksploatacyjne	
Hasła tematyczne	Inne	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 15 par. 1 pkt 2, art. 61 par. 3, art. 264 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA Nr 1/2024, poz. 3	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA: Dorota Dąbek (sprawozdawca) Elżbieta Kremer (współsprawozdawca) Mirosław Trzecki Tomasz Zborzyński Janusz Zubrzycki Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2023 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Renaty Jabłońskiej oraz przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2022 r. nr BO.511.33.2022 o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji?" podjął następującą uchwałę: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." v.c.s.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. (BO.511.33.2022) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie:

"Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie:

a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania,

b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania,

- dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji?".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wniosek o podjęcie przedmiotowej uchwały jest zasadny, gdyż analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazuje istnienie rozbieżnych poglądów na temat, czy w granicach tej samej sprawy, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., znajdują się postanowienia procesowe np. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czy stwierdzające niedopuszczalność odwołania i decyzja, od której to odwołanie wniesiono, a tym samym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżono do sądu administracyjnego tego rodzaju postanowienie procesowe może zostać wstrzymane wykonanie decyzji merytorycznej wydanej przez organ pierwszej instancji.

W praktyce orzeczniczej występują dwa przeciwstawne stanowiska, a rozbieżności te wynikają z odmiennej wykładni występującego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy", a w konsekwencji z różnego odczytywania przez sądy administracyjne zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z pierwszym z poglądów, przeważającym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak materialnoprawnej jedności rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy z decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, w przypadku gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, jak np. postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a co za tym idzie, nie ma możliwości wstrzymania wykonania takiej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżono postanowienie procesowe. Przyjęto, że w art. 61 p.p.s.a. ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, której tożsamość wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw - prawnej i faktycznej. Z tego powodu o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W związku z tym, sprawa, w której wydano decyzję merytoryczną i postanowienie dotyczące np. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tej decyzji, mają dwa odrębne przedmioty, których podstawy prawne wynikają z różnych przepisów, w wypadku decyzji są to przepisy ustawy materialnej, zaś w przypadku postanowienia odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że chociaż wskazane rozstrzygnięcia pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, to ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym.

Odniesiono się również do relacji występującego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu: "w granicach tej samej sprawy" i sformułowania "granice sprawy, której dotyczy skarga" z art. 135 p.p.s.a. Stwierdzono, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować mając na uwadze art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 tej ustawy, które regulują zakres tej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Podkreślono, że brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy tego sformułowania miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Pojęcia: "granice tej samej sprawy" (art. 61 § 3 p.p.s.a.) i "granice sprawy, której dotyczy skarga" (art. 135 p.p.s.a.), zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym zakresem art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte są zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli.

Wskazano, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie procesowe, np. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a., Sąd jest władny badać przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. W tego rodzaju sprawie ocena sądu nie może jednak dotyczyć kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Wskazano również, że od merytorycznego rozpoznania skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania będzie zależało, czy decyzja merytoryczna zostanie wstrzymana z mocy prawa (art. 130 § 2 k.p.a.). W granicach sprawy, która dotyczy tylko oceny legalności stwierdzenia terminowości wniesionego odwołania, nie jest dopuszczalne wstrzymanie decyzji merytorycznej. W innym wypadku przed rozprawą mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której potencjalne skutki stwierdzenia przez sąd administracyjny, że odwołanie zostało wniesione w terminie, miałyby zostać załatwione w drodze wniosku o wstrzymanie takiej decyzji. W tym zakresie byłby to rodzaj przedsądu, ponieważ merytoryczna ocena legalności decyzji nie mieści się w granicach tej sprawy, która polega na rozpoznaniu przez sąd administracyjny tylko z punktu widzenia oceny owej terminowości wniesionego odwołania (por. postanowienia NSA z dnia: 12 lutego 2020 r., sygn. akt Il OZ 116/20; 20 października 2020 r., sygn. akt Il OZ 852/20). Przyjęto, że pierwsze z postępowań, prowadzone w zakresie decyzji merytorycznej jest "zamknięte" na skutek niewniesienia w ustawowym terminie środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji pierwszej instancji i jej uprawomocnienia się. Dopóki zaś postępowanie to nie zostanie "otwarte" wskutek ewentualnego uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w tamtej sprawie, nie można orzekać w sprawie pierwotnej, tj. w przedmiocie decyzji.

Dla uzasadnienia tego stanowiska w orzecznictwie powoływano się także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, (publik.: ONSA 2001, nr 1 poz. 7), zgodnie z którą decyzja ostateczna wydana w trybie art. 155 k.p.a., zmieniająca częściowo decyzję zaskarżoną wcześniej do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być uznana za decyzję wydaną "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). W powołanej uchwale NSA stwierdził, że zwrot "we wszystkich postępowaniach", użyty w art. 29 powołanej ustawy, oznacza, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. NSA w uzasadnieniu uznał, że skoro w art. 29 ustawy o NSA chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, o "postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności wymienione w art. 29 ustawy o NSA, dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Powołując się na tę uchwałę przyjęto, że zachowuje ona aktualność co do tezy, że w zwrocie normatywnym "w granicach danej sprawy" chodzi o sprawę w ujęciu materialnym. Stwierdzono zatem, że NSA pośrednio w uchwale opowiedział się za przyjętym rozumieniem zwrotu "w granicach tej samej sprawy" z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazano również, że krąg podmiotów oraz podstawy prawne w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oraz w sprawie, w której została wydana decyzja merytoryczna (w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość), nie są tożsame. Różni się bowiem przedmiot sprawy, co wpływa na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są, zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dotychczasowi właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, podczas gdy stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych jest podmiot składający odwołanie (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OZ 452/21). Ponadto wskazano, że opowiedzenie się za poglądem, że badając zgodność z prawem postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, sąd administracyjny mógłby wstrzymać wykonanie decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie obejściem rygorów prawnych wynikających z art. 52 § 1 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (por. postanowienia NSA z dnia: 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FZ 186/21; 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1016/21 ).

Niekiedy na poparcie stanowiska o konieczności zachowania tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, powoływano się także na przepisy prawa materialnego, np. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w zakresie spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powołując się na art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, stwierdzono, że również z treści tego przepisu wynika konieczność zachowania tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym w przypadku objęcia wnioskiem o wstrzymanie wykonania innej decyzji niż została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z normy art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej wynika bowiem jednoznacznie, że art. 61 § 3 p.p.s.a. stosuje się, ale wyłącznie w przypadku skargi na decyzję środowiskową, a więc decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję środowiskową organu pierwszej instancji, czy też uchylającą w całości lub części decyzję organu pierwszej instancji i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1016/21).

Należy również zauważyć, że w starszym orzecznictwie NSA niekiedy wyrażano pogląd, że wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt Il OZ 669/12).

Wielokrotnie, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze, przyjmowano również, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt Il FZ 358/12). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2010 r., s. 204, a także postanowienia NSA: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt Il OZ 1368/10; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt Il FZ 282/09).

Z tego względu uznano, że postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest orzeczeniem o charakterze procesowym, które nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym (por. postanowienia NSA z dnia: 10 listopada 2020 r., sygn. akt Il GSK 1031/20; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt Il OZ 447/18), podobnie nie mają cechy wykonalności postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (por. postanowienia NSA z dnia: 19 lutego 2021 r., sygn. akt Il OSK 260/21; 23 października 2020 r., sygn. akt Il FZ 416/20) oraz postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. postanowienia NSA z dnia: 10 czerwca 2020 r., sygn. akt Il OZ 335/20; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 1067/19).

