II OSK 1196/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-06	
Data wpływu	2016-05-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1327/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 1 ust. 2 pkt.1-5 i 7, art. 6 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/15 w sprawie ze skargi S. sp. j. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1327/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. Spółki jawnej w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. [...] – G." I. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d w zakresie terenów KDX.1 i KDX.2 – tereny komunikacji pieszo-rowerowej, KDZ+T1 i KDZ.1 – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 i KDL.2 – tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 – KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, § 7, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 w zakresie słów: "w terenach komunikacji", § 13 ust. 2 lit. j i § 25 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego tereny KDX.1 i KDX.2, KDZ+T1 i KDZ.1, KDL.1 i KDL.2 i KDD.1 – KDD.6; II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; III. zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej S. Spółki jawnej w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej S. spółka jawna (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. S. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna został oparta na zarzutach dotyczących:

1) naruszenia prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- "art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń, niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, które wskazywałyby na naruszenie przez organ władztwa planistycznego,

- "art. 17 pkt 6-14 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność ponowienia niektórych czynności planistycznych polegających w szczególności na wprowadzeniu zmian do treści planu niezbędnych w kontekście wyroków sądów administracyjnych zapadłych względem poprzedniego planu miejscowego oraz na ponownym opiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu oraz wyłożeniu do publicznego wglądu,

- "art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80, poz. 717)" - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz że w niniejsze sprawie organy planistyczne w sposób odpowiedni uwzględniły okoliczność uchwalenia istotnej zmiany Studium w trakcie trwania procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego,

- "art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80, poz. 717)" - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w całości oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez spółkę skarżącą,

- "art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- naruszeniu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 6 - 14, art. 20 ust. 1, "art. 28 ustawy z 27 marca 2003 roku (Dz.U. Nr 80, poz. 717) - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym",

- naruszeniu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części pomimo tego, że pozostała części planu miejscowego utraci w ten sposób "swoją integralności, a tym samym stosowanie planu miejscowego będzie niemożliwe w istotnym zakresie,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o: 1) rozpatrzenie sprawy na rozprawie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący braku ponowienia niektórych czynności proceduralnych przez organ planistyczny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że organy planistyczne ponownie przeanalizowały zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że wskazane niezgodności powinny skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że zmiana Studium miała gruntowny charakter. Zmieniona została nie tylko systematyka przedmiotowego opracowania, ale przede wszystkim w sposób odmienny zostały określone poszczególne warunki i parametry zabudowy jakie powinny zostać zawarte w planach miejscowych. W związku z tym w niniejszej sprawie konieczne było zaktualizowanie w ramach ponownie prowadzonej procedury planistycznej treści planu miejscowego w celu jego dostosowania do wymogów zmienionego Studium. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że w poprzednio obowiązującym Studium, tereny objęte zakresem poprzedniego planu miejscowego znajdowały się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych, MU - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej oraz ZP - tereny zieleni publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ze względu na istotną zmianą Studium w trakcie trwania procedury planistycznej w sprawie konieczne było rozpoczęcie całej procedury od początku. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe przeprowadzenie jednej procedury planistycznej w oparciu o dwa różne dokumenty Studium. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakwestionowana uchwała została podjęta niejako po kontynuacji procedury planistycznej dotyczącej poprzedniego planu miejscowego. Powyższe jest o tyle istotne w ocenie skarżącego kasacyjnie, że stwierdzając nieważność poprzedniego planu miejscowego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i Naczelny Sąd Administracyjny zawarły w wydanych wyrokach własną ocenę prawną dotyczącą niektórych postanowień planu miejscowego oraz czynności planistycznych przeprowadzonych przez organ.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeprowadzona przez wnioskodawcę analiza możliwości inwestycyjnych nieruchomości spółki wykazała, że przedmiotowa nieruchomość ma istotny potencjał inwestycyjny. Może ona bowiem zostać przeznaczona, nie tylko pod zabudowę usługową, ale również pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z wykonanych opracowań wynika bowiem, że posiadana przez spółkę nieruchomość charakteryzuje się bardzo dobrymi możliwościami inwestycyjnymi. Na działce nr [...] i działce sąsiedniej możliwa jest bowiem realizacja wielokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub też budynku usługowego, o powierzchniach użytkowych oscylujących w przedziale od ok. 9 000 m² do ponad 1 2000 m². Ponadto, na zasadność przeznaczenia przynajmniej części nieruchomości wnioskodawcy pod tereny zabudowy mieszkaniowej lub usługowej wskazuje także fakt występowania w sąsiedztwie przedmiotowego terenu infrastruktury drogowej i technicznej. Przedmiotowa okoliczność wskazuje więc także na techniczną możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane.

