Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. L. i D. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr LXXII/1048/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bieńczyce-Park Rzeczny Dłubni skargę oddala.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga W.L. i D. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXII/1048/13 z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni".

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni", mimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr [...] oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647- dalej powoływana jako u.p.z.p. lub ustawa) poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz w zakresie trybu a to w kwestii niewłaściwego wykonania czynności polegających na braku uprzedniej uchwały (uchwał) o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

- art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń pełnych na terenach zieleni towarzyszącej zabudowie oraz upublicznienie części terenu i ustalenie jego przeznaczenia w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący wnieśli również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie licznych dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, dla potrzeb dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego miejscowego planu.

W uzasadnieniu wskazali, iż uczynili zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 101 §1 u.s.g warunkującym wniesienie skargi do sądu administracyjnego, poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 29 maja 2017 r.

Przewodniczący Rady Miasta Krakowa dnia 7 czerwca 2017 r. poinformował skarżących, iż przekazał otrzymane wezwanie Prezydentowi Miasta Krakowa, w celu nadania sprawie dalszego biegu. Następnie dnia 6 lipca 2017 r. skarżący otrzymali pismo od Przewodniczącego Rady Miasta, w którym przekazano zajęte stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowej sprawie z zaznaczeniem, iż nie jest to stanowisko Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też, stało się konieczne, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący są właścicielami działek o numerach [...] i [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] znajdujących się przy ul. [...] w Krakowie, w stosunku do których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwałę nr LXXII/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni".

Teren, na którym znajduje się działka nr [...] oznaczony jest w planie symbolem ZPz1 tj. teren zielony towarzyszący zabudowie (zachodnia część działki) oraz ZPp1 tj. teren zieleni urządzonej (wschodnia część działki). Na terenie ZPz1 nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, a nadto plan przewiduje zagospodarowanie, co najmniej 50% powierzchni tego terenu zielenią wysoką. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków zostało przyjęte uchwalą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zgodnie ze studium działka ta znajdowała się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonych symbolem MN (zachodni fragment dziatki), pozostała cześć działki znajdowała się na terenach zieleni publicznej, objętych systemem zieleni i parków rzecznych, oznaczonych symbolem ZP.

Natomiast uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" z dnia 24.04.2013 r., w okresie obowiązywania ww. studium zmienionego Uchwała Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. niezmieniającego przeznaczenia terenu ww. działki, przyjęto, iż działka została przeznaczona jako teren zielem towarzyszącej zabudowie oraz teren zieleni urządzonej. Tym samym doszło do naruszenia ustaleń studium w zakresie przeznaczenia działki nr [...]. Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem już tylko z samych nazw jakimi oznaczono przedmiotowy teren wynika, że przeznaczenie w studium i w planie jest diametralnie różne. O ewentualnej zgodności pomiędzy tymi aktami (w zakresie o którym mowa wyżej) można by mówić jedynie wtedy, gdyby rzeczywiste przeznaczenie tego terenu tak w studium jak i w planie było zbieżne (podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium). Tymczasem plan jako podstawowe przeznaczenie wskazuje zieleń i wprowadza zakaz lokalizacji budynków (§ 23 i §25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem skarżących miejscowy plan w momencie uchwalenia, określający przeznaczenie przedmiotowej działki na teren zieleni towarzyszącej zabudowie, pozostawał w ewidentnej sprzeczności z wytycznymi studium uwarunkowań, które ustalało, iż przeznaczeniem tych terenów jest również zabudowa mieszkaniowa.

Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Nadto z dokumentów - protokołu nr LXXI2013 z obrad LXXI sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2013 r. oraz protokołu nr LXXII/2013 z obrad LXXII sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. wynika, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skarżący wskazali, iż jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu) to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Skarżący podnoszą również, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. W omawianym przypadku organ uchwałodawczy w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Uczynił to nadając a priori pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności. Zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia. Kosztem nieruchomości skarżących zaprojektowano takie przeznaczenie terenu, które w sposób nadmierny obciąża właściciela pozbawiając go jednocześnie możliwości żądania rekompensaty.

Nieuzasadnione kształtowanie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje podstaw normatywnych, w szczególności w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżących oczywistym jest, że organ w ogóle merytorycznie nie uzasadnił przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, a takie uzasadnienia - wyczerpującego, logicznego, przekonującego - należałoby od niego wymagać, w sytuacji, gdy dochodzi do znacznego naruszenia prawa własności. W realiach niniejszej sprawy organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów wyłączających działkę z zabudowy, a to kwalifikuje uchwałę do stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie skarżących doszło do nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez stronę skarżącą.