W najnowszym orzecznictwie, w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia procesowego i wniesienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji, wielokrotnie stwierdzano, że postanowienie o charakterze procesowym nie ma cechy wykonalności w związku z tym nie może być wstrzymane jego wykonanie, natomiast co do możliwości wstrzymania wykonania merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji uznawano brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym co w konsekwencji oznaczało, że decyzja ta nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu, w którym zaskarżono postanowienie procesowe (por. postanowienia NSA z dnia: 19 lutego 2021 r., sygn. akt Il OZ 106/21; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt Il OZ 336/20; 16 maja 2019 r., sygn. akt Il OZ 411/19; 9 maja 2019 r., sygn. akt Il OZ 393/19).

Mając na uwadze powyższe, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżono postanowienie o charakterze procesowym np. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania czy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego wydanego przez organ pierwszej instancji, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym (por. postanowienia NSA z dnia: 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FZ 412/22; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt Il GZ 270/22; 16 marca 2022 r., sygn. akt I GZ 71/22; 30 września 2021 r., sygn. akt Il GSK 1712/21; 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 548/21; 19 lutego 2021 r., sygn. akt Il OZ 106/21; 10 listopada 2020 r., sygn. akt Il GSK 1031/20; 19 maja 2020 r., sygn. akt Il GZ 63/20; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt Il OZ 336/20; 12 lutego 2020 r., sygn. akt Il OZ 116/20; 5 lutego 2020 r., sygn. akt Il OZ 112/20; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 1068/19; 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il OZ 295/19; 9 maja 2019 r., sygn. akt Il OZ 393/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt Il FZ 872/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt Il OSK 2764/19; 16 maja 2019 r., sygn. akt Il OZ 41 1/19; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 1067/19; 23 września 2019 r., sygn. akt Il FSK 1334/19; 13 września 2019 r., sygn. akt Il OZ 769/19; 18 stycznia 2019 r., sygn. akt Il OZ 1392/18; 21 listopada 2018 r., sygn. akt Il OSK 3137/18; 20 listopada 2018 r., sygn. akt Il GSK 1813/18; 30 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1029/18; 19 października 2018 r., sygn. akt I FZ 286/18; 10 września 2018 r., sygn. akt I FZ 252/18; 22 czerwca 2018 r., sygn. akt Il OZ 631/18; 16 maja 2018 r., sygn. akt Il OZ 462/18; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt Il OZ 447/18; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt Il OZ 293/18; 27 lutego 2018 r., sygn. akt Il GZ 78/18; 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt Il GZ 191/16; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt Il OZ 1341/15; 3 lutego 2015 r., sygn. akt Il OZ 63/15; 12 czerwca 2012 r., sygn. akt Il FZ 441/12; 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11).

Prezes NSA wskazał we wniosku, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest również przeciwny pogląd, zgodnie z którym dla udzielenia ochrony tymczasowej przed wykonaniem decyzji organu pierwszej instancji nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie dotyczące kwestii proceduralnych, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny.

W orzeczeniach przyjmujących takie stanowisko uznaje się, że w takim przypadku nie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi, gdyż obydwa rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a postanowienie podjęte przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia np. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta, na skutek wydanego przez organ odwoławczy postanowienia procesowego (m. in. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania), uzyskuje walor wykonalności. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez organy obu instancji, zwłaszcza że ewentualne uchylenie przez sąd pierwszej instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja merytoryczna nie stałaby się ostateczna.

Odnosząc się do relacji pojęcia "granice sprawy" występującym w art. 61 § 3 i art. 135 p.p.s.a. zwrócono uwagę na różnicę w treści tych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Wskazano, że w art. 135 p.p.s.a. mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w art. 61 § 3 p.p.s.a. mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Stwierdzono, że zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie mówiące o "granicach tej samej sprawy" nie jest tożsame ze zwrotem "granice sprawy, której dotyczy skarga" zawartym w art. 135 p.p.s.a. Ten pierwszy dotyczy bowiem wykonalności rozstrzygnięcia organu, drugi możliwości wyeliminowania przez sąd innych niż zaskarżone rozstrzygnięć organów w celu ponownego prawidłowego załatwienia sprawy. O ile w przypadku pierwszego z tych przepisów zaskarżone postanowienie procesowe pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją pierwszoinstancyjną skutkując jej wykonaniem, to w przypadku drugiego, taki związek nie zachodzi. Nie ma bowiem potrzeby eliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej skoro na skutek uchylenia postanowienia organu odwoławczego sprawa powraca na etap postępowania odwoławczego. Czym innym zatem jest kwestia wykonalności i możliwości wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia, a czym innym możliwość wyrokowania co do niego przez sąd administracyjny w ramach zastosowania art. 135 p.p.s.a. Uznano, że pominięcie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdanie ostatnie przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 p.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony pogląd, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Stwierdzono także, że poza wskazanymi argumentami o charakterze reguł wykładni literalnej za stanowiskiem, że art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a. przemawiają względy celowości. Podniesiono, że w art. 61 § 1 p.p.s.a. chodzi o ochronę strony przed skutkami wynikającymi z wykonania zaskarżonej decyzji lub też innego aktu, którego wykonalność wiąże się z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Skoro decyzja organu pierwszej instancji może wywołać skutki o znamionach określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to dopuszczalne jest wstrzymanie jej wykonania w postępowaniu dotyczącym skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Zasadne, z uwagi na zapewnienie skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej, jest bowiem przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, że przyjęcie odmiennego poglądu niweczyłoby osiągnięcie podstawowego celu istnienia sądownictwa administracyjnego jakim jest sprawowanie efektywnej kontroli wykonywania administracji publicznej. W sytuacji np. zaskarżenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji np. o pozwoleniu na budowę, postanowienie to skutkuje ostatecznością pozwolenia na budowę i umożliwia inwestorowi rozpoczęcie robót budowlanych. Przyjęcie takiej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. jest konieczne, aby skarga sądowoadministracyjna mogła stanowić realny, a nie wyłącznie potencjalny środek ochrony praw strony skarżącej. Wstrzymanie wykonania decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje.

Wyrażono również pogląd, że w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w art. 61 p.p.s.a., ale też w art. 152 p.p.s.a., wypracowano stanowisko, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza to, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie wykonania postanowienia np. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 11 października 2017 r., sygn. akt Il OZ 1068/17; 31 stycznia 2018 r., sygn. akt Il GZ 9/18).

Ponadto, odnośnie do powoływania się przez przedstawicieli przeciwnego stanowiska na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, zwolennicy tego poglądu wskazują, że ustawodawca wyłączył związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r.

W konsekwencji przyjęto, że decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji i postanowienie o charakterze proceduralnym dotyczące tej decyzji, mieszczą się w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zatem zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane w pierwszej instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli, co jest zasadne z uwagi na zapewnienie skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r., sygn. akt Il OSK 1072/22; 20 lipca 2021 r., sygn. akt Il OZ 410/21; 23 marca 2021 r., sygn. akt Il OZ 161/21; 24 marca 2021 r., sygn. akt Il OZ 178/21; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt Il OZ 14/21; 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2539/20; 10 marca 2020 r., sygn. akt Il OZ 224/20; 8 września 2020 r., sygn. akt Il OSK 1642/20; 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt Il GSK 242/20; 27 listopada 2019 r., sygn. akt Il OZ 1053/19; 26 września 2019 r., sygn. akt Il OZ 824/19; 25 września 2019 r., sygn. akt Il OZ 773/19; 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1849/19; 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1850/19; 10 lipca 2019 r., sygn. akt Il OZ 596/19; 21 listopada 2018 r., sygn. akt Il OZ 1159/18; 10 października 2018 r., sygn. akt Il OSK 2379/18; 31 stycznia 2018 r., sygn. akt Il GZ 9/18; 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt Il OZ 295/15; 24 października 2014 r., sygn. akt Il OZ 1 114/14).

Nadto w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że również wśród przedstawicieli doktryny, podobnie jak w orzecznictwie, prezentowane są oba stanowiska.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 20 stycznia 2022 r. zajął stanowisko w sprawie i wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czy stwierdzające niedopuszczalność odwołania, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)."

