Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 924/23 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. , nr SKO Gd/3630/23 w przedmiocie nakazu wydania nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gd 924/23 oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/3630/23 w przedmiocie nakazu wydania nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym.

Skargę kasacyjną wniósł J. S. ( Skarżący) zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj.:

a) błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505), skutkiem czego niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, podczas gdy nastąpiła niedopuszczalność egzekucji administracyjnej,

b) błędną wykładnię art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkującą niezasadnym uznaniem, że nie zaszły podstawy do umorzenia egzekucji administracyjnej, nadto, że nie zaistniała ustawowa przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji, podczas gdy egzekucja administracyjna została przeprowadzona na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-III.7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej, po pkt. VII, dodał pkt VIII, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże Wojewoda Pomorski nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności; w konsekwencji czego naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.,

c) błędną wykładnię art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, z pominięciem bezpieczniejszej i tańszej technologii, w konsekwencji czego błędne uznanie, że inwestycja przedmiotowa uzasadnia interes społeczny i/lub gospodarczy, podczas gdy w ocenie Skarżącego inwestycja ta stanowiła zagrożenie dla zdrowia i życia właścicieli, użytkowników spornych działek,

d) błędną wykładnię art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wywłaszczenie nieruchomości Skarżącego, podczas gdy inwestycja mogła być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, a zatem w sposób bezpieczniejszy, tańszy i na działce miejskiej.

2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia Organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-III.7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul [...] w [...], pkt VIII, który skutkował wewnętrzną sprzecznością treści decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r., to zaś winno skutkować brakiem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (opatrzony klauzulą wykonalności z dnia 4 maja 2023 r.),

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym kwestii niebezpieczeństwa inwestycji,

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zaniechanie ustalenia czy możliwym było dokonanie inwestycji na innej działce, w tym działce miejskiej, nadto poprzez brak zweryfikowania prawidłowości projektu oraz bezpieczeństwa inwestycji,

- dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niezebranie i niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść Skarżącego, czego konsekwencją było oddalenie skargi.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie,

ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Jednocześnie Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że o niedopuszczalności egzekucji decydują przyczyny o dwojakim charakterze. Są to bowiem przesłanki podmiotowe, które znalazły jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, są to przesłanki o charakterze przedmiotowym. Niedopuszczalna jest egzekucja obowiązku, który nie podlega egzekucji administracyjnej lub wynika z nieostatecznej lub nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest również prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi zatem w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych) a nie merytorycznych.

W niniejszej sprawie egzekucja administracyjna została przeprowadzona na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI- llI.7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po pkt. VII dodał pkt VIII, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże Wojewoda Pomorski nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem nastąpiła przesłanka ustawowa do umorzenia egzekucji administracyjnej w całości.

Zdaniem Skarżącego skutkiem powyższego za trafny uznać należy także zarzut błędnej wykładni art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w konsekwencji czego naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem organ I i II instancji określiły względem Skarżącego obowiązek niezgodnie z treścią orzeczenia oraz niezgodnie z treścią przepisu prawa.

Organy administracji nakazały wydanie nieruchomości i w oparciu o decyzję z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewody Pomorskiego, zawierającą termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna oraz rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem nie jest wiadomym jaki termin wydania nieruchomości należy uznać za właściwy- ten z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czy z art. 16 ust. 1 ustawy. Tytuł wykonawczy opatrzony w klauzulę wykonalności z dnia 4 maja 2023 r., został wydany na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji, wydanej niezgodnie z treścią orzeczenia i przepisu prawa.

Niezależnie od podstawy konkretnej egzekucji, a więc niezależnie od tego, czy jest to akt indywidualny, akt generalny czy określony przepisami prawa dokument, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z jego źródłem jest podstawą do wystąpienia z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Przedmiotowe okoliczności są więc traktowane jako błąd co do przedmiotu postępowania egzekucyjnego, polegający na przymusowym wykonywaniu obowiązku innej treści niż obowiązek określony w akcie stanowiącym podstawę egzekucji administracyjnej.

Skoro więc zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu II instancji, jak też postanowienie organu I instancji, wydane zostały celem wykonania ww. decyzji Starosty K, notabene wydanych z rażącym naruszeniem prawa, owe postanowienia również zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że egzekucja nie powinna była być prowadzona, bowiem nie może być prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w oparciu o decyzję, która jest wewnętrznie sprzeczna, a zatem która nie jest jasna, oczywista oraz która narusza prawo w sposób rażący.

Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędne zastosowanie, tj. niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, z pominięciem bezpieczniejszej oraz tańszej technologii, przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotową inwestycję uzasadnia interes społeczny, tudzież gospodarczy, podczas gdy realizacja wskazanej inwestycji z uwagi na brak zabezpieczenia ściany oporowej, stanowi zagrożenie dla życia oraz zdrowia nie tylko właścicieli, użytkowników, spornych działek, ale również mieszkańców miasta [...]. Skutkiem powyższego organ II i I instancji nakazały wydanie nieruchomości celem realizacji inwestycji drogowej, mimo że inwestycja ta stwarzała niebezpieczeństwo dla osób trzecich, Skarżącego i jego rodziny. Organy administracji o ww. niebezpieczeństwach były informowane, choćby w zakresie złożonych środków odwoławczych.

Sąd I instancji dokonał także błędnej wykładni art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji czego wywłaszczenie nieruchomości Skarżącego, mimo że przedmiotowa inwestycja może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, tj. taniej i bezpieczniej oraz na działce zlokalizowanej naprzeciwko, która jest działką miejską. Brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości w części i tym samym pozbawienia prawa własności, jeżeli można wykonać cel publiczny na innej działce - na działce publicznej. Działanie Sądu I instancji jest niepoparte stanem faktycznym. Sąd I instancji bowiem zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 i. (WI-III.7821.1.25.2022.EK) który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z 22 sierpnia 2022 r. pkt VIII to zaś skutkowało wewnętrzną sprzecznością treści decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r., to zaś winno skutkować brakiem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. DZ.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc więc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.

Przypomnieć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności polegający na wydaniu nieruchomości, określony w decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. AB.6740.274.8.2022 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania tego obowiązku zostało wszczęte przez organ egzekucyjny – Starostę K. na wniosek wierzyciela – Burmistrz Miasta [...] wraz z doręczeniem zobowiązanemu J. S. wystawionego w dniu 26 kwietnia 2023 r. tytułu wykonawczego.

Jednocześnie organ egzekucyjny doręczył Skarżącemu postanowienie z dnia 5 maja 2023 r. wzywające go do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego polegającego na wydaniu nieruchomości działki nr [...] w obrębie [...] w [...]. Podstawę postanowienia stanowił art. 141 i 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. – dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 141 § 1 u.p.e.a. jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Z kolei art. 143 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). J. S. wniósł zażalenie na to postanowienie, a następnie po jego rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżył do Sądu I instancji postanowienie organu odwoławczego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Innymi słowy postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony m.in. decyzją administracyjną podlegającą wykonaniu (ostateczną lub wobec której nałożono rygor natychmiastowej wykonalności), a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie.

Z uwagi na powyższą funkcję postępowania egzekucyjnego nie można w jego ramach skutecznie podważać zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, który wynika z decyzji podjętej w ramach innego postępowania. Środki prawne przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zażalenie na wezwanie do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, służą zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji i nie mogą prowadzić do podważenia zasadności rozstrzygnięcia decyzją ostateczną lub co do której nałożono rygor natychmiastowej wykonalności. Organ egzekucyjny, jak też wierzyciel obowiązku w ramach rozpoznawania zgłoszonych zarzutów lub środków zaskarżenia na stosowane środki egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( art. 29 ust. 1 i art. 33 § 2 u.p.e.a.).

W związku z powyższym zawarta w skardze oraz skardze kasacyjnej polemika Skarżącego z rozstrzygnięciem stanowiącym podstawę egzekucji nie mogła stanowić skutecznej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn zarzuty podniesione w pkt 1 lit. c i d oraz pkt 2 tiret 2-4 skargi kasacyjnej, odnoszące się do prawidłowości i zasadności decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) nie mogą zostać uznane za zasadne.

