II SA/Wr 823/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-11-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Adam Habuda
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2025 r. nr 1009/2025 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 68/2025 z dnia 21 sierpnia 2025 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 3 i 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), oraz art. 123 kpa, w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego Jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasto L., której inwestorem jest A. L., wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w celu uzyskania decyzji o legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). W przypadku zmiany kategorii obiektu budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej może ulec zmianie.

Od postanowienia odwołali się A. i M. L.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1009/2025, z dnia 2 października 2025 r. (WOA.7722.138.2025.MT), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia M. L. oraz A. L., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że 29 września 2025 r., Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził oględziny w sprawie robót budowlanych w budynku nr [...] w L. na działce nr [...], obręb [...] L., jednostka ewidencyjna [...], miasto L. Ustalono, że przy północnej ścianie budynku na poziomie parteru znajduje się balkon o wymiarach 1,47 x 1,14 m oraz murowana dobudówka przykryta dachem jednospadowym pokrytym blachą falistą. Na zachodniej ścianie znajduje się otwór o wymiarach 0,57 x 1,72 m. zabudowany luksferami, a na wschodniej ścianie dobudówki znajduje się okno o wymiarach 0,60 x 0,38 m. Według oświadczenia Z. G. dobudówka została wykonana przez obecnego właściciela lokalu nr [...], położonego na parterze budynku około jednego roku od nabycia tego lokalu mieszkalnego. Ponadto Z. G. informuje, że powstałe pomieszczenie służy jako pomieszczenie mieszkalne. Według oświadczenia A. L. właściciela lokalu nr [...], dobudówka została wykonana na istniejącej płycie tarasowej wspartej na słupkach żelbetowych. Budowa została zakończona w 2006 r. A. L. oświadcza, że Z. G. współwłaściciel budynku wiedział o zamiarze realizacji dobudówki i nie wnosił sprzeciwu. Powstałe pomieszczenie użytkowane jest jako pomieszczenie gospodarcze (garderoba). Do pomieszczenia doprowadzona jest instalacja elektryczna oraz instalacja centralnego ogrzewania. Sporządzono dokumentacje fotograficzną.

Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonym na działce [...], w obrębie [...] miasta L., jednostka ewidencyjna [...] miasto L. Postanowieniem nr 68/2025 z dnia 21 sierpnia 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasto L. Na to postanowienie w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, zażalenie wnieśli M. L. i A. L.

Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art 48 p. b., reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". W związku z tym postanowienie wydane na podstawie tego przepisu otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Warto też nadmienić, iż celem regulacji z art. 48 p. b. nie jest stosowanie represji, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 p.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Budową natomiast nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a p.b. Do przebudowy nie ma więc zastosowania art. 48 p.b., stosuje się zaś art. 50 i 51 p.b. Co warte podkreślenia art. 48 p.b., może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b., jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Taka konstrukcja przepisu obliguje organ nadzoru budowlanego do dokonania w pierwszej kolejności oceny, czy dane roboty budowlane nie zostały wyłączone z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do merytorycznych rozważań, wskazać należy, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ustalono, że inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...]. Obiekt został posadowiony na istniejącej wcześniej płycie balkonowej. Omawiane pomieszczenie jest połączone z budynkiem mieszkalnym, w konsekwencji powstało dodatkowe pomieszczenie funkcjonujące jako garderoba. