I OSK 1428/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-08-24	
Data wpływu	2009-10-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka	
Symbol z opisem	6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1802/08	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 § 4, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 9, art. 77; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 79 poz 464; art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1802/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/08 oddalił skargę [...] S.A. Grupa [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] o uwłaszczeniu [...] gruntem położonym w W. przy ul. [...] – w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hip. [...]. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury powyższe rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją uwłaszczeniową objęto między innymi działkę nr [...], wykazaną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Odpowiada ona nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]", która stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] ustanowiono prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej. Z poczynionych ustaleń wynika również, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. i W. małżonkowie S., którzy wnioskiem z dnia 22 października 1948 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu w trybie art. 7 wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania takich uprawnień i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. Następnie spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej wnioskiem z dnia 14 lutego 1992 r. (uzupełnionym pismem z dnia 28 lipca 1997 r.) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1951 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1952 r. Po rozpatrzeniu powyższego żądania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] stwierdził nieważność wymienionych rozstrzygnięć dekretowych. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były rozpatrzone roszczenia spadkobierców omawianej nieruchomości warszawskiej, co organ pominął przy rozpatrywaniu sprawy. Przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej miał on obowiązek zbadać, czy nie zachodzą negatywne przesłanki uwłaszczenia, czyli czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia nie istnieją roszczenia osób trzecich. Skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, to postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie uwłaszczeniowe powinno być zawieszone. Poza tym decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1998 r. wywołała skutek ex tunc i uwzględniając ten fakt, należy uznać, że nadal aktualny pozostaje wniosek byłych współwłaścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego). W konsekwencji prawa osób trzecich wynikające z decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., wywołującej skutki ex tunc, stanowią przeszkodę do uwłaszczenia działką nr [...], do czasu rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Z powyższych względów, zdaniem Ministra Infrastruktury, należy uznać, ze decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], odpowiadającej dawnej nieruchomości uregulowanej w [...], rażąco narusza -w zakresie praw osób trzecich- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.-dalej w skrócie również –ustawa z dnia 29 września 1990 r.), co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do zmiany orzeczenia o stwierdzeniu nieważności tej decyzji.

Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] S.A. Grupa [...] z siedzibą w W., powstała w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Państwowego o tej samej nazwie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. prawa materialnego poprzez przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa osób trzecich w rozumieniu cyt. przepisu, czyli następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości hip. 7715 oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania zakończonego wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, 2) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., co do której nie zostało wyjaśnione, czy dotyczy spornej nieruchomości d.hip. [...], 3) art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 2008r nr [...], a ponadto 4) art.156 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadania czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, a tym samym czy istnieje postawa do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji uwłaszczeniowej jedynie z naruszeniem prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podniosła między innymi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie państwowych osób prawnych nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., a decyzja organu wojewódzkiego taki stan jedynie potwierdza. W niniejszej sprawie następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej złożyli wniosek dopiero w dniu 14 lutego 1992 r., a więc już po dacie, w której nieruchomość przeszła w użytkowanie wieczyste poprzednika prawnego skarżącej spółki.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), skargę [...] S.A. Grupa [...] w W. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest ocena, czy organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy nieważność decyzji dekretowych Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r. oraz Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. stwierdzono decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r.

Materialnoprawną podstawę decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1994 r. stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że o naruszeniu tych praw można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnionym z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gerard Bieniek, Eugeniusz Mzyk i inni, wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., str. 618). Ugruntowany jest również pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98, publ. ONSA 1999/1/13 ). Skoro zatem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wywołuje skutek ex tunc, to w momencie podejmowania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany złożony w dniu 22 października 1948 r. wniosek przedwojennych właścicieli nieruchomości. Stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych oznacza więc, że w przypadku uwłaszczonego gruntu postępowanie o przyznanie następcom prawnym byłych właścicieli uprawnień do nieruchomości warszawskiej jest w toku. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie prawa do nieruchomości warszawskiej jest również uprawnienie byłego właściciela lub jego następcy prawnego do domagania się wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezzasadny jest zarzut skarżącego, że skoro nabycie w trybie art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy nastąpiło z mocy prawa, to tym samym nie jest możliwe podważenie na drodze administracyjnej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Nabycie z mocy prawa nie mogło nastąpić, gdy naruszało prawa osób trzecich. W sytuacji, gdy decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa następców prawnych przedwojennych właścicieli nieruchomości, to Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym trafnie ocenił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r i zasadnie zakwalifikował to uchybienie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Organ prawidłowo ponadto uznał, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym powszechnie bowiem przyjmuje się, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do władczych i jednostronnych form działania. Jeśli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że skutek prawny, jakim było nabycie przez spółkę "[...]" prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powstał w wyniku decyzji z dnia [...] maja 1994 r. stwierdzającej nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Zatem nie ma on charakteru nieodwracalnego, gdyż jego cofnięcie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej usuwającej z obrotu prawnego decyzję o uwłaszczeniu.

Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w tym mapa do celów prawnych, z dokładnym określeniem granic nieruchomości, w tym działki nr [...]. Nie nasuwa to jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa działka powstała z nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]".

W sprawie nie doszło natomiast, wbrew przekonaniu organu nadzoru, do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu wydania decyzji Wojewoda Warszawski nie posiadał informacji, że co do przedmiotowej nieruchomości zgłoszone zostały prawa osób trzecich. W związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Dla stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wystarczające było bowiem uznanie, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1994 r rażąco narusza art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] S.A. Grupa [...], zaskarżając powołany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie: 1) zarzutu obrazy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegającego na uznaniu, że wydanie przez Wojewodę Warszawskiego w dniu [...] maja 1994 r. decyzji uwłaszczeniowej narusza prawa osób trzecich – w tym zakresie, w którym skarżący podnosił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1994 r., zostało wszczęte postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności jedynie pierwszoinstancyjnego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej, natomiast nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego i pozostającego w obrocie orzeczenia drugiej instancji, tj. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r., 2) brak rozważań dotyczących faktu, iż w decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń dekretowych powołano inny numer decyzji uwłaszczeniowej oraz inny numer działki ewidencyjnej niż wynikające z tej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie tych okoliczności nie można wykluczyć, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, dotyczyło innej nieruchomości niż ta, która była przedmiotem uwłaszczenia.

Na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez uznanie, że nastąpiło naruszenie praw osób trzecich mimo, że w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego w toku było postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności jedynie pierwszoinstancyjnego orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej wydanego na podstawie przepisów tzw. dekretu warszawskiego, natomiast nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia drugiej instancji, tj. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] grudnia 1990 r., czyli w dacie, w której z mocy prawa poprzednik prawny skarżącego został uwłaszczony nie toczyło się żadne postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Poza tym jak wynika z treści pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych dotyczył on jedynie stwierdzenia nieważności pierwszoinstancyjnego orzeczenia odmawiającego byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu, tj. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r. Wniosek ten nie obejmował natomiast orzeczenia instancji odwoławczej, tj. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. Ta ostatnia decyzja została objęta dopiero pismem z dnia 28 lipca 1997 r., rozszerzającym wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, co nastąpiło już po wydaniu przez Wojewodę Warszawskiego decyzji z dnia [...] maja 1994 r. Zdaniem kasatora oznacza to, że nawet gdyby postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego zakończyłoby się stwierdzeniem nieważności, to wyeliminowałoby ono z obrotu jedynie pierwszoinstancyjną decyzję dekretową, tj. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r. Drugoinstancyjna decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. pozostawałoby natomiast w mocy. W konsekwencji oznacza to, że w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie, zmierzające do ochrony praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy. WSA w Warszawie nie przeanalizował jednak czy przedstawiona powyżej chronologia składania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych w zestawieniu z datą wydania decyzji uwłaszczeniowej miała wpływ na ocenę, czy decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa osób trzecich.