W piśmie zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 1 marca 2018 r. Gmina Miejska [...] działająca przez Prezydenta Miasta [...] reprezentowana przez r. pr. S.P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz odniosła się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Obie podstawy kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich zastosowanie przez organy administracji. Autor skargi kasacyjnej w podstawie przedstawionej w pkt 1 zarzuca wprost Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stawiany przez autora skargi kasacyjnej zarzut sprowadza się w istocie do tego, że nie zgadza się on ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d w zakresie terenów KDX.1 i KDX.2 – tereny komunikacji pieszo-rowerowej, KDZ+T1 i KDZ.1 – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 i KDL.2 – tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 – KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, § 7, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 w zakresie słów: "w terenach komunikacji", § 13 ust. 2 lit. j i § 25 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego tereny KDX.1 i KDX.2, KDZ+T1 i KDZ.1, KDL.1 i KDL.2 i KDD.1 – KDD.6; a w pozostałym zakresie skargę oddalił, co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w żadnym zakresie, a ponadto o przeprowadzenie takiego postępowania nie wnioskował skarżący, to art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. nie były stosowane i nie można mówić o ich naruszeniu przez Sąd I instancji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny "w całości lub w części", to należy z tego wnosić, że zakres zastosowania środka ochrony, o którym mowa, uzależniony jest od oceny jego skutków. Treść wyroku Sądu I instancji jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa oraz proporcjonalna do wagi tych naruszeń. Stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. [...] – G.", tak jak tego domaga się skarżący kasacyjnie stałoby w sprzeczności z racjonalnością kontroli sądowej aktów prawa miejscowego czyli z wymaganiami postępowania pozwalającego uniknąć nadmiernych i zbędnych komplikacji prawnych. Celem kontroli sądowej aktów prawa miejscowego jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. II FSK 490/14, LEX nr 2018882). Ponadto w każdym przypadku stosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. Taka argumentacja znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zostały one błędnie sformułowane. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Takiego przedstawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego zabrakło w skardze kasacyjnej.

Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny oraz podporządkowane są głównej tezie wynikającej z treści skargi kasacyjnej dotyczącej braku uwzględnienia przez organ planistyczny gminy możliwości inwestycyjnych nieruchomości skarżącego kasacyjnie, który uważa, że przedmiotowa nieruchomość ma istotny potencjał inwestycyjny, który został zniweczony na skutek uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podnosi, że działki nr [...] i [...] obr. [...] [...] w K. mogą zostać przeznaczona, nie tylko pod zabudowę usługową, ale również pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że posiadana przez skarżącego kasacyjnie nieruchomość charakteryzuje się bardzo dobrymi możliwościami inwestycyjnymi. Na działce nr [...] i działce sąsiedniej możliwa jest bowiem realizacja wielokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub też budynku usługowego, o powierzchniach użytkowych oscylujących w przedziale od ok. 9.000 m² do ponad 12000 m². Ponadto, na zasadność przeznaczenia przynajmniej części przedmiotowej nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej lub usługowej wskazuje także fakt występowania w sąsiedztwie wskazanego terenu infrastruktury drogowej i technicznej. Ta okoliczność potwierdza w ocenie skarżącego kasacyjnie, także na techniczną możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to więc argumenty prawne przemawiające za uchyleniem wyroku Sądu I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p). Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w okolicznościach miał podstawy, aby stwierdzić, że przeznaczenie terenów należących do skarżącego działek nr [...] i [...] obr. [...] [...] w K. nie zostało określone w sposób dowolny, ale wyznaczone zostało z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium, zgodnie z którymi teren nieruchomości obejmujący działki strony skarżącej zaklasyfikowano pod tereny zielni urządzonej (ZU). Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu do skargi, a dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, czy też istniejąca infrastruktura techniczna, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że nie stanowią one wystarczającego argumentu dla przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się ze stanowiskiem organu planistycznego gminy, że przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy, oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m. in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, według którego zaskarżona uchwała godzi w istotę prawa własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych prawidłowo doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że Rada Miasta [...] uchwalając je nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. nie wskazuje na żadną wadliwość prawną zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie przy tym w sposób bardzo ogólny przedstawia argumentację podnosząc, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 poprzez wyłączenie możliwości zabudowy jego nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalone w miejscowym planie przeznaczenie działek należących do skarżącego wynikało z uwarunkowań zawartych w treści Studium. Skoro ustalenia kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. [...] – G." wynikały ze Studium to nie można uznać, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono prawnych argumentów wykazujących przekroczenie władztwa planistycznego poprzez uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia również na czym miałoby polegać naruszenie wymagań ładu przestrzennego wskazując jednocześnie na brak możliwości realizacji planów inwestycyjnych na działkach nr [...] [...] w K. należących do skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6-14 u.p.z.p. wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w sposób "pakietowy" zarzuca naruszenia art. 17. Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podnosi, że po wyroku NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2635/13 konieczne było rozpoczęcie całej procedury od początku. Skarżący uważa również, że nie sposób uznać za prawidłowe przeprowadzenie jednej procedury planistycznej na podstawie dwóch różnych dokumentów. Odnosząc się do takiego uzasadnienia ww. zarzutu skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem I instancji, który na str. 5 uzasadnienia wskazał, że stosując się do wskazań zawartych wyrokach, organy planistyczne gminy ponowiły jedynie te czynności planistyczne, które w ocenie sądów administracyjnych zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

