II SA/Sz 1345/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-23	
Data wpływu	2016-11-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Stefan Kłosowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23;  art. 138 par 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163;  art. 54 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji kierującej do domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., uchylił z dniem [...] r. decyzję tego organu Nr [...] z dnia [...] r. kierującą T. K. do Domu Pomocy Społecznej we W. na pobyt stały.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynika, że u T. K. zdiagnozowano stan po urazie wielonarządowym, doznanym po wypadku komunikacyjnym, który miał miejsce w dniu [...] r., złamanie kości łokciowej lewej, złamanie podudzia lewego, stan po splenektomii i setonowaniu jamy otrzewnej, porażenie prawego splotu ramiennego. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim wymagał leczenia szpitalnego oraz całodobowej opieki, jak również skierowania do domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Ponadto, ze względu na brak miejsca zamieszkania, nie było możliwości rozpatrzenia świadczenia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 listopada 2013 r. stwierdzono, że T. K. porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga bezwzględnej pomocy i opieki osób trzecich przy toalecie, ubieraniu i karmieniu. Jest osobą bezdomną, nie posiada żony ani dzieci, odwiedza stronę jedynie siostra, która nie jest w stanie się chorym zaopiekować, ponieważ nie posiada warunków mieszkaniowych i samotnie wychowuje troje dzieci.

W dniu [...] r. T. K. został zaliczony przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kołobrzegu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r. W dniu [...] r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r. Z kolei [...] r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r.

Na dzień umieszczenia w domu pomocy społecznej, tj. [...] r., T. K. nie posiadał żadnego dochodu. W związku z powyższym Gmina Miasto K. ponosiła pełną odpłatność za jego pobyt w domu pomocy społecznej.

W dniu [...] r. T. K. zwrócił się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego. Z przeprowadzonego w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego wynika, że w [...] roku otrzymał odszkodowanie w wysokości [...] zł. W związku z tym, że dochód przekroczył pięciokrotne kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę [...] zł ([...] zł) T. K. odmówiono przyznania zasiłku stałego. Ponadto, w okresie od [...] r., organ ustalił odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% dochodów strony, tj. [...] zł miesięcznie. W dniu [...] r. Ośrodek zmienił decyzję o odpłatności, w związku z otrzymaniem zasiłku pielęgnacyjnego, ustalając odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie.

Z akt sprawy wynika, że od [...] r. T. K. nie regulował opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie udzielił również pracownikowi socjalnemu informacji na temat posiadanych środków finansowych. Pracownik socjalny wskazał na możliwość marnotrawienia przez niego posiadanych środków finansowych. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej od [...] r., odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wynosiła [...] zł miesięcznie (70% zasiłku pielęgnacyjnego, tj. [...] zł). Pozostałą część kosztów ponosiła Gmina Miasto K.. Z informacji posiadanych przez Ośrodek T. K. zalegał z opłatami na kwotę [...] zł. Powyższa kwota została uregulowana w dniu [...] r. z rachunku jego siostry.

Od dnia [...]r. Ośrodek przyznał T. K. owi pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na dzień [...]r. wynosi [...] zł miesięcznie.

Z informacji przesłanej w wywiadzie z dnia [...] r. wynikało, że ze względu na zły stan zdrowia i liczne ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu T. K. wymaga pomocy osób trzecich.

Kolejny wywiad środowiskowy miał miejsce w dniu [...] r. Według informacji pracownika socjalnego, jego stan zdrowia od chwili wypadku uległ zmianie, jednak nadal wymaga pomocy innych osób w wykonywaniu niektórych czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem.

W wywiadach środowiskowych z dnia [...] r. oraz [...] r. pracownik socjalny domu pomocy społecznej wskazał na potrzebę kontynuacji przez T. K. pobytu w Domu Pomocy Społecznej we W. , jednakże sygnalizował informację o jego częstych pobytach poza domem pomocy społecznej (wyjazdy), o nieprzestrzeganiu regulaminu, wulgarności wobec innych mieszkańców oraz sporadycznym spożywaniu alkoholu.

