II SA/Łd 453/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-24	
Data wpływu	2014-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 8 ust. 1, ust. 3 i 4, art. 41 pkt 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał R. M. specjalny zasiłek celowy w miesiącu styczniu 2014 r. w wysokości 120,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków argumentując, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, a wysokość udzielonej pomocy uwzględnia potrzeby strony i możliwości finansowe ośrodka.

W odwołaniu od tej decyzji R. M. nie zgodził się z wysokością przyznanej pomocy wskazując, że przedstawił do realizacji dwie recepty na sumę 268 zł. Jego zdaniem przyznana decyzją pomoc jest niewystarczająca, gdyż na życie pozostaje mu zaledwie 353 zł na miesiąc. Odwołujący wniósł o załączenie do sprawy wszystkich recept, określenie ich wartości za cały 2013 r., podanie sumy świadczeń jakie przyznał organ I instancji na poszczególne miesiące na zakup leków, a w rezultacie zażądał wyrównania zasiłku za cały rok podnosząc, iż tylko w ten sposób będzie mógł wykupić niezrealizowane recepty.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że R. M. jest osobą samotnie gospodarującą, mieszka z żoną, z którą pozostaje w separacji. Wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, korzysta z pomocy społecznej, gdyż pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego nie nabył uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Łączny dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z treścią art. 8 ustawy o pomocy społecznej wyniósł 543,16 zł. Na dochód ten złożyły się zasiłek stały w wysokości 501,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 42,16 zł. Tym samym łączny dochód netto R. M. w wysokości 543,16 zł, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które aktualnie wynosi 542,00 zł (wysokość tego kryterium została ustalona w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Zdaniem Kolegium osiągnięcie przez osobę samotnie gospodarującą dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, obliguje organ administracji publicznej do rozważenia czy wnioskodawcy może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl wspomnianego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 41 pkt 1 zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której się znalazł. Decyzja podejmowana przez organ administracji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, zaś rozważając przyznanie pomocy, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż R. M. kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Sytuacja życiowa w jakiej znalazł się wnioskodawca, może być bowiem uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter fakultatywny i w związku z tym jego przyznanie oraz ewentualna wysokość, są uzależnione nie tylko od sytuacji materialnej i życiowej osoby oczekującej wsparcia, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują wysokości specjalnego zasiłku celowego dla osoby samotnie gospodarującej. Określają jedynie, że jego wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 542,00 zł. Oznacza to, że wyznacznikami wysokości tego świadczenia jest z jednej strony - sytuacja materialna i życiowa, w jakiej znalazł się wnioskodawca, a z drugiej - możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W tej sprawie w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi organ I instancji przyznał stronie specjalny zasiłek celowy w wysokości 120,00 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w miesiącu styczniu 2014 r. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi I instancji, że przyznając pomoc w wysokości 120,00 zł naruszył obowiązujące przepisy prawa. Wysokość tego zasiłku, musi być adekwatna nie tylko do szczególnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się odwołujący, ale także do aktualnych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że przyznano mu pomoc w wysokości 120 zł, a ma on do wykupienia leki na sumę 268 zł, Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, a rolą jej nie jest pełne zaspokajanie wszystkich potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Wobec ograniczonych możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej, przy stale rosnącej liczbie osób ubiegających się o wsparcie, zasiłki celowe specjalne muszą być przyznawane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych. Ośrodki pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, gdyż nie mogą podjąć zobowiązań finansowych, których nie będą w stanie zrealizować. Specjalny zasiłek celowy nie jest zwrotem wydatków poniesionych przez klienta i nie może być traktowany jako regularne, stałe wsparcie finansowe. Podstawę do przyznania lub odmowy udzielenia pomocy w tej formie, musi stanowić nie tylko szczególna sytuacja życiowa wnioskodawcy, ale również ilość środków finansowych, jakimi w danym okresie dysponuje ośrodek pomocy społecznej.

