Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K-Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r., nr: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata E. C. prowadzącego Kancelarię Adwokacką [...] ul. [...] w K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług.

Uzasadnienia

Samorządowe Kolegium Odwoławcze e decyzją z 23 września 2019 r., sygn. [...], utrzymało w mocy decyzję Wojewody z 16 lipca 2019 r., nr [...] o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych S. K-Y. (dalej: skarżącej) decyzją Prezydenta Miasta z 15 listopada 2016 r., znak: [...], w kwocie 720,00zł za okres od 01.06.2017 r. do 31.10.2017 r. wg tabeli (pkt I) oraz o ustaleniu zasad ich zwrotu (pkt II).

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23 a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Z powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta decyzją z 15 listopada 2016 r., znak: [...] przyznał S. K-Y. prawo do świadczenia rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, na jej wiosek z 30 września 2016 r., na dziecko N. Y.

Świadczenie to zostało skarżącej wypłacone.

Następnie Prezydent Miasta decyzją z 14 listopada 2018 r., uchylił decyzję własną z 15 listopada 2016 r., znak: [...], o przyznaniu S. K-Y. prawa do świadczenia rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko N. Y. i przekazał akta do organu właściwego do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczania społecznego - Wojewody.

W konsekwencji powyższego Wojewoda decyzją z 16 lipca 2019 r., nr [...], orzekł o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych S. K-Y. decyzją Prezydenta Miasta z 15 listopada 2016 r., znak: [...], w kwocie 720,00zł za okres od 01.06.2017 r. do 31.10.2017 r. wg tabeli (pkt I) oraz o ustaleniu zasad ich zwrotu (pkt II).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z 15 listopada 2016 r. o przyznaniu S. K-Y. prawa do świadczenia rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko N. Y. i przekazał akta do organu właściwego do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczania społecznego. Jednocześnie wobec braków wniosku i ich nieuzupełnienia przez skarżącą pozostawił jej wniosek z 30 września 2016 r. bez rozpoznania. Świadczenie zostało wypłacone w oparciu o decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego za okres koordynacji. Organ powołał się przy tym na art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., który stanowi podstawę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W konsekwencji organ ustalił wysokość nienależnie pobranego zasiłku i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu wraz z odsetkami.

S. K-Y. w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wskazała, że złożyła wszystkie wymagane dokumenty, a jedynie nie mogła wykazać, jakie są dochody jej byłego męża. W tych okolicznościach niewłaściwe było pozostawienie jej podania bez rozpoznania bez wskazania przez organ jakich konkretnie dokumentów nie przedłożyła. Żądanie przedstawienia dokumentów, których strona nie posiada stanowi nadużycie. Wskazała, że z byłym mężem nie ma kontaktu od 4 lat i nie ma wiedzy o jego życiu. W ocenie odwołującej się zachowanie organu jest sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych, a organ interpretuje przepisy bezrefleksyjnie, nie dokonując wykładni językowej, funkcjonalnej i celowościowej. Wskazała także na swoją trudną sytuację finansową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie, a to: art. 23a ust. 5 i art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanym przypadku zastosowanie znajduje art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, w którym zdefiniowane zostało pojęcie świadczeń nienależnie pobranych. Są nimi świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta uchylił w dniu 14 listopada 2018 r. własną decyzję z 15 listopada 2016 r., znak: [...], o przyznaniu S. K-Y. prawa do świadczenia rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, na jej wiosek z 30 września 2016 r., na dziecko N. Y. i przekazał akta do organu właściwego do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacja systemów zabezpieczania społecznego. Świadczenie to zostało skarżącej wypłacone uprzednio w oparciu o decyzję, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. W ocenie Kolegium spełnione są zatem przesłanki art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. dla uznania pobranych przez skarżącą świadczeń za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono jej świadczenia rodzinne na podstawie decyzji, która została następnie uchylona z uwagi na to, że zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z postanowienia Wojewody z 12 października 2018 r., [...].

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje.

Na koniec podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania może być kwestionowane w drodze ponaglenia na bezczynność organu. Nadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wówczas argumenty podniesione w odwołaniu, związane z trudnościami w ustaleniu sytuacji finansowej byłego męża będą podlegały rozważeniu.

S. K-Y. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o zmianę decyzji i umorzenie postępowania oraz o zwolnienie jej z kosztów i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W skardze zakwestionowała stanowisko wojewody odnośnie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wskakując, że jej mąż porzucił rodzinę w 2015 r., a Sąd Okręgowy orzekł w 2018 r. rozwód z wyłącznej winy męża. Podkreśliła, że nie posiada wiedzy odnośnie miejsca przebywania byłego męża i osiąganych przez niego dochodów. Zdaniem skarżącej żądanie przedstawienia dokumentów stanowi nadużycie ze strony organów. Zarzuciła nieprawidłowe i niezgodne z zasadą praw nabytych działania organów w sprawie.

W uzupełnieniu skargi sporządzonym przez pełnomocnika skarżącej z urzędu skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody z 16 lipca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie sytuacji rodzinnej skarżącej, w tym rozpadu wspólnego gospodarstwa domowego finalnie potwierdzonego orzeczeniem przez sąd rozwiązania małżeństwa, a tym samym zasad obliczania dochodów skarżącej i jej dziecka.

2) naruszenie przepisu art. 58 oraz art. 60 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.284.1) koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w związku z art. 67 i art. 68 ust. 1 pkt b) iii) oraz art. 68a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie.