W dniu [...] r. do Ośrodka wpłynął kolejny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że T. K. często przebywa poza placówką. W styczniu był na wyjazdach turystycznych w [...] . W lutym - na konsultacji w Poradni Chirurgii Urazowej i Chirurgii Ręki we W. oraz w Szpitalu w B. na Oddziale Rehabilitacji Ogólnoustrojowej. Ponadto, jak wynika z treści wywiadu, nie przestrzega zapisów Regulaminu Mieszkańców placówki, jest wulgarny wobec innych pensjonariuszy i personelu. Zdarza się, że wraca do placówki w późnych godzinach wieczornych. Do wywiadu załączono zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., zgodnie z którym T. K. nie wymaga opieki całodobowej.

W związku z otrzymanymi informacjami Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wszczął postępowanie administracyjne w kierunku uchylenia decyzji kierującej T. K. do Domu Pomocy Społecznej we W. .

W dniu [...] r. organ wystąpił do Domu Pomocy Społecznej we W. o poniższe informacje:

1. w jakich okresach T. K. opuszczał placówkę,

2. opinię pracownika domu zawierającą ocenę możliwości funkcjonowania poza placówką całodobowej opieki: czy jest zdolny do samodzielnego zaspokajania potrzeb bytowych (prowadzenie gospodarstwa domowego, zakupy, załatwianie spraw urzędowych, zarządzanie pieniędzmi itp.), czy jest w stanie zadbać o higienę, kontrolowanie przyjmowanych leków, przygotowywanie i spożywanie posiłków.

W dniu [...] r. T. K. złożył w organie oświadczenie, z którego wynika, że nie zgadza się ona z opinią, że ma częsty kontakt z siostrą, a także że jest nad wyraz wulgarny do pensjonariuszy i personelu. Zdaniem wnoszącego pismo, DPS W. i osoby tam pracujące dokładają starań o jego stan zdrowia, i chce nadal w nim przebywać.

W odpowiedzi na pismo Dom Pomocy Społecznej uzupełnił wywiad środowiskowy o informacje dotyczące nieobecności strony w DPS od [...] r. oraz o ocenę stopnia funkcjonowania strony. W opinii pracownika domu pomocy społecznej T. K. większość spraw osobistych załatwia samodzielnie, sporadycznie konsultuje się z pracownikami socjalnymi placówki. Z obserwacji pracowników socjalnych wynika, że jest zdolny do samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych oraz do prowadzenia gospodarstwa domowego, tj. do robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych, zarządzania pieniędzmi. Ponadto jest w stanie zadbać o higienę osobistą, przygotowywanie posiłków i ich spożywanie. Aktualnie jest pod opieką poradni alergologicznej, okresowo przyjmuje wziewne leki o działaniu przeciwalergicznym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

W ocenie organu, T. K. nie odzyskał jeszcze pełnej sprawności po wypadku komunikacyjnym i niewątpliwie wymaga dalszej rehabilitacji i leczenia, jednakże na dzień wydania niniejszej decyzji jej stan zdrowia pozwala na samodzielne funkcjonowanie poza placówką opieki całodobowej. Na dzień wydania niniejszej decyzji strona nie korzysta z całodobowych usług opiekuńczych świadczonych przez dom pomocy społecznej, a jedynie z funkcji noclegowej oraz w kwestii zapewnienia wyżywienia (w dniach pobytu) w placówce, do której została skierowana.

Jednocześnie organ poinformował T. K. , że po opuszczeniu Domu Pomocy Społecznej we W. może skorzystać z oferty Ośrodka w formie zapewnienia schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych w K. .

T. K. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i pozostawienie w Domu Pomocy Społecznej w W. .

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej.

Z analizy akt wynika, iż stan zdrowia odwołującego się w [...] r. wymagał specjalistycznej opieki, którą potwierdzała dokumentacja medyczna. Ponadto, jak wynika z analizy akt, strona była osobą samotną i bezdomną, co stanowiło podstawę do umieszczenia go w domu pomocy społecznej.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż wyjazdy poza Włościbórz mogą stanowić jeden z argumentów uchylenia decyzji umieszczającej T. K. w domu pomocy społecznej, tym bardziej, iż większość tych wyjazdów podyktowana była, jak wynika z przedłożonego zestawienia, względami zdrowotnymi lub skorzystaniem z wyjazdu turystycznego, który również się należy mieszkańcowi takiego domu i zapewne regulamin przewiduje możliwość pobytu, np. u rodziny. W przedmiotowej sprawie odwołujący się korzysta z formy dla siebie możliwej bowiem nie ma bliskiej rodziny, którą mogłaby odwiedzić.