Zdaniem Prokuratora Prokuratury Krajowej w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymaniu wykonania winny podlegać również akty wydane w toku innych postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy, w tym także decyzja organu pierwszej instancji, która na skutek wydanego przez organ odwoławczy postanowienia procesowego (m.in. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) uzyskała walor wykonalności.

Prokurator powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w postanowieniu z dnia 4 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1849/19, według którego sformułowanie zawarte w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. mówiące o "granicach tej samej sprawy" nie jest tożsame z takim samym sformułowaniem zawartym w art. 135 p.p.s.a. Ten pierwszy dotyczy bowiem wykonalności rozstrzygnięcia organu, drugi możliwości wyeliminowania przez sąd administracji innych niż zaskarżone rozstrzygnięć organów w celu ponownego prawidłowego załatwienia sprawy. O ile w przypadku pierwszego z tych przepisów zaskarżone postanowienie procesowe pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją pierwszoinstancyjną skutkując jej wykonaniem, to w przypadku drugiego z wymienionych przepisów taki związek nie zachodzi. Nie ma bowiem potrzeby eliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej skoro na skutek uchylenia postanowienia organu odwoławczego sprawa powraca na etap postępowania odwoławczego. Czym innym zatem jest kwestia wykonalności i możliwości wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia, a czym innym możliwość wyrokowania co do niego przez sąd administracyjny w ramach zastosowania art. 135 p.p.s.a. Prokurator podzielił również wyrażone w tym postanowieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w art. 61 § 1 p.p.s.a. chodzi o ochronę strony przed skutkami wynikającymi z wykonania zaskarżonej decyzji lub też innego aktu, którego wykonalność wiąże się z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z powyższych przyczyn zdaniem Prokuratora zasadne jest uznanie możliwości zastosowania ochrony tymczasowej i wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, od którego strona wniosła nieskuteczny środek odwoławczy.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. zawiadomił o wstąpieniu do postępowania na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 648) oraz art. 8 § 3 p.p.s.a. wskazując, że jego udziału w postępowaniu wymaga ochrona praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Natomiast w piśmie z dnia 29 czerwca 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców opowiedział się za słusznością stanowiska prezentowanego przez przedstawicieli drugiej linii orzeczniczej, według którego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie art.61 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Przedstawione we wniosku Prezesa NSA zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce w przypadkach, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt Il GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6.). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te przesłanki są spełnione w odniesieniu do przedstawionego we wniosku zagadnienia. Z tego powodu należy uznać, że wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie jest zasadny.

I. Uzasadniając podjętą uchwałę w pierwszej kolejności należy dokonać wykładni obowiązującego stanu prawnego, która nie może ograniczać się do art. 61 § 3 p.p.s.a., ale powinna być dokonana kompleksowo z uwzględnieniem pozostałych przepisów p.p.s.a., mających istotne znaczenie dla rozważanego zagadnienia. Powołany art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy." Wymagająca rozstrzygnięcia niniejszą uchwałą wątpliwość dotyczyła sformułowania zawartego w ostatnim zdaniu powołanego przepisu, a w szczególności sformułowania "w granicach tej samej sprawy", czyli zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Czy "w granicach tej samej sprawy", o której mowa w tym przepisie znajduje się również decyzja organu pierwszej instancji, która uzyskała walor wykonalności na skutek wydanego przez organ odwoławczy postanowienia procesowego (postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). Jednym słowem jeżeli wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie dotyczy zaskarżonego do sądu aktu, ale innego aktu to wówczas koniecznym jest ustalenie, czy akt ten został podjęty w granicach tej samej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przewidzianego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy" uwzględniać powinna, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto dla zainicjowania sądowego postępowania w przedmiocie ochrony tymczasowej niezbędne jest nie tylko złożenie wniosku, ale przede wszystkim skuteczne wniesienie skargi w postępowaniu z zakresu sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest pochodną skargi, nie tworzy odrębnego od postępowania ze skargi postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Stąd też związek pomiędzy postępowaniem w sprawie ze skargi, a wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu dotyczy nie tylko skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również związku jaki zachodzi pomiędzy zakończeniem postępowania skargowego, a ustaniem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, czyli ustaniem ochrony tymczasowej (o czym w dalszej części). Stąd też dokonując wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., a konkretnie zawartego w nim zwrotu w granicach danej sprawy, nie można nie dostrzec problematyki dotyczącej granic orzekania sądu, określonej w art. 134 i art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji odniesienia się do relacji jakie mogą zachodzić pomiędzy tymi regulacjami. Jednym słowem czy określony w art. 61 § 3 p.p.s.a zakres możliwości (głębokości) orzekania przez sąd o wniosku o ochronę tymczasową, który to zakres wyrażony jest w sformułowaniu "w granicach danej sprawy" może być szerszy niż wynikające z art. 134 i art. 135 p.p.s.a granice orzekania sądu rozpoznającego skargę. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy czym zaznaczyć należy, że zawarty w art. 134 p.p.s.a. zwrot w granicach danej sprawy i w art.135 p.p.s.a. w granicach sprawy traktowane są tożsamo. To odwołanie się do granic orzekania sądu, wyznaczonych przy rozpoznawaniu skargi ma szczególne znaczenie w takim przypadku jak przedmiot rozważanego zagadnienia prawnego. Mianowicie sąd w postępowaniu zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, uznając zasadność skargi uchyli zaskarżone postanowienie, natomiast okolicznością bezsporną jest, że w takim przypadku sąd nie może powołać się na art. 135 p.p.s.a. i uchylić również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu w granicach danej sprawy. Podkreślić zatem należy, że wynikające z art. 134 p.p.s.a. i art 135 p.p.s.a. granice orzekania sądu, wyrażone w zwrotach: w granicach danej sprawy, w granicach sprawy traktowane są tożsamo. Jednak rozważając problematykę dotyczącą granic orzekania sądu należy ponadto zwrócić uwagę na pojęcie sprawy, albowiem to rodzaj sprawy rozpoznawanej przez sąd będzie miał bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W tym celu należy odwołać się do art. 1 p.p.s.a., który określając zakres regulacji tej ustawy posługuje się pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej. Artykuł 1 p.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Zasada skargowości i katalog zaskarżalnych aktów i czynności organów administracji publicznej są czynnikami nakazującymi wiązać kształt sprawy sądowoadministracyjnej z przedmiotem zaskarżenia, jakim są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pomijając toczące się dyskusje dotyczące pojęcia sprawa sądowoadministracyjna, to dla potrzeb uzasadnienia podjętej uchwały można przyjąć, że sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jest jako "sprawa skargi", "sprawa zaskarżenia", czy też sprawa o "rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi" o ocenę zgodności z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną, które są objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych [por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 353, i też, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 14–15]. Tak też ujmuje istotę sprawy sądowoadministracyjnej T. Kiełkowski (Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 157–158). Tym samym zaskarżenie danego aktu do wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, staje się sprawa, która w zaskarżonym akcie została rozstrzygnięta. Mając na uwadze, że przedmiotem skargi mogą być różne akty i czynności wymienione w art.3 § 2 p.p.s.a. w tym akty rozstrzygające merytorycznie daną sprawę administracyjną, ale również postanowienia, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie w sprawie, rozpoznawana przez sąd sprawa sądowoadministracyjna może mieć różny charakter i dotyczyć norm administracyjnego prawa materialnego, a więc mieć charakter materialnoprawny albo może dotyczyć wyłącznie norm postępowania. W przypadku gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, rozpoznawana przez sąd sprawa sądowoadministracyjna nie ma charakteru sprawy materialnoprawnej, tylko sprawy dotyczącej norm postępowania, czyli procesowej. Pojęcie sprawy sądowoadaministracyjnej występuje jeszcze w art. 32 p.p.s.a., który określa strony postępowania, zgodnie z powołanym przepisem, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Natomiast w przepisach określających granice orzekania przez sąd administracyjny tj. w art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. ustawodawca używa pojęcia w granicach danej sprawy, w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Powyższe przepisy wskazują, że granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. Stąd też określając granice orzekania przez sąd ustawodawca nie odwołuje się do pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, ale do takich pojęć jak: dana sprawa, w granicach sprawy. Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd też dla ustalenia czy dany akt został podjęty w granicach tej samej sprawy, w pierwszej kolejności należy ustalić w jakiej sprawie został podjęty akt będący przedmiotem skargi do sądu. W takiej sytuacji skarga wniesiona na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania wyznacza granice sprawy, której dotyczy skarga. W ramach granic tej sprawy sąd uznając zasadność skargi uchyli zaskarżone postanowienie, natomiast okolicznością bezsporną jest, że w takim przypadku sąd nie może powołać się na art. 135 p.p.s.a. i uchylić również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu w granicach danej sprawy. Powyższe stanowisko jest powszechnie przyjmowane i niepodnoszony jest zarzut, iż w tym przypadku pojęcie sprawy jest inaczej interpretowane niż na gruncie art. 1 i art. 2 p.p.s.a. Tym samym sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art.61 § 3 p.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane.