Jednocześnie organ zauważył, że odwołujący z wnioskiem o przedstawienie wszystkich zgłaszanych przez niego potrzeb na kupno leków w 2013 r. oraz kwot, które przyznano mu z pomocy społecznej w poszczególnych miesiącach, jak również z wnioskiem o dofinansowanie na niezrealizowane recepty lekarskie, powinien zwrócić się bezpośrednio do organu I instancji. Pouczył także odwołującego, że może się on ubiegać się o pomoc w zakresie dożywiania w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Reasumując Kolegium podkreśliło, że rozumie trudną sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy, jednakże w jego przekonaniu organ I instancji nie naruszył obowiązujących przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a tym samym nie ma podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. M. zarzucił organom administracyjnym błędne ustalenie jego dochodu na kwotę 543,16 zł i bezpodstawne zaliczenie do dochodu kwoty dodatku mieszkaniowego w wysokości 42,16 zł. Podkreślił, że przyznane świadczenie pomocowe nie wystarcza mu na realizację wszystkich recept.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. skarżący poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu R. M. specjalnego zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2014 r. w wysokości 120 zł z przeznaczeniem na zakup leków stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.s.".

W rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Według art. 8 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"

- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Za dochód w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3).

W rozumieniu art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać". Oznacza to, że organ administracyjny może, choć nie ma takiego obowiązku, ażeby przyznać wnioskowane świadczenie. Także uznaniem administracyjnym objęta jest kwestia wysokości przyznanej pomocy, która niewątpliwie determinowana jest przede wszystkim możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej oraz liczbą osób ubiegających się o udzielenie wsparcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie podziela, iż szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/11 - Lex nr 1149108 i I OSK1082/11 – Lex nr 1069575). Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1142/12 - Lex nr 1298296, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/11 – Lex nr 1113249 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 334/12 – Lex nr 1325410 i z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 748/12 – Lex nr 1271152).

Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły i oceniły sytuację dochodową oraz rodzinną skarżącego. Przede wszystkim – wbrew zarzutom skargi - nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalonego dochodu skarżącego, na który składają się zasiłek stały w wysokości 501,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 42,16 zł, co daje w sumie kwotę 543,16 zł, która bezspornie przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące obecnie 542 zł. W tym miejscu podnieść również trzeba, że w świetle art. 8 ust. 4 u.p.s., który to przepis zawiera zamknięty katalog składników niepodlegających wliczeniu do dochodu, brak jest podstaw prawnych do wyłączenia dodatku mieszkaniowego z dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego.

W tej sytuacji osiągnięcie przez skarżącego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej obligowało organy administracyjne do rozważenia, czy wnioskodawcy może być przyznany specjalny zasiek celowy w rozumieniu art. 41 pkt. 1 u.p.s., a ściślej rzecz ujmując, czy sytuacja w jakiej znajduje się skarżący może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji oceniły, że sytuacja życiowa skarżącego uzasadniała przyznanie mu przedmiotowego świadczenia w wysokości 120 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w miesiącu styczniu 2014 r. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, wskazało składniki dochodu skarżącego oraz wyjaśniło okoliczności, które ostatecznie zadecydowały o przyznaniu świadczenia pomocowego w innej wysokości, aniżeli wnioskował o to skarżący, argumentując że powszechnie znanym jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą podzielić pomiędzy rosnącą liczbę osób potrzebujących wsparcia. Kolegium przypomniało, że przyznane świadczenie ma charakter fakultatywny, a zarazem wyjątkowy oraz, że specjalny zasiłek celowy nie jest zwrotem wydatków poniesionych przez klienta i nie może być traktowany jako regularne, stałe wsparcie finansowe. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z u.p.s. spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jest jego wyjątkowość. Nadto organ rzeczowo i logicznie ustosunkował się do zarzutów odwołania i pouczył skarżącego o możliwości ubiegania się o inne formy pomocy, nie znajdując tym samym podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Reasumując w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wobec czego nie można postawić organom administracyjnym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji.

W konsekwencji, sąd nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.tp.