3) naruszenie słusznego interesu dziecka.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że świadczenia ustalone jako nienależne i podlegające zwrotowi obejmują okres od czerwca do października 2017 r. W tym okresie skarżąca nie prowadziła już wspólnego gospodarstwa z mężem, a ich małżeństwo uległo całkowicie rozpadowi. Finalnie ten stan potwierdził sąd orzekając w 2018 r. rozwiązanie małżeństwa przez rozwód. Nadto uprawnione do świadczenia dziecko zamieszkiwało wraz z matką w Polsce, a właśnie miejsce zamieszkania dziecka jest decydującą przesłanką, który kraj przyznaje świadczenie.

SKO rozpatrując odwołanie skarżącej nie zajmowało się analizą i stosowaniem przepisów Unii Europejskiej tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.284.1) koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, które przywoływał i stosował Wojewoda. Właśnie nieprawidłowa interpretacja tych przepisów unijnych oraz ich nieodpowiednie stosowanie przez Wojewodę miały wpływ na wydanie nietrafnej i krzywdzącej dla uprawnionego dziecka decyzji o zwrocie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącej przepisy art. 67, art. 68 oraz art. 68a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy interpretować w myśl postanowień zawartych w art. 58 oraz art. 60 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, nie widząc podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). Obowiązkiem Sądu jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze oraz ich podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniane w przedmiotowej sprawie decyzje obu organów obarczone są wadami powodującymi konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego, naruszają bowiem przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Lektura uzasadnień obydwu decyzji zapadłych w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że organy przedwcześnie uznały za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne przyznane skarżącej na dziecko N. Y. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w ogóle dlaczego organy uznały, że w sprawie zachodzi przypadek określony w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi podstawę prawną decyzji. Próżno również poszukiwać tych powodów w dostarczonych Sądowi aktach administracyjnych. Każda decyzja, która nakłada na obywatela (tu skarżącą – osobę samotnie wychowującą dziecko, niezamożną) obowiązek zwrotu pobranych świadczeń (tu rodzinnych) na podstawie legalnej decyzji organu państwa (decyzja Prezydenta Miasta z 15 listopada 2016 r., znak: [...]) powinna wyjaśniać zarówno skarżącej, jak i kontrolującym to postępowanie administracyjne organom i sądom powód takiego rozstrzygnięcia. Obowiązek taki wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. skorelowany jest z naczelną zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 11 k.p.a. - zasadą przekonywania, która statuuje obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej z 30 września 2016 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych nie został przez organ I instancji w ogóle rozpoznany merytorycznie. Został natomiast "załatwiony" w sposób pobieżny, pozostawiony bez rozpoznania pod pretekstem niedostarczenia jakiś dokumentów, bliżej nieokreślonych (brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, brak wezwania w aktach sprawy), wykazujących dochody męża skarżącej, który w 2015 r. opuścił rodzinę i zaprzestał nie tylko jej finansowego wspierania, ale także kontaktów z nią. W tej sytuacji wydaje się, że organ nakłada na skarżącą obowiązek, któremu nie jest w stanie sprostać. Jeżeli te informacje są konieczne, to organ powinien we własnym zakresie je pozyskać, a w sytuacji niepowodzenia, rozpoznać sprawę kierując się słusznym interesem strony, na jej korzyść. Wynika to z art. 79a § 1 k.p.a. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym kontekście zastanawia również, że Prezydent Miasta, stosując te same przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznał skarżącej prawo do wnioskowanych świadczeń rodzinnych i wypłacił je. Dlatego Wojewoda powinien w sposób szczególny wykazać, że skarżącej świadczenia te nie należną się. Zamiast tego pozostawił jej wniosek bez rozpoznania i uznał przyznane jej wcześniej świadczenia za nienależne. Uwypuklenia wymaga w tym miejscu, że użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny - musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W dalszej kolejności organ ten przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia (por. szerzej wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 82/19, publ. CBOSA).

Zauważyć również należy, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą: brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa w oryginale lub urzędowo potwierdzonym odpisie (art. 33 § 3), czy niepodpisanie podania wniesionego pisemnie (art. 63 § 3) (por. szerzej wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1641/19, publ. CBOSA).

Jak więc wynika z powyższego wobec braku dokumentu mającego wpływ na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, stanowiącego element stanu faktycznego – tu dochody męża - organ nie mógł pozostawić podania bez rozpoznania. Taki sposób rozpoznania sprawy, jak to uczynił Wojewoda, jest również sprzeczny z zasadą prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Oznacza to, że organy rozpoznające sprawę powinny kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania, jak i dotrzymania wszelkich starań, by sprawa obywatela, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej, mogła być załatwiona zgodnie z jego wnioskiem i potrzebami w tym zakresie.

Rozważania te dla rozpatrywanej sprawy o zwrot nienależnie pobranych świadcz\eń mają to znaczenie, że decyzje w tej sprawie podjęte zostały przedwcześnie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. Mianowicie uchylenie przez Prezydenta Miasta w dniu 14 listopada 2018r. decyzji własnej z 14 lipca 2016r. przyznającej świadczenia rodzinne i przekazanie sprawy organowi właściwemu, miało ten skutek, że organ ten winien ponownie , jako organ właściwy sprawę rozpoznać. Dopiero merytoryczna ocena tego wniosku, który wcześniej został przez Prezydenta uwzględniony, mogłaby doprowadzić do ewentualnych ustaleń dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.

Błędy postępowania przed organem I instancji powielone zostały w całości przez organ odwoławczy – SKO, który niejako automatycznie i bezrefleksyjnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex nr 573655,). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex nr 547851). Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą zaś postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyda odpowiednie orzeczenie po merytorycznym rozpatrzeniu i zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 30 września 2016 r. o przyznanie wskazanych w nim świadczeń rodzinnych, stosując powyższe wskazania Sądu, a tok przeprowadzonego postępowania i proces myślowy organu, jak i analiza przepisów prawnych krajowych i unijnych, znajdzie odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.).