W konsekwencji, organy planistyczne w niezbędnym zakresie ponowiły czynności planistyczne. Ponadto Sąd I instancji na str. 13-14 przytoczył wprost stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2635.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej zgodności ze Studium kwestionowanych postanowień przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że Sąd I instancji na str. 6 uzasadnienia wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ponownie przeanalizowano postanowienia projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]). Z uwagi na to, że postanowienia projektu planu miejscowego obszaru "M. [...] – G." pozostawały zgodne z aktualizowanymi zapisami Studium, nie było potrzeby wprowadzenia zmian do tekstu projektu planu. Na temat Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2017 r., podnosząc, że "(...) stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości regulacji tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", (zob. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w tym wyroku pogląd, że Rada Miasta [...] mogła zainicjować zarówno procedurę uchwalenia nowego studium dla całego obszaru Gminy, ale mogła także zainicjować procedurę zmiany Studium dla części obszaru Gminy. Skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, jaki obszar gminy może być objęty procedurą zmiany, a jaki już musi polegać na uchwalaniu nowego studium, to nawet w przypadku, gdy zmianą objęty byłby obszar 99 % terenu danej gminy, a pozostały 1 % studium byłby zachowany – to procedura zmiany studium jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest studium uchwalane. Tym samym skoro każda procedura zmierzająca do zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zasadniczo identycznej jak uchwalenie studium, to nie stanowi naruszenia prawa dokonanie uchwalenia zmiany studium także wówczas, gdy obszar zmienianego studium będzie obejmował zdecydowaną większość obszaru obowiązującego dotychczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji w słusznej ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do dokonywania ponownych uzgodnień oraz do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p. wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji na str. 6 wyjaśnił, że ponownie przeanalizowano zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2635/13 wyraził pogląd według którego w razie ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego obszaru obowiązkiem Rady Miasta [...] będzie ustalenie, czy przyjmowany projekt nie narusza postanowień studium zmienionego i ujednoliconego powołana uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. 2635/13 uznał, że szczegółowe odnoszenie się do zarzutu dotyczącego stwierdzenia przez Sąd niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], stało się bezprzedmiotowe.

Zgodzić należy się z stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że z uwagi na to, że postanowienia projektu planu miejscowego obszaru "M. [...] – G." pozostawały zgodne z aktualizowanymi postanowieniami Studium, nie było potrzeby wprowadzenia zmian do tekstu projektu planu.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 u.p.z.p. nie wskazuje, której jednostki redakcyjnej tego przepisu on dotyczy. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi zatem być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

W odniesieniu do przepisu, który składa się z ustępów, punktów czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala zwłaszcza na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.