Należy zatem podkreślić, że występujące w art. 1 p.p.s.a, art. 2 p.p.s.a., art. 32 p.p.s.a. pojęcie sprawa sądowadministracyjna ma charakter ogólny i obejmuje wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a, które stały się przedmiotem zaskarżenia do sądu. Wniesienie skargi do sądu na określony akt oznacza powstanie sprawy sądowoadaministracyjnej, natomiast o charakterze, rodzaju tej sprawy decyduje przedmiot zaskarżenia. Jak podnoszono wcześniej sprawą sądowadministracyjną jest zarówno sprawa, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja rozstrzygająca merytorycznie daną sprawę administracyjną, jak również sprawą sądowoadministracyjną jest sprawa której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Stąd też o rodzaju sprawy sądowadministracyjnej, którą ma rozstrzygnąć sąd administracyjny decyduje przedmiot zaskarżenia, czyli od jakiego aktu lub czynności została wniesiona skarga. To przedmiot zaskarżenia będzie decydował o charakterze sprawy, a w konsekwencji będzie wyznaczał granice i zakres orzekania przez sąd, o których mowa w art.134 § 1 p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a.

Dlatego też ustalając zakres ochrony tymczasowej określony w art. 61 § 3 p.p.s.a., wyrażający się w słowach we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, należy uwzględniać charakter sprawy wynikający z przedmiotu zaskarżenia i wynikające z tej sprawy granice orzekania przez sąd tj. należy brać pod uwagę treść art.134 § 1 p.p.s.a i art.135 p.p.s.a.

II. Jak wskazywano już wcześniej Instytucja ochrony tymczasowej, która została uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie ma charakteru samodzielnego, albowiem możliwość skorzystania z tej ochrony jest zależna od wniesienia do sądu skargi na akt lub czynność, które są objęte kognicją sądu administracyjnego, a nadto złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania nie wszczyna przed sądem odrębnego postępowania. Instytucja ochrony tymczasowej, kształtuje sytuację skarżącego w czasie trwania postępowania sądowadministracyjnego. Zważywszy na czasowy charakter ochrony tymczasowej, celowym i koniecznym jest również rozważenie zagadnienia dotyczącego momentu utraty tej ochrony, czyli utraty mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1); 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Dostrzegamy zatem, że ustawodawca regulując moment utraty mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności łączy go z wydaniem orzeczenia w sprawie ze skargi, z tym, że w przypadku orzeczenia uwzględniającego skargę jest to data wydania orzeczenia, a w przypadku oddalenia skargi jest to data prawomocności orzeczenia oddalającego skargę.

To zróżnicowanie momentu utraty mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności uregulowane w art. 61 § 6 p.p.s.a. pozostaje w bezpośrednim związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. regulującym skutki w przypadku uwzględniania skargi na akt lub czynność. Mianowicie z przywołanym wyżej przepisem art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. pozostaje w bezpośrednim związku art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis ten dotyczy więc tylko jednej z kategorii orzeczeń, które może wydać sąd w sprawie ze skargi, a mianowicie orzeczenia, o którym mowa w art. 61 § 6 pkt 1, czyli orzeczenia uwzględniającego skargę. Jednym słowem postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a.), z tym, że uwzględnienie skargi na akt lub czynność powoduje, że nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. a więc wydanie przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, obejmuje również te przypadki, w których sąd uwzględniając skargę skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. i zakresem orzekania objął również inne akty niż zaskarżony akt. Skutki wyroku uwzględniającego skargę przewidziane w art. 152 § 1 p.p.s.a. powinny dotyczyć wszystkich aktów wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem uwzględniającym skargę, a mieszczących się w granicach sprawy, której dotyczy skarga, o czym mowa w art. 135 p.p.s.a. (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: WK 2016).

Powyższe rozwiązania zawarte w art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a jednoznacznie wskazują na bezpośredni związek jaki zachodzi pomiędzy instytucją wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a zakresem orzekania przez sąd w związku z wniesioną skargą. Utrata mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności nastąpi wówczas, gdy sąd uwzględni skargę na akt lub czynność. Inaczej ujmując postanowienie o wstrzymaniu wykonania może dotyczyć takich aktów lub czynności, które zgodnie z art. 135 p.p.s.a. wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tym samym nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Druga sytuacja, w której wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc, jest dzień uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a.).

Obowiązująca regulacja zawarta w art. 61 § 6 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. dotycząca utraty mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu, w sposób jednoznaczny wskazuje, na bezpośrednie relacje jakie zachodzą pomiędzy postanowieniem o wstrzymaniu wykonania aktu, a wydaniem przez sąd orzeczenia w sprawie ze skargi tj wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnieniem się orzeczenia oddalającego skargę. Rozwiązania te dodatkowo wskazują, że dokonując wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., a w szczególności rozważając możliwość zastosowania tymczasowej instytucji wstrzymania wykonania, lecz nie do zaskarżonego aktu, ale do aktu wydanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, należy mieć również na uwadze zakres i granice orzekania przez sąd określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do przedmiotu skargi. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym możliwość stosowania ochrony tymczasowej z art.61 § 3 p.p.s.a. ma szerszy zakres, niż zakres orzekania w sprawie skargowej, powoduje dodatkowe trudności z ustaleniem momentu ustania ochrony tymczasowej w przypadku wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę stosowanie do art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a, w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a.

III. Rozważając zagadnienie będące przedmiotem niniejszej uchwały należy się również odnieść do podnoszonych argumentów, że brak wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, powoduje, że w przypadku ewentualnego uchylenia postanowienia: stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, rozpoznanie środka odwoławczego przez organ drugiej instancji może być pozbawione jakiejkolwiek praktycznej doniosłości, z uwagi na wykonanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji stanowi jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania odwoławczego. Podkreśla się również, że w przypadku ochrony tymczasowej, jej celem nie jest przesądzenie o zgodności lub niezgodności aktu organu pierwszej instancji z prawem, lecz zapewnienie efektywnej ochrony sądowej (Daniel Paweł, Wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w granicach sprawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Opublikowano: Ius.Novum 2011/3/121-130).