Niewątpliwie zmiana przeznaczenia działki z częściowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całościowe przeznaczenie pod teren zieleni towarzyszącej zabudowie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. W studium nieruchomość należąca do skaerżacych do dnia 9 lipca 2014 r. leżała częściowo w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej, zaś w planie z dnia 24 kwietnia 2013 r. całość tego terenu (uniemożliwiająca jakąkolwiek zabudowę) została przeznaczona na zieleń urządzoną oraz towarzyszącą zabudowie, tak określone przeznaczenie działki nr [...] uniemożliwiało skarżącemu zrealizowanie funkcji zabudowy mieszkaniowej wynikającej ze studium. Tym samym przyjęto błędna interpretację władztwa planistycznego Rady Miasta Krakowa, polegającą na założeniu, iż nie stanowi naruszenia prawa własności odebranie właścicielowi prawa do zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności, odrzucenie skargi w zakresie w jakim skarżący skarżą uchwałę poza zakresem swojego interesu prawnego (art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Organ opisał następnie tok formalnoprawny podjęcia uchwały nr LXXI 1/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" oraz wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność § 9 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "w obrębie której wszelkie działania inwestycyjne dotyczące prowadzenia prac ziemnych należy poprzedzić rozpoznaniem konserwatorskim w dziedzinie archeologii.", a w pozostałym zakresie skargę oddalił, uznając, że zapisy uchwały nie naruszają przepisów prawa (II SA/Kr 562/14).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" został sporządzony zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującym w dacie jego uchwalenia (dalej "Studium"), przyjętym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., a następnie zmienionym uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. Przede wszystkim wskazał, że zapisy Studium wyznaczyły m.in. następujące cele i wizję rozwoju przestrzennego Krakowa: " Rozwój przestrzenny Miasta będzie zrównoważony i konsekwentnie podporządkowany zasadom ładu przestrzennego i ograniczania niekontrolowanego zainwestowania. System przyrodniczy Miasta będzie konsekwentnie chroniony, kształtowany, utrwalany. Zostanie poprawiona jakość i estetyka przestrzeni publicznej." Podkreślił dalej, że ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego są jednymi z podstawowych reguł rządzących planowaniem przestrzennym. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ustawie o planowaniu przestrzennym oraz w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie ze Studium, dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] został określony następujący kierunek rozwoju:

wschodnia części działki została zlokalizowana poza wyznaczoną granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania - jako teren zieleni publicznej (ZP),

zachodnia część działki została wyznaczona teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN).

Skarżący są właścicielami działek nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], na obszarze których został skorygowany przebieg linii rozgraniczającej pomiędzy terenami MN.3 i ZPz.1 i poprowadzony z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, tak aby zapewnić możliwość prawidłowego gospodarowania terenem przy ustalonych planem wskaźnikach. Zatem na działce nr [...] teren przeznaczony do zainwestowania został powiększony tak, aby objąć w całości istniejącą zabudowę. Natomiast w zakresie działki nr [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych, jak również ze względu na ograniczone możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej) Korekta linii rozgraniczającej w m.p.z.p. została dokonana zgodnie z wytycznymi obowiązującego wówczas Studium, w którym określono również co oznacza "zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium" Zgodnie ze Studium: "Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (...) a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium a w szczególności:

nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy. "Granice (...) kategorii zagospodarowania terenów (...) należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium".

Organ podniósł, iż z treści skargi zdaje się wynikać, że skarżący postrzegają pojęcie planu ze Studium jako dokładne powielenie zapisów studialnych w planie. Zdaniem organu, przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. W ocenie organu ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" są zgodne Studium Miasta Krakowa obowiązującym w dacie uchwalenia planu. Studium dopuszczało zarówno korektę linii rozgraniczającej, jak i zmiany przeznaczenia terenów. Wskazał, że plan zawiera wszystkie elementy określone w art. 15 ustawy i uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie właściwych podmiotów. Wojewoda Małopolski, w ramach swoich uprawnień sprowadzających się do kontroli legalności aktów prawnych organów gminy nie stwierdził nieważności w zakresie ustaleń planu. Zatem zarzuty skarżącego należy uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwał o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, organ wyjaśnił, że uwagi wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" i nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa, zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa, która przeprowadziła nad nimi głosowanie. Organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić na skutek jednego głosowania (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie organu nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżących, że kwestionowany plan został sporządzony z naruszeniem zasad obowiązujących w sporządzania planu miejscowego.

Na koniec organ podkreślił, iż ustalenia poczynione w planie wobec działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] stanowiącej własność skarżących nie mogą być potraktowane jako niczym nieuzasadnione, stąd nie można mówić o przekroczeniu przez Gminę Miejską Kraków granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi: 1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej; 2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że skarżący powyższego wymogu dochowali.

Nadto sąd uznał, że skarżący mają legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa. Skarżący są bowiem właścicielami działek znajdujących się na terenie objętym uchwałą, która ich zdaniem narusza prawo własności w sposób zaprezentowany w skardze.

Następnie przypomnieć wypada także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 8.09..2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest natomiast pogląd zgodnie z którym, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (tak NSA w Warszawie między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 1883/07). Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa był już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu obszaru "Sudół Dominikański", o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., jest zatem ta jej część i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżących.

Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów skargi w pierwszej kolejności podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 23.04.2010r., sygn. akt II OSK 311/10 wskazał, że "zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym." Oznacza to, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Skarżący są właścicielami działek o nr [...] i [...] obr. [...], znajdującymi się przy ul. [...] w Krakowie. Sporna działka nr [...] położona jest od strony zachodniej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPz1 tj. w terenie zielonym towarzyszącym zabudowie, od strony wschodniej zaś w terenie oznaczonym symbolem ZPz1 tj. w terenie zieleni urządzonej. W teren ZPz1 zgodnie z § 23 ust. 1 to teren o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń parkową, w którym z godnie z ust. 2 pkt 2 obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Dopuszczalna jest natomiast m.in. lokalizacja ciągów pieszych, tras rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infeastruktury. Natomiast w terenie ZPz1 plan przewiduje przeznaczenie podstawowe jako zieleń towarzysząca budynkom mieszkalnym, mieszkalno – usługowym i usługowym (§ 25 ust.1), w którym również wprowadzono zakaz zabudowy (§ 25 ust 2 pkt 3), poza możliwością lokalizacji dojść oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 25 ust. 2 pkt 1).

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy zatem stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, nie mniej z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Bez wątpienia, także z uwagi na podstawowy zarzut skargi, koniecznym jest sięgnięcie do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu), z uwagi na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p , który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planu. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Sporna działka nr [...] znajdowała się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonych w tym dokumencie symbolem MN (zachodni fragment działki), pozostała części działki znajdowała się natomiast w terenach zieleni publicznej, objętych systemem zieleni i parków, oznaczonych symbolem ZP. Z uwagi na przytoczoną powyżej treść przepisów podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27.06.2013 r. w sprawie do sygn. II OSK 92/13 "jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. (...) Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi , składają się z części tekstowej i graficznej , które to części się wzajemnie uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale i także postanowień tekstowych studium". Pogląd ten w pełni akceptuje i podziela skład orzekający.

W Studium, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały czytamy zatem, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (...) a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zawartych zespołów zabudowy. (...) Granice (...) kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych , zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityka zawartą w Studium"

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia planu wbrew stanowisku skarżących są zgodne z postanowieniami Studium. Zważyć bowiem należy w pierwszej kolejności, że wyznaczone granice kategorii zagospodarowania terenów na rysunku Studium mają charakter orientacyjny i w części tekstowej tego dokumentu przewidziano konieczność doprecyzowania przebiegu tych granic w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny prawidłowo więc ustalił, że zgodnym ze Studium przeznaczeniem dla działki nr [...] będzie przeznaczenie zachodniej części działki pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone na Rysunku planu symbolem ZPp.1, wschodnią zaś jej część pod tereny zieleni towarzyszącęj zabudowie, oznaczone na Rysunku planu symbolem ZPz.1. Za takim rozwiązaniem przemawia diagnoza stanu i funkcjonowania środowiska na obszarze objętym przedmiotowym planem. Z przedłożonego Opracowania Ekofizjograficznego z marca 2012 r. wynika, że objęcie obszaru "Bieńczyce – Park Rzeczny Dłubni" miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przede wszystkim kontynuację działań planistycznych dla doliny rzeki Dłubni. Obszar ten obejmuje fragment doliny wraz z najbliższym otoczeniem, stanowi "wycinek" korytarza ekologicznego, korytarza przewietrzania miasta, a także elementu systemu terenów zieleni (parków rzecznych). Zagospodarowanie terenu powinno odbywać się przede wszystkim z uwzględnieniem i wyeksponowaniem wartości przyrodniczych doliny Dłubni. Działania inwestycyjne w obrębie terenów wzdłuż Dłubni podporządkowane powinny być ochronie cennych zasobów środowiska przyrodniczego. Nadto dzięki pozostałości otwartych terenów zieleni obszar ten posiada duży potencjał po względem wykorzystania rekreacyjnego. Otoczenie rzeki wymaga zaś kompleksowego zagospodarowania, jako tereny zieleni urządzonej w ciągłości systemu terenów parków rzecznych. Nie bez znaczenia jest dla oceny zasadności zarzutów skargi, w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności, argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Otóż organ wskazał, że miał na uwadze fakt, że skarżący są właścicielami dwóch działek o nr [...] i [...] , co do których został skorygowany przebieg linii rozgraniczających pomiędzy terenami MN.3 i ZPz.1 Przebieg ten uwzględnia bowiem istniejąca zabudowę na działce [...] i został tak poprowadzony, aby zapewnić możliwość prawidłowego zagospodarowania terenu tej działki przy uwzględnieniu ustalonych planem wskaźników. Dlatego teren na działce [...] przeznaczony pod zainwestowanie został powiększony tak, aby objąć w całości istniejąca zabudowę. Natomiast w zakresie spornej działki [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Powyższe wykazuje zatem, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bieńczyce – Park Rzeczny Dłubni", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego w zaskarżonym zakresie, dlatego skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.