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że sporne roboty budowlane stanowiły rozbudowę. Nie ma przy tym znaczenia, że nowy obiekt powstał w tym samym miejscu, co poprzedni, w tym na istniejącej płycie balkonu. Zmiana powierzchni zabudowy kubatury i parametrów użytkowych skutkuje powstaniem nowego obiektu. Rozbudową, więc będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie. Niewątpliwie wraz z wykonanymi robotami budowlanymi powiększyła się kubatura przedmiotowego budynku mieszkalnego. Do charakterystycznych parametrów budynku zaliczają się takie elementy jak, kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź też liczba kondygnacji. Definicja kubatury brutto wynikająca z § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 3 pkt 7a p.b., mówiącym o przebudowie, wskazuje, że w przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany kubatury budynku, polegającej na zmianie dotychczasowych proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części niezamkniętych. Co oznacza zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku poprzez stworzenie dodatkowego pomieszczenia (część zamknięta), kosztem wcześniej istniejącego balkonu (część niezamknięta). Odnośnie z kolei różnic pomiędzy rozbudową a przebudową, to wskazać należy, że przedmiotowe roboty nie mogą zostać uznane za przebudowę. W świetle przywołanego przepisu art. 3 pkt 7a p.b., przebudowa obiektu następuje wtedy, kiedy efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego. Natomiast choćby nieznaczna zmiana bryły budynku wskazuję na rozbudowę lub względnie nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Nadto bezspornym w sprawie jest ustalenie daty zakończenia budowy obiektu, który zgodnie z oświadczeniem został ukończony w 2006 r., a także fakt, że inwestorem robót był skarżący A. L., który nie posiada pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem, który bezspornie wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Co wymaga podkreślania, na powyższe wskazuje również utrwalone orzecznictwo, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2025 r., w sprawie o sygn. II SA/Wr 886/24 wskazał, że "...poprzez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy; wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotą rozbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jego powiększenie." Odnosząc się natomiast do treści zażalenia, wskazać należy, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę, w pełni uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zarzuty poniesione w zażaleniu nie znajdują uznania organu odwoławczego. Kwestia kwalifikacji spornego obiektu, została przez organ szczegółowo omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia. Natomiast odnośnie zarzutu w zakresie prawidłowości adresata zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prawidłowo ustalił inwestora spornej inwestycji. Wskazuje na to bezpośrednio art. 52 § 1 p.b. w brzmieniu: "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Nakaz, o którym mowa w przywołanym przepisie, może zostać w pewnych okolicznościach skierowany do inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. W związku z podziałem na lokale mieszkalne w budynku, skierowanie obowiązku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających nic wspólnego z inwestycją, zdejmowałby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawy i narażało na nieuzasadnione koszty pozostałych współwłaścicieli. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 68/2025 z dnia 21 sierpnia 2025 r., jako prawidłowe winno ostać się w obrocie prawnym.

Skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wydane w dniu 2.10.2025 r., nr WOA.7722.138.2025.MT, M. L. i A. L. Zaskarżyli je w całości. Organowi II instancji zarzucili wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem reguł wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, a w szczególności, w art. 46 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), art. 48 k.c., art 143 k.c., a także w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8la § 1 k.p.a., jak też art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie bądź pominięcie. Wskazując na powyższe zarzuty — wszystkie łącznie, jak też każdy z osobna, w tym na okoliczności szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu niniejszej skargi - wniesiono, na podstawie dowodów dotychczas zgromadzonych w toku postępowania, jak i poniżej, o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie jego zmianę i wydanie orzeczenia akceptującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasto L. (na zasadzie art. 145 i art. 145a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. Poz. 935 ze późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Na uzasadnienie skargi podniesiono, że zgodnie z art 6 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ - art. 7a § 1 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy

art 7b k.p.a. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 k.p.a. Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania - art. 124 § 1 k.p.a. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie - art. 124 § 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych wyżej unormowań, podnieść należy, co następuje: po pierwsze Organ I instancji, a co zaakceptował Organ II instancji, dokonał błędnej kwalifikacji prac przyjmując jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasto L., co skutkuje wadliwym przyjęciem podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prace budowlane ograniczały się jedynie do wykonania zabudowy istniejącego balkonu, o powierzchni, bez ingerencji w konstrukcję budynku. Jedna ze ścian pomieszczenia stanowi ścianę zewnętrzną budynku, istniejącą wraz z otworem drzwiowym jeszcze przed wykonaniem zabudowy. Oznacza to, że roboty nie stanowiły budowy nowego obiektu, lecz wyłącznie przekształcenie części istniejącej bryły budynku wraz z płytą balkonową. Wykonanie zabudowy tarasu podyktowane było względami ochrony przed warunkami atmosferycznymi, co świadczy o funkcjonalnym i technicznym uzasadnieniu przeprowadzonych prac. Roboty te miały charakter zabezpieczający i nie powodowały ingerencji w konstrukcję nośną budynku, ani jego podstawowe parametry użytkowe. W konsekwencji Organ II instancji zaaprobował stanowisko Organu I instancji, dokonujące kwalifikacji przedmiotowych robót jako budowy wymagającej pozwolenia na budowę, błędnie przyjmujące ich charakter prawny. W świetle obowiązujących przepisów (art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2025 r. Poz. 418 z późn. zm.), zabudowa balkonu o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia. Co więcej rozbudowa ta poprawia byt i normalne funkcjonowanie skarżącym M. L. i A. L. Wszelkie wątpliwości winne zaś być rozstrzygane właśnie na ich korzyść, jako strony rzeczonego postępowania (art. 7-8 k.p.a.). Dodatkowo należy wskazać, iż Organ II instancji, podtrzymując orzeczenie Organu I instancji, nie uwzględnił obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu nr [...] Miasta L., obejmującego m.in. działkę nr [...] .Zgodnie z Rozdziałem 2, pkt 4 planu miejscowego -."Dopuszcza się remonty, przebudowę budynków istniejących, w tym zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki oraz w granicach działek. " Organ pominął powyższe postanowienia planu i dokonał oceny inwestycji w oderwaniu od wiążących ustaleń prawa miejscowego. W konsekwencji ustalenia postanowienia pozostają w sprzeczności z zapisami planu miejscowego, które mają charakter aktu prawa miejscowego i są obligatoryjne do stosowania, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r. Poz. 1130 z późn. zm.). Po drugie, roboty budowalne mające aktualnie podlegać wstrzymaniu, a faktycznie w całości już zrealizowane od 19 lat, znajdują się na działce gruntu nr [...], nr księgi wieczystej [...]. Nieruchomość ta stanowi zaś współwłasność M. i A. L. w 3925/10000 oraz Z. G. w 6075/10000. Zgodnie bowiem z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków. Do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania - art 48 k.c. W granicach określonych przez społeczno — gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód - art. 143 k.c. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że lokal mieszkalny skarżących M. L. i A. L., zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], zawiera sień, przedpokój, kuchnię, łazienkę, dwa pokoje oraz piwnicę. Lokal mieszkalny Z. G., zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], zawiera sień, przedpokój, kuchnię, łazienkę, ubikację, trzy pokoje oraz pomieszczenie piwniczne. Naruszono zatem istotnie przepisy prawa materialnego - poprzez błędne ustalenie, iż budynek przy ul. [...] jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy faktycznie jest to budynek dwurodzinny, co ma istotne znaczenie dla oceny stron postępowania oraz zakresu obowiązków inwestorskich. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasto L., nie dotyczy zatem tylko i wyłącznie skarżących M. L. i A. L., ale również Z. G. Z. G. jako poprzedni właściciel całego budynku zaproponował dobudowanie nam jako właścicielom ścianek na płycie balkonowej w celu ochrony przed warunkami atmosferycznymi. W tym miejscu należy wspomnieć, że po ostatniej powodzi, która miała miejsce we wrześniu 2024 r., zalaniu uległ parter budynku wraz z zabudowanym tarasem, wówczas Z. G. zwrócił się do skarżących o podział otrzymanego odszkodowania za zalany taras, uzasadniając, że należy on do części wspólnej nieruchomości, więc jest współwłaścicielem. Wyrażając zgodę na zabudowę płyty balkonowej