Odnosząc się do powyższych kwestii należy również zwrócić uwagę na sprawy administracyjne, w których występuje kilka (lub kilkanaście, czy kilkadziesiąt) stron niejednokrotnie o wzajemnie sprzecznych interesach. Niezłożenie przez strony odwołania w terminie powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, może być wykonana, a fakt niewyczerpania trybu instancyjnego powoduje, że skarga do sądu nie może być skutecznie wniesiona. W takim przypadku strony akceptujące treści decyzji organu pierwszej instancji i z tego powodu nie wnoszące odwołania od decyzji, mogą zasadnie oczekiwać, że ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, która dotyczy ich interesu prawnego zostanie wykonana. W takiej sytuacji złożenie przez jedną ze stron odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, czy też złożenie odwołania przez podmiot, który nie posiada legitymacji strony, a więc szerzej ujmując wystąpienie tych sytuacji, w których organ drugiej instancji wyda postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a postanowienia te staną się przedmiotem skargi oraz złożonego w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na istnienie konfliktu pomiędzy dwoma dobrami prawnie chronionymi. Mamy bowiem strony postępowania, które oczekują wykonania ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, decyzji, która dotyczy ich interesu prawnego i drugą stronę, która składa wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. o ochronę tymczasową, a wniosek ten nie dotyczy zaskarżonego postanowienia, tylko decyzji organu pierwszej instancji. W takich przypadkach podnoszona argumentacja, że celem ochrony tymczasowej jest zapewnienie efektywnej ochrony sądowej doznaje wyraźnego ograniczenia, a zastosowanie w takim przypadku ochrony tymczasowej może być dla pozostałych stron np. źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bądź też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym kontekście należy mieć na uwadze zasady sformułowane w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych, która przewiduje, że obowiązkiem sądu jest rozważenie wszystkich okoliczności i interesów sprawy. Z tego punktu widzenia można wywieść spoczywający na sądzie obowiązek rozważenia przez sąd zarówno stanowiska skarżącego, jak i uczestników postępowania, którzy z mocy art. 12 p.p.s.a. - zrównani są ze stroną postępowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, lecz również po stronie innych uczestników postępowania. Udzielenie ochrony tymczasowej może mieć miejsce jedynie w przypadku wyważenia interesów wszystkich uczestników postępowania i dokonania przez sąd administracyjny oceny, że w przedmiotowej sprawie wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje poważną szkodę (Daniel Paweł, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48). Powyższe stanowisko wskazujące na konieczność rozważenia i wyważenia przez sąd interesów wszystkich stron postępowania przed ewentualnym zastosowaniem ochrony tymczasowej (takie stanowisko prezentowane jest również w postanowieniu NSA z dnia 10 lutego 2006r., sygn. akt II OZ 102/06; z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 572/14), dodatkowo podważa możliwość zastosowania ochrony tymczasowej do ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy interesy pozostałych stron wskazują, że zastosowanie takiej ochrony tymczasowej może stanowić dla nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki prawne.

Zaznaczyć również należy, że powołana rekomendacja nie podważa ogólnej zasady, przyjętej również w polskim systemie prawa administracyjnego, że decyzje ostateczne w toku postępowania administracyjnego podlegają wykonaniu, zaś ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje z mocy prawa wstrzymania ich wykonania. W przypadku polskiego systemu prawa administracyjnego zasadę powyższą wprowadza art. 61 § 1 ustawy p.p.s.a., wskazujący, że wniesienie skargi nie powoduje wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Możliwość zastosowania środka ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny przewiduje dopiero art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a., który stwierdza, że po przekazaniu sprawy do sądu może on wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości aktu lub czynności będących przedmiotem skargi. Stąd przyznanie tymczasowego środka ochrony prawnej, jakim jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ma charakter wyjątkowy i w ten też sposób musi być interpretowane (Daniel Paweł, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48).

IV. W końcowych uwagach można jeszcze odwołać się do pewnych argumentów opartych o wykładnię historyczną, dotyczącą przepisów regulujących zakres ochrony tymczasowej i przepisów regulujących zakres i granice orzekania sądu administracyjnego. Mianowicie w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368) art. 29 stanowił, że sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym określone wówczas granice orzekania w głąb danej sprawy, zakres orzekania sądu, obejmował nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, a więc był określony podobnie jak w aktualnie obowiązującym art. 135 p.p.s.a. Natomiast w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. ochrony tymczasowej dotyczył art. 40, zgodnie z którym, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dostrzegamy zatem, że sąd mógł zastosować ochronę tymczasową, czyli wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania, ale aktu, od którego wniesiona została skarga do sądu. Tym samym ochrona tymczasowa mogła być stosowana przez sąd tylko w stosunku do zaskarżonego aktu, natomiast ochroną tymczasową nie zostały objęte inne akty, które wydane zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W konsekwencji w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. granice, zakres orzekania w sprawie przez sąd, został znacznie szerzej ujęty, niż zakres ochrony tymczasowej jaką w tej samej sprawie mógł zastosować sąd. Stąd też w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca regulując granice orzekania przez sąd określił je w sposób podobny jak w poprzedniej ustawie, natomiast regulując zakres stosowania ochrony tymczasowej odstąpił od dotychczasowego wąsko ujętego zakresu uregulowanego w art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. i uregulował w art. 61 § 3 p.p.s.a. zakres ochrony tymczasowej w sposób podobny do uregulowanego zakresu orzekania przez sąd. W konsekwencji wyeliminowane zostały te przypadki, które mogły mieć miejsce na tle stosowania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. w których zastosowanie ochrony tymczasowej do aktu, który nie był przedmiotem skargi było niemożliwe, ale akt ten był objęty granicami orzekania przez sąd. Stąd też zastosowanie ochrony tymczasowej przez sąd w stosunku do innego aktu niż zaskarżony akt jest możliwe wówczas gdy akt ten objęty jest granicami orzekania przez sąd. Powyższe uwagi dotyczące stanu prawnego uregulowanego w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. stanowią dodatkowy punkt odniesienia przy wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a i prowadzą do wniosku, że celem tej regulacji nie było wykreowanie ochrony tymczasowej jako samodzielnej instytucji, której zakres stosowania byłby szerszy od zakresu orzekania przez sąd, ale dostosowanie zakresu stosowania ochrony tymczasowej do zakresu orzekania przez sąd.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje stanowisko reprezentowane w większości orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo wskazanych na początku uzasadnienia, zgodnie z którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżono postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania czy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ), podjął uchwałę jak w sentencji.	
Zdanie odrębne
Uzasadnienie

zdania odrębnego Sędzi NSA Doroty Dąbek

do uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt Il GPS 2/22

Nie zgadzam się z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i co do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu.

Przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne dotyczyło zakresu stosowania przewidzianego w art. 61 § 3 p.p.s.a. środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wymagająca rozstrzygnięcia uchwałą wątpliwość dotyczyła tego, czy użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "akty wydane lub podjęte wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy", obejmuje również decyzję, która podlega wykonaniu jako decyzja ostateczna w związku z wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a zatem czy w postępowaniach dotyczących tych postanowień jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji jako aktu podjętego w "postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy".

Moim zdaniem na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej, o czym przekonują zarówno wyniki wykładni językowej użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy", jak również wykładnia pozajęzykowa: systemowa, funkcjonalna i celowościowa tego zwrotu.

Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy." Z przepisu tego wynika zatem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy "także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy."

W uzasadnieniu uchwały NSA zasadnie wskazano, że rozstrzygnięcie spornego zagadnienia i wykładnia obowiązującego stanu prawnego nie może ograniczać się tylko do art. 61 § 3 p.p.s.a., ale powinna być kompleksowa, tj. uwzględniać pozostałe przepisy p.p.s.a., mające istotne znaczenie dla rozważanego zagadnienia. Zasadnie zatem odwołano się do wykładni językowej tego zwrotu, poprzez porównanie go z użytym w tej samej ustawie w art. 135 p.p.s.a. zwrotem "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Nie jest jednak moim zdaniem trafny wyprowadzony na podstawie literalnego brzmienia tych przepisów wniosek, że użyte w tych dwóch przepisach dwa różne sformułowania należy uznać za tożsame.