Autor skargi kasacyjnej zauważył również, że w skardze złożonej do WSA w Warszawie podniesiono zarzut, że w decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń dekretowych, a więc decyzji stanowiącej podstawę do wydania decyzji stwierdzającej nieważność uwłaszczenia, występuje inny numer i data wydania przez Wojewodę Warszawskiego decyzji w przedmiocie uwłaszczenia (zamiast decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1994 r.), co zostało pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji pominął również okoliczność, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast mowa jest o tym, że nieruchomość oznaczona d. hip. [...] wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], która to działka na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste skarżącemu. W tym kontekście należy wskazać, że z decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] nie wynika, by ktokolwiek został uwłaszczony działką o takim numerze.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował również wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., dokonaną przez Sąd I instancji. W jego ocenie dla przyjęcia, iż uwłaszczenie odbyło się z naruszeniem praw osób trzecich, nie jest wystarczające jedynie uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu i to niezależnie od chwili wydania takiego orzeczenia, ale konieczne jest złożenie wniosku o zwrot nieruchomości i przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej lub też istnienie przed dniem wydania decyzji uwłaszczeniowej nierozpoznanego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Tylko w razie łącznego spełnienia wyżej omówionych przesłanek można mówić o naruszeniu praw osób trzecich. Na poparcie tych argumentów w skardze kasacyjnej powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi na wyrok z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt I SA 2394/99 oraz wyrok z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07. Ponadto zwrócono uwagę na szczególne znaczenie "aspektu czasowego" klauzuli naruszenia praw osób trzecich, utożsamianego z datą wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Powołano przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 874/07, gdzie zostały wyróżnione dwie sytuacje, wskazując dla każdej z nich odpowiedni sposób postępowania organu administracji orzekającego w sprawie. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej na dzień podejmowania decyzji w przedmiocie uwłaszczenia nie miała miejsca ani sytuacja, w której nierozpoznany pozostał wniosek następców prawnych byłych właścicieli z dnia 22 października 1948 r., ani też, że do tego dnia złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania, reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia w całości oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu odniesiono się przede wszystkim do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzono, że właściciele nieruchomości, której dotyczy zaskarżony wyrok, a później ich następcy prawni wielokrotnie zarówno przed wydaniem administracyjnych decyzji nacjonalizacyjnych, jak również później zwracali się do organów administracji ze stosownymi wnioskami o zwrot władztwa nad nią. Jednym z wielu przejawów woli odzyskania nieruchomości było pismo z dnia 14 lutego 1992 r. Z jego treści jednoznacznie wynika, iż strona postępowania administracyjnego domaga się od organu administracji podjęcia wszelkich prawem przewidzianych kroków prowadzących do zwrotu nieruchomości. Od tego momentu uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości korzystały z zasady pierwszeństwa, ponieważ zostały przez nie nabyte znacznie wcześniej niż prawo państwowej osoby prawnej, domagającej się uwłaszczenia

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych § 2 art.183 P.p.s.a przesłanek nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że oceniając niniejszą skargę kasacyjną, Sąd II instancji związany był wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Zobowiązany był zatem zweryfikować wyłącznie zarzuty postawione przez skarżącego. Przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Spółka [...] S.A. Grupa [...] oparła swoją skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a. Uzasadnione jest w związku z tym zbadanie w pierwszej kolejności zarzutu procesowego, ponieważ wytyk dotyczący naruszenia prawa materialnego może być oceniony wtedy, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, albo wówczas, gdy nie został przez stronę skutecznie zakwestionowany.

Skarżąca, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, ograniczyła się tylko do wytknięcia Sądowi I instancji złamania art.141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć zatem należy, że powołany przepis nie może być wykorzystywany ani do zwalczania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych ani do polemiki z merytorycznym stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Mając zastrzeżenia w tym zakresie, strona zobowiązana jest powołać inne przepisy, które pozwolą sądowi kasacyjnemu na ustosunkowanie się do tych kwestii. Sam wytyk naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. takich możliwości nie daje. Przepis ten określa bowiem tylko wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art.141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Nie każde naruszenie omawianej normy może przy tym stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Wynika to zarówno z art.174 pkt.2 P.p.s.a, jak i art.184 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów postawę skargi kasacyjnej może stanowić jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wdanym w sprawie orzeczeniem, podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy i wpływ ten musi mieć istotny charakter. Tymczasem sama lakoniczność uzasadnienia wyroku nie wywołuje jeszcze takiego skutku. Potwierdza to treść drugiej z powołanych norm. Zgodnie z art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ze wskazanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tym bardziej nie może prowadzić do uwzględnienia skargi poprawne merytorycznie, chociaż dość lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia.