jako części wspólnej nieruchomości, winien zatem również być traktowany jako inwestor. Z. G. został natomiast całkowicie pominięty jako strona, co istotne, także jako inwestor, w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.12.2011 r., VI SA/Wa 1786/11 - decyzja legalizacyjna wydana tylko wobec jednego współwłaściciela części wspólnej jest nieważna z powodu naruszenia prawa do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Na etapie postępowania w pierwszej instancji organ jest zobligowany do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, co wynika przede wszystkim z zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 KPA, ale także z dalszych unormowań szczegółowych (zob. np. art. 79 k.p.a.) - zob. P. Gołaszewski [w:J R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 28, Nb 36. Z powyższego zatem punktu widzenia strona postępowania administracyjnego okazuje się być konstrukcją o charakterze na wskroś dynamicznym, co odpowiada jej istocie i funkcji. Trafnie w związku z tym przyjął NSA w wyr. z 20.9.2017 r. (II OSK 70/16, Legalis), że organy administracji są zobowiązane do ustalania prawidłowego kręgu stron na każdym etapie postępowania administracyjnego... - zob. P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 28, Nb 39. Brak udziału strony w postępowaniu jako podstawa jego wznowienia. Pominięcie w postępowaniu strony, która tym samym bez własnej winy nie bierze w nim udziału, uprawnia taką stronę do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA (zob. wyr. NSA z 7.2.2001 r., II SA/Gd 2258/98, Legalis, oraz z 26.11.2003 r., I SA 642/02, Legalis; por. wyr. NSA z 10.1.2017 r., II OSK 1961/15, Legalis) - zob. P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 28, Nb 56. Nie budzi z zasady wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości może być prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego (zob. też wyr. NSA z 16.9.2003 r., I SA 2455/01, Legalis, oraz z 20.2.2013 r., I OSK 1770/11, Legalis) - zob. P. Gołaszewski [w:] R. Hauser; M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 28, Nb 133. W rezultacie wszystkich podniesionych uchybień Organ II instancji, aprobując w całości stanowisko Organu I instancji, dopuścił się zatem naruszenia m.in. reguł wskazanych, art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a., (zasada prawdy obiektywnej, wzgląd interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania,), a nadto art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony), art. 7b k.p.a. (zasada adekwatności, proporcjonalności), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), art. 10 k.p.a. (zasada wysłuchania stron), a nadto art. 28 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 124 § 2 k.p.a., przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonych orzeczeń i należytego przedstawienia motywów działania organów I i II instancji, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w jeszcze bardziej rzeczowy i wyczerpujący sposób. Podsumowując, budynek przy ul. [...] w L. stanowi budynek dwurodzinny, a nie jednorodzinny, co ma wpływ na zakres odpowiedzialności współwłaścicieli. Postanowienie zostało skierowane wyłącznie do jednego z nich, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania. Prace budowlane nie miały charakteru rozbudowy, lecz polegały jedynie na zabudowie istniejącej płyty tarasowej, wylanej w trakcie budowy budynku. Zabudowa została wykonana za zgodą współwłaściciela nieruchomości, Z. G., blisko 19 lat temu, i od tego czasu była użytkowana jako pomieszczenie pomocnicze - garderoba i pralnia. W wyniku wykonanych robót nie ingerowano w konstrukcję budynku, nie zmieniono jego funkcji ani sposobu użytkowania. Zainstalowane drzwi tarasowe istniały od początku budowy. Pominięto wreszcie osobę Z. G. jako strony niniejszego postępowania, w tym całkowicie zbagatelizowano jego działanie także jako inwestora. W tych okolicznościach brak było również podstaw do zastosowania środka w postaci wstrzymania robót budowlanych, a organ powinien był zniweczyć postępowanie w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych przepisach art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego okazały się w całości niezasadne, a tym samym próba podważenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie okazała się w całości nieskuteczna. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny spełnia standardy proceduralne wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. co oznacza, że zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się zasadne. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, oceny wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, w których uczestniczył skarżący oraz w świetle jego własnych wyjaśnień stwierdzono, że skarżący dokonał "dobudowy" do budynku mieszkalnego. Zgodnie z oświadczeniem A. L. (złożonym podczas oględzin) będącego właścicielem lokalu nr [...], dobudówka została wykonana na istniejącej płycie tarasowej wspartej na słupkach żelbetowych. Ustalenia w tym zakresie zostały kompleksowo ocenione jako zwiększające kubaturę budynku, a ustalono, że inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...]. Jest ono połączone z budynkiem mieszkalnym, pełni funkcję garderoby.-pralni. W efekcie organ nadzoru budowlanego nie mógł zakwalifikować tychże robót inaczej niż jako rozbudowę. Zmiana powierzchni, kubatury zabudowy, a także jej parametrów użytkowych wiąże się z koniecznością uznania, że mamy do czynienia z rozbudową obiektu. Charakterystyczne parametry budynków obejmują kubaturę zabudowy, wysokość, długość, szerokość, jak i liczbę kondygnacji. Definicja kubatury brutto wynikająca z § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 3 pkt 7a p.b., mówiącym o przebudowie, wskazuje, że w przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany kubatury budynku, polegającej na zmianie dotychczasowych proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części niezamkniętych. Poprzez posadowienie nowego pomieszczenia (garderoby), kosztem istniejącego balkonu uległa zmianie kubatura budynku. Czym innym jest rozbudowa, a czym innym przebudowa, Stosownie do treści art. 3 pkt 7a p.b., z przebudową obiektu mamy do czynienia wtedy, gdy ostatecznie nie dochodzi do zmiany bryły obiektu budowlanego. Natomiast jakakolwiek zmiana bryły budynku musi być uznana za jego rozbudowę. Reasumując, zarzuty uchybień w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogą zostać uznane za zasadne. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut mylnego przyjęcia, że inwestorem robót budowlanych jest także uczestnik postępowania (Z. G.). Zarówno wyjaśnienia skarżącego, złożone podczas oględzin, jak i ustalenia poczynione w terenie przez organ nadzoru budowlanego pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, które stanowiły punkt wyjaśnia do zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny sformułowanych w podstawach zarzutów naruszenia przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego Sąd podziela zarówno kwalifikację prawnobudowlaną wykonanych robót budowlanych, jak i podjęte przez organy nadzoru budowlanego adekwatne działania, znajdujące podstawę we wskazanych tam przepisach. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych w obrębie budynku mieszkalnego doszło do jego rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Doszło bowiem do powiązania budynku mieszkalnego i garderoby. W orzecznictwie przyjmuje się, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak np. NSA w wyroku z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18). Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część; w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę, czy tak jak tu: pomieszczenie garderoby z pralnią) i to powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie z istniejącym obiektem budowlanym. Zwraca uwagę materiał fotograficzny i opis prac budowlanych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, z których wynika, że budynek mieszkalny i rozbudowana część są ze sobą połączone. Dokonanie rozbudowy nie stanowi remontu i wymaga pozwolenia na budowę. W tym względzie podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem do samowolnej rozbudowy budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, miały zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wystąpiły zatem podstawy prawne do wydania zaskarżonego postanowienia.

Nadto, wbrew twierdzeniom skargi, Z. G. nie został pominięty w toku postępowania, zapadłe postanowienia były mu doręczane, zaś, jak wcześniej wskazano, stan faktyczny sprawy nie potwierdza, aby był on inwestorem/współinwestorem kontrolowanych robót.

Podsumowując, Sąd przyjął, że orzeczenie jest wyrazem prawidłowego zastosowania przepisów art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego do ustalonych, istotnych okoliczności sprawy, co czyni zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w podstawach skargi niezasadnymi. Można także dodać, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Takiego wpływu sąd w sprawie nie dostrzegł. W konsekwencji, adekwatnie do wyników przeprowadzonej kontroli legalności Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.