W art. 135 p.p.s.a. dotyczącym głębokości orzekania przez sąd, mowa jest o związaniu "granicami sprawy, której dotyczy skarga", podczas gdy w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie mówiące o postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy" nie jest zatem tożsame ze sformułowaniem mówiącym o postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", zawartym w art. 135 p.p.s.a.

Nieuprawnione jest moim zdaniem stanowisko, że możliwe jest zignorowanie tego, że ustawodawca użył w art. 135 p.p.s.a. dodatkowego dookreślenia zwrotu "w granicach sprawy" w postaci sformułowania "której dotyczy skarga". Sformułowania "ta sama sprawa" i "sprawa której dotyczy skarga" nie są tożsame. Zasady wykładni językowej nakazują rozumieć te same literalnie zwroty tak samo, uniemożliwiają zaś nadawanie takiego samego znaczenia różnym lateralnie zwrotom. Literalne zróżnicowanie w sformułowaniach ustawowych nie może zostać pominięte w toku wykładni językowej, zmierzającej do odkodowania treści zawartej w normach prawnych. Bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom użytym przez ustawodawcę w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń i odwrotnie – bez umotywowanych racji nie można różnym sformułowaniom zawartym w tym samym akcie nadawać tego samego znaczenia. A tak się właśnie stało w tej sprawie, gdyż dokonując językowej wykładni dwóch różnych zwrotów zawartych w tej samej ustawie p.p.s.a., nadano im to samo znaczenia, pomimo braku umotywowanych racji uzasadniających takie zrównanie.

Nie może być zaakceptowana przyjęta w uchwale wykładnia literalna pomijająca językowe różnice w brzmieniu tych przepisów. Nie istnieją bowiem moim zdaniem umotywowane racje, by te dwa różne sformułowania ustawowe uznać za jednobrzmiące, nadając im to samo znaczenie. Różnice w językowym brzmieniu tych przepisów niosą bowiem za sobą różnice w ich treści, oczywiste i zasadne biorąc pod uwagę specyfikę instytucji, których dotyczą. Pominięcie w art. 61 § 3 p.p.s.a. przy opisie "sprawy", w której zostały wydane lub podjęte akty lub czynności, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" nakazuje uznać, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. jest inny niż zakres art. 135 p.p.s.a.

Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy wykonalności rozstrzygnięcia organu, art. 135 p.p.s.a. natomiast dotyczy możliwości wyeliminowania przez sąd innych niż zaskarżone rozstrzygnięć organu w celu ponownego prawidłowego załatwienia sprawy. Czym innym jest kwestia wykonalności i możliwości wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia, a czym innym możliwość wyrokowania co do niego przez sąd administracyjny w ramach zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Nie znajduję zatem podstaw dla poglądu, że w użytym w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrocie "w granicach danej sprawy" nie chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI, WK 2016, LEX/el; por. też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie V, LexisNexis 2011), a w konsekwencji, że z powodu braku tożsamości przedmiotowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kwestii procesowej np. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, gdyż są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym i dwa różne postępowania.

Moim zdaniem nie ma podstaw do przyjęcia, że przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcie "sprawa" może być inaczej interpretowane niż na gruncie art. 1 i 2 p.p.s.a. (P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010, nr 4, s. 36-48). Nieuzasadnione jest zatem nadawanie samemu pojęciu "sprawa" jakiegoś specyficznego, zawężonego bądź "procesowego" znaczenia (T. Kiełkowski, Zakres orzekania sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną, PPP 2011/3/3553, LEX/el). Zwrot "w granicach danej sprawy" należy zatem rozumieć w sposób jednolity w całym systemie prawnym i utrwalony w doktrynie, obejmując nim zarówno aspekt materialny, jak i procesowy sprawy administracyjnej.

Przy takim, jak się wydaje utrwalonym rozumieniu pojęcia "sprawa", nie jest możliwe przyjęcie, że istnieje sprawa "niedopuszczalności odwołania", ani "sprawa uchybienia terminu do wniesienia odwołania", ani też "sprawa odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania". Tymi zwrotami opisane są tylko kwestie procesowe wynikające, w toku danej sprawy administracyjnej, z czynienia przez organ użytku z jednej kompetencji jurysdykcyjnej organu tj. przy załatwieniu jednej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcia tych kwestii proceduralnych niewątpliwie mieszczą się w granicach tej jednej (tej samej) sprawy administracyjnej rozstrzygniętej wydaną przez organ decyzją administracyjną.

A zatem w przypadku prowadzonych przed sądem administracyjnym postępowań (spraw sądowoadministracyjnych) dotyczących postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie mamy do czynienia z odrębnymi "sprawami administracyjnymi", gdyż te rozstrzygnięcia wydawane są w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej (tej samej) sprawy administracyjnej.

Postanowienia podjęte przez organ odwoławczy w tej sprawie administracyjnej mają charakter formalny, a decyzja administracyjna zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej. Skutkiem prawnym wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., jest pozostawienie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która uzyskuje walor wykonalności jako decyzja ostateczna, od której w terminie nie wniesiono odwołania. Ten związek nie może zostać pominięty, zwłaszcza że ewentualne uchylenie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja merytoryczna utraciłaby walor ostateczności.

Inaczej natomiast wygląda możliwość wyrokowania co do decyzji przez sąd administracyjny w świetle art. 135 p.p.s.a. Ustawodawca nie posłużył się tutaj sformułowaniem "w granicach tej samej sprawy", lecz zwrotem "w graniach sprawy, której dotyczy skarga". Jeśli więc skarga dotyczy postanowień procesowych o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, decyzja administracyjna pozostaje poza zakresem tak rozumianej "sprawy, której dotyczy skarga". Kwesti wykonalności i możliwości wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia, w której zaskarżone postanowienie procesowe pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją pierwszoinstancyjną skutkując jej wykonaniem, nie można utożsamiać z głębokością orzekania w sprawie któregoś z tych postanowień procesowych "których dotyczy skarga", gdzie taki związek nie zachodzi. Nie ma bowiem potrzeby eliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej skoro na skutek uchylenia postanowienia organu odwoławczego sprawa powraca na etap postępowania odwoławczego. Wprowadzenie zatem w art. 135 p.p.s.a. zasady, że rozpoznając skargę na te postanowienia procesowe sąd, sięgając wgłąb, nie może dokonywać oceny legalności wydanej w sprawie decyzji, jest świadomą decyzją prawodawcy, zrozumiałą i logiczną.

Uwzględnienie istniejącego zróżnicowania językowego prowadzi zatem moim zdaniem do wniosku, że w toku postępowania sądowego dotyczącego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. polegające na objęciu rozstrzygnięciem także decyzji organu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że w takim postępowaniu nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Określony w art. 61 § 3 p.p.s.a zakres możliwości (głębokości) orzekania przez sąd o wniosku o ochronę tymczasową, wyrażony w sformułowaniu "w granicach danej sprawy" może być (i jest) szerszy niż wynikające z art. 135 p.p.s.a. granice orzekania sądu rozpoznającego skargę "w granicach sprawy, której dotyczy skarga".

Mając powyższe na uwadze uważam zatem, że w uchwale dokonano niezasadnego zrównania znaczeniowego dwóch różnych sformułowań użytych przez ustawodawcę w tej samej ustawie tj. "w granicach tej samej sprawy" (art. 61 § 3 p.p.s.a.) i "w graniach sprawy, której dotyczy skarga" (art. 135 p.p.s.a.). Doprowadziło to do błędnego wniosku, że skoro w postępowaniu zainicjowanym skargą na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe przeprowadzenie przez sąd kontroli legalności decyzji, to jest to równoznaczne z tym, że sąd nie może orzec w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji, a więc o zastosowaniu wobec tej decyzji środka ochrony tymczasowej. To błędne założenie w uchwale, wynikające z wadliwie przeprowadzonej wykładni literalnej, pomijającej wyraźną różnicę językową pomiędzy sformułowaniami z art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., i nieuwzględnienia wyników wykładni systemowej będących konsekwencją umiejscowienia tych dwóch przepisów w ustawie, spowodowało błędny pogląd, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest pochodną skargi i jest możliwy tylko w razie skutecznego wniesienia skargi na decyzję, a w konsekwencji - błędną tezę uchwały.