Wyrok WSA w Warszawie w odniesieniu do niektórych podnoszonych przez skarżącą kwestii rzeczywiście jest dość lakoniczny, ale nie uniemożliwiło to autorowi skargi kasacyjnej wniesienie w tym zakresie zarzutów. Sąd I instancji ustosunkował się bowiem do wytyku złamania przez Ministra Infrastruktury art.7 i art.77 k.p.a., prawidłowo stwierdzając, że bezzasadne są zastrzeżenia strony co do niewyjaśnienia czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r. dotyczyła spornej nieruchomości oznaczonej d.hip. [...]. W ocenie tego Sądu w aktach znajdują się bowiem dokumenty, w tym mapa dla celów prawnych, z dokładnym określeniem granic nieruchomości, w tym działki nr [...]. Nie nasuwa to jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa działka jest działką powstałą z nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "Nieruchomość warszawska Hip. [...]". Dodać ponadto należy, że w jednym z fragmentów uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1998r Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rzeczywiście błędnie przyjął, że omawiana nieruchomość warszawska wchodzi obecnie w skład działki nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste Spółce [...] decyzją z dnia [...] maja 1994r. Z sentencji oraz dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1998r bezspornie jednak wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nią nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...] i Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. Te zaś rozstrzygnięcia dotyczyły nieruchomości warszawskiej hip. [...], która wchodzi w skład objętej postępowaniem uwłaszczeniowym działki nr [...]. Kwestie te w postępowaniu administracyjnym nie budziły sporu. Okoliczności te przyznawała zresztą sama skarżąca, między innymi w złożonym do akt sprawy piśmie z dnia [...] maja 1998r znak [...]. Niepodjęcie w zaskarżonym wyroku szerszej polemiki z podnoszonymi w tym zakresie wywodami strony nie miało więc w sprawie istotnego znaczenia.

Nieistotne było również pominięcie przez WSA w Warszawie argumentów strony dotyczących wszczęcie w 1992 r postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyłącznie pierwszoinstancyjnej decyzji dekretowej. Wprawdzie w piśmie z dnia 14 lutego 1992 r. następcy prawni F. i W. S. wprost powołali jedynie orzeczenie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...], ale –jak trafnie przyjęły organy i co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji- nie można uznać, by wniosek ten wszczął postępowanie nadzorcze jedynie w tym zakresie. Z treści powołanego podania wynika bowiem, że wnioskodawcy dążyli do wyeliminowania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do omawianej nieruchomości. Powołanie przez nich tylko decyzji z dnia [...] sierpnia 1951 r. nie miało zatem decydującego znaczenia, skoro nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące nieruchomości warszawskiej zostało zakończone nie wskazanym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, lecz decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Taki więc zakres żądania organ nadzoru uprawniony był przyjąć, nawet wówczas, gdyby wnioskodawcy w późniejszym zakresie sami nie skorygowali swego wniosku. Gdyby zaś miał w tej kwestii pewne wątpliwości, to i tak zobowiązany był wezwać strony do sprecyzowania ich wniosku w sposób odpowiadający okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art.9 k.p.a. Przepis ten ma dwa zakresy stosowania. Pierwszy z nich odnosi się do stron postępowania, które są uprawnione do uzyskania od organu administracji publicznej należytej i wyczerpującej informacji "o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" (art. 9 zdanie pierwsze), oraz mogą oczekiwać, że organ ten będzie czuwał nad ich czynnościami po to, żeby uchronić je przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa i będzie udzielał wskazówek oraz wyjaśnień (zdanie drugie tego przepisu). W świetle powyższego nie można uznać, że postępowanie nadzorcze zmierzające do wyeliminowania decyzji dekretowych zostało wszczęte dopiero w 1998 r. Toczyło się ono bowiem już od 1992 r., czyli od chwili złożenia pierwszego podania następców prawnych byłych właścicieli omawianej nieruchomości warszawskiej.

W tej sytuacji skoro niezasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1994r. nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej spornej nieruchomości, to usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem istniejące w dniu 5 grudnia 1990r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Uwłaszczenie osoby prawnej jest bowiem możliwe tylko wówczas gdy nie narusza ono uprawnień osób trzecich. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. Wyeliminowanie w tym trybie z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa do nieruchomości objętej w części decyzją uwłaszczeniową oznacza więc, że co do części uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłego właściciela jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że decyzja o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Istniały zatem podstawy do oddalenia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. nieważności takiego rozstrzygnięcia w części dotyczącej omawianej nieruchomości .

Z tych względów zarzuty złamania zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. i powołanego przepisu prawa materialnego uznać należy za chybione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.