W ocenie Kolegium, z uwagi na fakt, iż ustawa nie wskazuje przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji kierującej osobę do domu opieki społecznej, uchylenie decyzji mogłoby nastąpić tylko za zgodą strony np. w przypadku gdyby rodzina zapewniła danej osobie godziwe warunki mieszkaniowe.

T. K. jest osobą chorą, ze względu na wiek nie zapewni sobie mieszkania a dochód w postaci zasiłku stałego nie zapewni mu egzystencji. Również sugerowanie organu o zamieszkaniu w schronisku dla bezdomnych nie znalazło aprobaty składu orzekającego.

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę na ww. decyzję SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że strona spełnia przesłanki przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uprawniające do umieszczenia jej w dalszym ciągu w domu pomocy społecznej, podczas gdy postępowanie wyjaśniające, w szczególności ustalenia poczynione w oparciu o rodzinne wywiady środowiskowe i ich aktualizacje oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia strony wskazuje, że strona aktualnie nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki i niemogącą funkcjonować w codziennym życiu.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. , którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. , uchylającą decyzję tego organu w sprawie skierowania T. K. do Domu Pomocy Społecznej we W. i umorzono postępowanie przed organem I instancji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163; dalej: "u.p.s."), w szczególności art. 54 ust. 1 u.p.s.

Zgodnie z tym przepisem prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Zdaniem organu II instancji, z uwagi na fakt, iż ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji kierującej osobę do domu opieki społecznej, uchylenie ww. decyzji mogłoby nastąpić tylko za zgodą strony, zaś w przedmiotowej sprawie strona takiej zgody nie wyraziła, w związku z czym decyzję organu I instancji uchylającą decyzję o skierowaniu strony do domu opieki społecznej należało uchylić, a postępowanie przez tym organem umorzyć.

W ocenie Sądu, zaprezentowane wyżej stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe, istnieją bowiem – na gruncie ustawy o pomocy społecznej – przepisy umożliwiające, w przypadkach w nich wskazanych, uchylenie decyzji o skierowaniu strony do domu opieki społecznej, nawet bez jej zgody.

I tak, stosownie do treści art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w ww. przepisie, np. w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, w tym zdrowotnej, osoby skierowanej do domu opieki społecznej rolą organów jest dokonanie nadzwyczaj wnikliwego i szczegółowego zbadania, czy okoliczności te uzasadniają uchylenie decyzji kierującej, zaś decyzje o tym rozstrzygające winny przekonywująco wykazywać, które zdarzenia przesądzają o tym, że utrzymanie przysługującego skarżącemu świadczenia rozminie się z funkcją przypisaną temu świadczeniu przez ustawodawcę.

Reasumując, zdaniem Sądu, istnieje prawna możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej we W. , z tym jednak zastrzeżeniem, że winno się ono toczyć w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., nie zaś – jak w niniejszej sprawie – na podstawie przepisu stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. art. 54 ust. 1 u.p.s., który określa przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej.

Jednocześnie wskazać należy, że zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem, mimo powołania się na błędny przepis prawa materialnego oraz mimo błędnego uzasadnienia zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, znajdujące umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Organ II instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie mógł konwalidować błędnej decyzji organu I instancji poprzez jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, byłoby to bowiem niezgodne z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, która stanowi, że każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Kolegium nie mogło również wydać decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ decyzja ta może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w tym przepisie, a więc gdy decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W sprzeczności zatem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, albowiem sprawa nie dotyczy skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej lecz pozbawienia go tego prawa, a takich przesłanek art. 54 ust. 1 u.p.s. nie zawiera.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, skoro zaistniała wada zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na końcowe załatwienie sprawy, należało, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji wyroku.