Trafności poglądu przyjętego w uchwale przeczą też, pominięte w uchwale, wyniki wykładni celowościowej i funkcjonalnej użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy".

Będące przedmiotem uchwały zagadnienie zakresu stosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest – co należy mocno podkreślić - nie tylko kwestią procesową, lecz także ważną z punktu widzenia praw jednostki kwestią merytoryczną. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest przyznanym stronie środkiem ochrony tymczasowej. Funkcją tej instytucji jest ochrona strony przed skutkami wynikającymi z wykonania kwestionowanej decyzji lub też innego aktu, którego wykonalność wiąże się z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Celem instytucji wstrzymania wykonania kwestionowanego przez stronę aktu jest zatem zapewnienie efektywnej ochrony sądowej, a więc zagwarantowanie prawidłowej realizacji gwarantowanego konstytucyjnie w art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu. Ta konstytucyjna perspektywa nie może zostać pominięta przy rozstrzyganiu o zakresie zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym środka ochrony tymczasowej.

Art. 184 Konstytucji przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Aby ta konstytucyjna rola sądownictwa administracyjnego mogła być prawidłowo realizowana, konieczne jest zapewnienie efektywności sądowej kontroli. Zagwarantowanie skarżącym tej efektywności sądowej ochrony tymczasowej, wymaga przyznania sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które w razie odmiennej treści spowodowałyby, że decyzja nie uzyskałaby waloru ostateczności. Przyjęcie takiej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. jest konieczne, aby skarga sądowoadministracyjna mogła stanowić nie jedynie potencjalny, lecz realny środek ochrony praw strony skarżącej.

O dopuszczalności stosowania środka ochrony tymczasowej nie decyduje zatem (nie powinien decydować) rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zatem przyjąć, że skoro decyzja organu pierwszej instancji może wywołać skutki o cechach określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to dopuszczalne jest wstrzymanie jej wykonania w postępowaniu dotyczącym skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, lub odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o ile oczywiście będą zachodzić przesłanki uzasadniające takie wstrzymanie. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest bowiem brak realnego skutku ochronnego w przypadku rozstrzygnięcia sądowego uznającego wprawdzie, że strona zasadnie zarzuciła, że administracja działała niezgodnie z prawem, ale zapadłego niejednokrotnie dopiero po wielu latach sporu, kiedy decyzja została już wykonana i spowodowała znaczą szkodą lub skutki, których już nie można odwrócić. Rozpoznanie środka odwoławczego przez organ drugiej instancji mogłoby być wówczas pozbawione jakiejkolwiek praktycznej doniosłości, z uwagi na wykonanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Narusza to elementarne poczucie sprawiedliwości, zasadę zaufania obywateli do państwa i ich prawa do sądu. Przyjęcie poglądu zawartego w sentencji uchwały podważa zatem możliwość osiągnięcia podstawowego celu sądownictwa administracyjnego jakim jest sprawowanie efektywnej kontroli legalności działania administracji publicznej.

Poglądu przyjętego w podjętej uchwale moim zdaniem nie uzasadnia także powołany w uzasadnieniu uchwały argument, że wstrzymanie wykonania decyzji jest wyjątkiem od zasady, a zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej, i że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Argument ten całkowicie odrywa się od językowego brzmienia wykładanych zwrotów ustawowych, odwołując się do motywów o charakterze celowościowym, i to – co wymaga szczególnego podkreślenia – dotyczących w istocie innej kwestii niż rozstrzygana w uchwale. Tak sformułowany argument dotyczy bowiem nie tego, co było (miało być) przedmiotem uchwały tzn. rozstrzygnięcia co do możliwości stosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji w określonych rodzajach postępowań sądowoadministracyjnych, lecz analizuje i ocenia samą instytucję wstrzymania wykonania decyzji, i to jednostronnie, tzn. podkreślając jedynie, że stanowi ona wyjątek, a pomijając cel wprowadzenia tego wyjątku tzn. funkcje ochronne tej instytucji.

Rozstrzygany w uchwale problem prawny nie dotyczył przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, lecz dopuszczalności stosowania instytucji wstrzymania wykonania w danej kategorii postępowań. Rozstrzygane w uchwale zagadnienie prawne dotyczyło zatem etapu wcześniejszego tzn. pytania o to, czy instrument ochrony tymczasowej w ogóle może mieć zastosowanie do danej kategorii postępowań. Argumentacja odwołująca się do zasady i wyjątku od zasady odnosi się natomiast do etapu późniejszego, tj. do przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Dopuszczenie możliwości zastosowania środka ochrony tymczasowej w danej kategorii postępowań nie oznacza jeszcze, że ten środek w danej sprawie zostanie zastosowany, a zatem że do wstrzymania wykonania dojdzie. Do tego bowiem niezbędne jest spełnienie przesłanek ustawowych, które ustawodawca rzeczywiście sformułował w sposób wąski, akcentujący, że do wstrzymania wykonania może dojść jedynie wyjątkowo, i których rzeczywiście nie można interpretować rozszerzająco. Czym innym jest jednak rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności zastosowania instytucji wstrzymania wykonania w danej kategorii postępowań, a czym innym uznanie, że możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji w konkretnej sprawie. Wskazany zatem w pierwszej kolejności z uzasadnieniu uchwały argument dotyczący tego, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest wyjątkiem od zasady wykonalności decyzji ostatecznej, nie może być uznany za dostateczną rację uzasadniającą odejście od literalnego brzmienia wykładanych przepisów i pominięcie ich językowego zróżnicowania.

Analogiczne uwagi należy też odnieść do powołanego w uzasadnieniu uchwały argumentu dotyczącego zagrożenia praw stron postępowania w przypadkach postępowań z udziałem więcej niż jednej strony w sytuacji nadużywania przez stronę odwołującą się prawa do odwołania. Tutaj także bowiem argumentacja prawna przeniesiona została na kolejny etap, którego rozstrzygany w uchwale problem prawny nie dotyczył, tj. etap już samego wstrzymywania wykonania decyzji. Podkreślić natomiast należy, że dopuszczenie możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji w danej kategorii postępowań nie oznacza automatycznie, że do wstrzymania wykonania w konkretnej sprawie dojdzie i że przez to naruszone będą prawa drugiej strony. Do tego bowiem, by orzeczono o wstrzymaniu wykonania, niezbędne będzie wykazanie spełnienia przesłanek ustawowych wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. To zaś będzie miało miejsce jedynie wyjątkowo, bo te przesłanki zostały sformułowane wąsko i nie wolno ich interpretować rozszerzająco. Posługiwanie się zatem w uzasadnieniu uchwały argumentacją dotyczącą innego etapu postępowania nie jest adekwatne i nie może uzasadnić przyjętego w uchwale poglądu.