Dalej zauważyć należy, iż podniesiony w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej zarzut odnosi się do wymienionej w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c u.p.e.a. podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Tymczasem art. 143 § 2 u.p.e.a stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość wezwania do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. W konsekwencji zaskarżając postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem ( podobne stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie na gruncie podobnej regulacji zawartej w art. 122 § 3 u.p.e.a. – por. wyrok NSA 13 stycznia 2026 r. o sygn. akt III OSK 1938/24 i powołane tam orzecznictwo - https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z tych też przyczyn podniesiony zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) u.p.e.a., nie mógł być uwzględniony w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli były postanowienia organów o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tej regulacji także nie zasługiwał na uwzględnienie.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego J. S. wniósł zarzuty, które zostały rozpoznane przez wierzyciela obowiązku ( Burmistrza [...]). Postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów podlegało też odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej ( patrz. wyrok WSA w Gdański z 4 kwietnia 2024 r. II SA/Gd 925/23).

Zarzut z pkt 1 lit. a i pkt 2 "tiret" pierwsze skargi kasacyjnej odnosi się do art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. ( winno być art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) , który określa przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego.

Określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają charakter formalny. Niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Niedopuszczalność ta ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu. Inaczej mówiąc, musi istnieć przeszkoda formalna do wszczęcia egzekucji administracyjnej ( por. wyrok NSA z 28 października 2025 r. o sygn. akt III FSK 759/24 dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Gdańsk 2025, art. 59.).

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca niedopuszczalność egzekucji administracyjnej rozumie jako wynikające z obowiązujących unormowań prawnych wszelkie procesowe przeszkody podmiotowe i przedmiotowe, uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej. Jeśli chodzi o przeszkody podmiotowe, wynikają one z przepisów ustawowych, wykluczających prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do określonej kategorii podmiotów. Natomiast przeszkody przedmiotowe wynikają także z przepisów ustawowych i dotyczą sytuacji, gdy określone obowiązki nie mogą być wyegzekwowane w toku egzekucji administracyjnej, np. wtedy, gdy właściwa jest droga egzekucji sądowej, bądź też gdy nie jest dopuszczalna egzekucja administracyjna z określonych składników majątkowych. Przez pojęcie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w znaczeniu użytym w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., należy rozumieć wyłącznie przeszkody procesowe, formalne, uniemożliwiające w sposób trwały prowadzenie egzekucji administracyjnej. Natomiast w tym pojęciu nie mieszczą się przeszkody materialnoprawne ( por. wyrok NSA z 28 października 2025 r. o sygn. akt III FSK 1483/24 - dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności egzekucji będzie zaliczana egzekucja obowiązku, która wynika z nieostatecznej lub nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej (patrz T. Jędrzejewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 2, 2024, art. 59.).

Zdaniem Skarżącego egzekucja była niedopuszczalna bowiem decyzja Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nakładająca egzekwowany obowiązek wskutek decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-llI.7821.1.25.2022.EK) została zmieniona – Wojewoda po pkt. VII, dodał pkt VIII, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Wojewoda Pomorski nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym decyzja nakładająca obowiązek była wewnętrznie sprzeczna uniemożliwiało to ustalenie momentu jej wymagalności .

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Skoro decyzji Starosty nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzja Wojewody z 28 kwietnia 2023 r. ( wydana po wystawieniu tytułu wykonawczego, ale przed nadaniem klauzuli ) nie uchyliła i nie zmieniła decyzji Starosty w tym zakresie jak i w zakresie określenia, iż działka Skarżącego (nr [...]) przeszła na własność Gminy Miejskiej [...] ( pkt V ppkt 5 decyzji Starosty), to nie zachodzi niedopuszczalność egzekucji. Z uwagi na nadany rygor natychmiastowej wykonalności obowiązek wydania nieruchomości podlegał wykonaniu.

W tym miejscu zauważyć należy, iż NSA w wyroku z 5 listopada 2024r. o sygn. II OSK 1872/24 ocenił, iż nie ma wewnętrznej rozbieżności ww. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-llI.7821.1.25.2022.EK) poprzez nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. "specustawa drogowa") i jednoczesne określenie terminu wydania nieruchomości zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy. Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz – z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej – nie może być jeszcze wykonana. Z literalnej wykładni art. 16 ust. 2 specustawy drogowej wynika, iż określenie ww. terminu stanowi element obligatoryjny decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Brak zatem orzeczenia w tym zakresie rodził po stronie Wojewody obowiązek "uzupełnienia" decyzji w tym przedmiocie. Bez wpływu na powyższy obowiązek pozostaje fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ I instancji.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.