Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2777/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2777/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra [...] na rzecz skarżącego A. T. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister [...] (dalej Minister) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ([...]) (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa) i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej upr bądź ustawa zabużańska), po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej skarżący) od decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.), odmawiającej skarżącemu potwierdzenia prawa do 1/2 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M., [...], c . A. nieruchomości w kol. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że J. M., [...] (spadkodawczyni - babka skarżącego), pozostawiła w kol. [...] nieruchomość w postaci gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha wraz z sadem owocowym, drewnianym domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi.

Pismem z 29 grudnia 2008 r. Z. T. - brat skarżącego, wniósł do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za w/w nieruchomość pozostawioną przez J. M., [...]. J. M., [...] zmarła dnia [...] października 1976 r. Spadek po niej nabyła w całości jej córka I. T. I. T. – matka skarżącego zmarła dnia [...] listopada 2008 r. w [...].

Pismem z 24 maja 2012 r. Z. T. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z wnioskiem o wezwanie do udziału w sprawie swojego brata- A. T.

Pismem z 2 lipca 2012 r. Wojewoda wezwał Z. T. do przedłożenia dokumentu wskazującego na okoliczność, że A. T. osobiście, bądź jego poprzednicy prawni, złożył wniosek w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za wyżej wskazany majątek pozostawiony poza obecnymi granicami RP w ustawowym terminie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że z treści wniosku Z. T. z 29 grudnia 2008 r. wynika w sposób oczywisty, że został on złożony jedynie w imieniu wnioskodawcy.

Pismem z 26 października 2012 r. Wojewoda ponownie wezwał brata skarżącego do uzupełnienia akt sprawy o dowody potrzebne do wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Wojewoda poinformował, że mimo wystąpienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i oddziału w/w Urzędu – Delegatury - Placówki Zamiejscowej w [...], nie odnalazł dokumentów potwierdzających fakt, by J. M., [...], I. T. bądź A. T. złożyli wniosek o realizację prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony w kol. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], w ustawowym terminie.

Pismem z 29 marca 2014 r. złożonym Wojewodzie [...] brat skarżącego oświadczył, że jego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za powyższą nieruchomość został złożony również w imieniu brata A. T.

Pismem z 26 marca 2014 r. A. T. zgłosił swój udział w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] (znak [...]) dotyczącym potwierdzenia jego prawa do rekompensaty za przedmiotowy majątek pozostawiony w kol. [...] tj. poza obecnymi granicami RP.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. (znak [...]) Wojewoda [...] ustalił, że Z. T. spełnił przesłanki warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty. Postępowanie prowadzone było w stosunku do ½ części prawa do rekompensaty z wniosku Z. T. z pominięciem ½ ewentualnej części skarżącego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił skarżącemu potwierdzenia do ½ części prawa do rekompensaty.

W ocenie Wojewody, skarżący złożył wniosek w powyższym przedmiocie po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 upr, co powoduje, że po jego bezskutecznym upływie roszczenie o ustalenie prawa i przyznanie odszkodowania wygasa.

Pismem z 29 maja 2014 r. A. T. wniósł odwołanie od decyzji z [...] maja 2014 r. Skarżący wskazał, że wniosek w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty wniósł w jego imieniu, pismem z 29 grudnia 2008 r., brat Z. T.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Minister [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. Wskazał, że wniosek w przedmiocie ustalenia prawa do rekompensaty i wypłacenia odszkodowania można składać tylko do dnia 31 grudnia 2008 r., bowiem art. 5 ust. 1, określający termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za pozostawione mienie. Wszelkie roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają.

Minister zaznaczył, że z treści złożonego wniosku nie wynika, by w chwili jego złożenia Z. T. działał w imieniu swojego brata A. T. Do wniosku nie zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo. Jako istotne organ wskazał, że brat skarżącego wniósł o wezwanie do udziału w postępowaniu A. T. dopiero późniejszym pismem.

Skargę na decyzję [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. T., żądając uchylenia decyzji obu organów i zasądzenia kosztów postępowania według właściwych norm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu I instancji, istota zagadnienia które występuje w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest, by do dnia 31 grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem, czy wystarczy, by w terminie tym wystąpiła chociaż jedna osoba z grona uprawnionych. W przepisie nie został zawarty wymóg, by stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożone zostały od razu przez wszystkie osoby uprawnione. Zapis ustawowy oznacza jedynie wymóg złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku przez jedną z uprawnionych w art. 5 ust. 2 upr osób. Wniosek może zostać złożony przez jeden podmiot, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich stron postępowania.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Z. T. będący jednym ze współspadkobierców J. M., [...], stosowny wniosek do Wojewody [...] o przyznanie prawa do rekompensaty złożył w dniu 29 grudnia 2008 r. Wobec przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 1 upr, złożenie przez Z. T. wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy odniosło też skutek wobec skarżącego. Zatem, złożenie przez skarżącego wniosku w dniu 26 marca 2014 r. w powyższym trybie, mimo że nastąpiło po dniu 31 grudnia 2008 r., z przedstawionych wcześniej względów nie mogło być uznane za bezskuteczne.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący zasadnie zarzucił, że organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły prawo, przez błędną wykładnię i w konsekwencji także przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 upr.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2777/14 wywiódł Minister [...], reprezentowany przez r. pr. B. C., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), przez niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów polegającą na interpretacji zakładającej, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek względem pozostałych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra [...] z [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 187 § 1 ppsa wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 Sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie przez ustalenie czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, należy wywodzić wniosek, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odnosi również skutek wobec pozostałych.

Postanowieniem z 7 marca 2017 r. I OSK 1199/15, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa, postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez NSA odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie o sygn. akt I OSK 1825/15.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 listopada 2017 r. I OSK 1199/15, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 ppsa, podjął zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem w dniu 9 października 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu postępowania stanowi pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego (normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) okazał się niezasadny. Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 upr.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających (art. 269 § 1 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1169, nb 1). Uchwała jest wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej jak została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Art. 269 § 1 ppsa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Odstąpienie od stanowiska zawartego w uchwale NSA, bez zachowania trybu określonego w art. 269 § 1 ppsa należy uznać za naruszenie prawa, odpowiadające podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów dnia 9 października 2017 r., podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/17 (ONSAiWSA 2018/1/2) o następującej treści: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny, wyrażony w uchwale I OPS 3/17 i jej uzasadnieniu. Brak było zatem podstaw do odroczenia terminu rozprawy i wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez skład 7 Sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie przez ustalenie czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, należy wywodzić wniosek, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odnosi również skutek wobec pozostałych, jak o to wniósł skarżący kasacyjnie (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda – op. cit., s. 1169, nb 2; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 1162, uw. 17).

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zawierającego normę wynikową i regulującego sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenie wskazanej normy odniesienia nie jest trafny (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.