Dla uzasadnienia przyjętej w uchwale tezy nie jest też adekwatny argument dotyczący konfliktu interesów w sprawach, w których występuje więcej niż jedna strona. Potencjalny konflikt interesów w konkretnej sprawie nie może przesądzać o niedopuszczalności stosowania instytucji prawnej w danej kategorii postępowań. Nawiasem zresztą mówiąc, w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wielopodmiotowe stosunki administracyjne stanowią rzadkość, najczęściej bowiem stosunek administracyjny łączy organ z jedną stroną. W kontekście podanego przykładu wielopodmiotowego stosunku administracyjnego i będącego immanentną cechą tego rodzaju stosunków konfliktu interesów pomiędzy jego stronami podkreślenia wymaga, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zapewnienie legalności działań administracji. Żadna ze stron nie może zatem zasadnie oczekiwać wykonania nielegalnej decyzji. Nie można więc uznać, że dopuszczenie potencjalnej możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji (która nie oznacza jeszcze, że do takiego wstrzymania rzeczywiście w danej sprawie dojdzie, o czym była mowa powyżej), narusza interes tej strony, która oczekuje wykonania wydanej decyzji, niezależnie od tego czy jest ona zgodna z prawem, a więc nawet wówczas, gdyby była ona niezgodna z prawem. Powołanie się zatem w uzasadnieniu uchwały na fakt, że "strony akceptujące treści decyzji organu pierwszej instancji i z tego powodu nie wnoszące odwołania od decyzji, mogą zasadnie oczekiwać, że ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, która dotyczy ich interesu prawnego zostanie wykonana", jako na argument mający uzasadnić przyjętą w uchwale tezę o niedopuszczalności stosowania w wielopodmiotowych stosunkach administracyjnych środka ochrony tymczasowej, należy ocenić jako nieadekwatne.

Analogiczne ocenić należy także odwołanie się do argumentów nawiązujących do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych poprzez wskazanie, że "zastosowanie tej ochrony czyli wstrzymanie wykonania decyzji w danej sprawie może być dla pozostałych stron np. źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bądź też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Ponownie podkreślić bowiem należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej uchwale miała być kwestia dopuszczalności zastosowania instytucji prawnej (środka ochrony tymczasowej) w danej kategorii postępowań, a nie ocena i deprecjonowanie tej instytucji ochrony tymczasowej poprzez stwierdzenie, że jej zastosowanie w konkretnej sprawie może być "źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bądź też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Stwierdzenie, że to "dodatkowo podważa możliwość zastosowania ochrony tymczasowej do ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy interesy pozostałych stron wskazują, że zastosowanie takiej ochrony tymczasowej może stanowić dla nich niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki prawne" dotyczy – co należy z całą mocą podkreślić - zasad, którymi powinien się kierować sąd rozważając zasadność wniosku o wtrzymanie wykonania w konkretnych przypadkach, tj. konieczności prawidłowej oceny przesłanek ustawowych przy rozstrzyganiu o zasadności takiego wniosku, a więc etapu późniejszego, a nie zagadnienia dopuszczalności stosowania środka ochrony tymczasowej w danej kategorii postępowań, co miało stanowić przedmiot uchwały. Nie jest zatem adekwatne jako argument uzasadniający niedopuszczalność wstrzymania wykonania jako instytucji prawnej w niektórych kategoriach spraw. Nawiasem mówiąc argumentacja ta, poprzez odwołanie się do spornych interesów stron i ryzyka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych innych niż wnioskodawca stron postępowania, zdaje się znacznie wykraczać poza dwie ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oczywiście na sądzie każdorazowo "spoczywa obowiązek rozważenia zarówno stanowiska skarżącego, jak i uczestników postępowania, którzy z mocy art. 12 p.p.s.a. - zrównani są ze stroną postępowania", co zauważono w uchwale. Trafnie też zwrócono uwagę, że "udzielenie ochrony tymczasowej może mieć miejsce jedynie w przypadku (...) dokonania przez sąd administracyjny oceny, że w przedmiotowej sprawie wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje poważną szkodę". Argument jednak dotyczący konieczności "wyważenia interesów wszystkich uczestników postępowania" wykracza poza przesłanki ustawowe, które mają uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji i prowadzi w istocie do podania w wątpliwość możliwości stosowania tej instytucji w sprawach dotyczących wielopodmiotowych stosunków administracyjnych. Wydaje się, że dla tak daleko idącego wniosku trudno znaleźć ustawową podstawę.

W każdym jednak razie powołane argumenty dotyczą jedynie zasad wstrzymywania lub niewstrzymywania wykonania decyzji, a nie dopuszczalności czy niedopuszczalności stosowania instytucji ochrony tymczasowej w spornej kategorii postępowań ze skarg na postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Czym innym zaś jest "przyznanie środka ochrony tymczasowej" jako jej dopuszczenie w danej kategorii spraw, a czym innym zadecydowanie w konkretnej sprawie o jej zastosowaniu poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Te dwie zupełnie różne płaszczyzny zostały w uzasadnieniu uchwały zrównane.

Poglądu przyjętego w uchwale nie uzasadnia również wykładnia historyczna. Prawidłowo wprawdzie dostrzeżono, że w obecnie obowiązującej ustawie nastąpiły zmiany polegające na rozszerzeniu zakresu stosowania ochrony tymczasowej, gdyż ustawodawca "regulując zakres stosowania ochrony tymczasowej odstąpił od dotychczasowego wąsko ujętego zakresu uregulowanego w art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995 r." jednocześnie jednak wskazano, że ustawodawca "uregulował w art. 61 § 3 p.p.s.a. zakres ochrony tymczasowej w sposób podobny do uregulowanego zakresu orzekania przez sąd". Dostrzeżono zatem, że jest to sposób "podobny", czyli nie identyczny, ale to "podobieństwo" niezasadnie utożsamiono, wywodząc z tego nieuprawniony wniosek, że "zastosowanie ochrony tymczasowej przez sąd w stosunku do innego aktu niż zaskarżony akt jest możliwe wówczas gdy akt ten objęty jest granicami orzekania przez sąd", o czym była mowa wcześniej.

Uzasadnienia dla tej tezy nie stanowi też treść art. 61 § 6 pkt 1 i art.152 § 1 p.p.s.a. które przewidują, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, z tym że uwzględnienie skargi na akt lub czynność powoduje, że nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. W razie uwzględnienia przez sąd skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, decyzja traci przymiot ostateczności, a przez to i wykonalności. "Dodatkowa trudność" wskazana w uzasadnieniu uchwały polegająca na tym, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji, nie stanowi zatem problemu, który wykluczałby możliwość stosowania tej instytucji ochrony tymczasowej w tej kategorii postępowań. W razie zaś nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi na te postanowienia, wstrzymanie wykonania będzie wywoływać skutki prawne do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Udzielanie ochrony tymczasowej przez polskie sądy administracyjne każdorazowo spełniać musi wymóg zgodności zastosowanego środka z powszechnie akceptowanymi w europejskim obszarze prawnym standardami postępowania. Instrument tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, powinien zatem odpowiadać zasadom tej ochrony wypracowanym przez Radę Europy (por. rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych). Środek ten nie może zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu ani wpływać na ich treść, ale równocześnie powinna być zapewniona niezbędna elastyczność korzystania z tego środka ochrony tymczasowej, w tym uchylania go oraz wprowadzania pewnych ograniczeń czasowych (por. m.in. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 238; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, PiP 2002, z. 12, s. 39; T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt Il FZ 1350/13; LEX/el 2014; P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w granicach sprawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lus.Novum 2011/3/121-130; także P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010, nr 4, s. 36-48). Jego stosowanie musi jednak zapewniać rzeczywistą realizację tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, a możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji stanowi jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania odwoławczego w sprawach ze skarg na postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uwzględniając zatem wagę następstw wykonania niezgodnego z prawem orzeczenia organu administracji i cel wprowadzonego przez ustawodawcę środka ochrony tymczasowej, należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji poprzedzająca wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub odmawiającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mieści się w zakresie pojęcia "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy", zaś możliwość jej wstrzymania stanowi realizację podstawowego celu istnienia sądownictwa administracyjnego, jakim jest efektywność sprawowanej kontroli (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl — Rzeszów 2008). Moim zdaniem przemawia za tym wykładnia literalna, systemowa, funkcjonalna i celowościowa użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy".

Z tych powodów nie zgadzam się z poglądem przyjętym w podjętej uchwale i argumentami podanymi w jej uzasadnieniu.