Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Asesor WSA Mikołaj Darmosz (spr.), Sędzia WSA Monika Krywow, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 21 czerwca 2024 r. nr 2401-IEE.7192.331.2024.2/MSL UNP: 2401-24-158798 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (zwany dalej: "DIAS", "Dyrektor", "organ nadzoru") 21 czerwca 2024 r. nr 2401-IEE.7192.331.2024.2/MSL UNP: 2401-24-158798 wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2023 r. poz. 2505 – dalej: "u.p.e.a.") utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z 17 maja 2024 r., nr [...] (dalej: "ZUS", "organ egzekucyjny") skierowane do A.S. (dalej: "Zobowiązana", "skarżąca") w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.

Wskazane postanowienie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

ZUS wystawił wobec zobowiązanej TW1480024005902 obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2024 r. Następnie ZUS, działając jako organ egzekucyjny, nadał 18 kwietnia 2024 r. ww. tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu do egzekucji.

W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o wymieniony powyżej tytuł wykonawczy, ZUS zawiadomieniem z 19 kwietnia 2024 r., [...] zajął przysługujące zobowiązanej świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej. Dłużnikiem zajętej wierzytelności był Oddział ZUS. Zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanej 23 kwietnia 2024 r.

Zobowiązana pismem z 7 maja 2024 r., reprezentowana przez pełnomocnika (męża) złożyła skargę na czynność egzekucyjną zdziałaną powyższym postanowieniem. Skarżąca zarzuciła, że stanowiący podstawę zajęcia tytuł wykonawczy narusza prawo, gdyż powinien zostać wydany na zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej, a które to nie zostało opublikowane. Skarżąca upatrywała w powyższym naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i "jawności prawa". Skarżąca zakwestionowała umocowanie Dyrektora Oddziału do działania w sprawie. Zdaniem zobowiązanej sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusza jej prawa, Dyrektor Oddziału ZUS nie posiadał prawa do prowadzenia egzekucji.

ZUS jako organ egzekucyjny postanowieniem z 17 maja 2024 r. oddalił skargę na czynność organu egzekucyjnego z 19 kwietnia 2024 r., tj. zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego o nr [...]. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że skarga na czynność egzekucyjną przysługuje na czynności o charakterze faktycznym i to takie, które nie są zaskarżalne innymi środkami prawnymi przewidzianymi w ustawie. Wskazano, że nie ma możliwości odniesienia się w ramach skargi na czynność egzekucyjną do okoliczności rozpatrywanych, w trybie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny stwierdził, że skarżone czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone w zgodzie z przepisami prawa, a to art. 67 § 2, § 2a, art. 79 § 1, § 2, § 4 u.p.e.a.

Zobowiązana pismem z 29 maja 2024 r. wniosła zażalenie na postanowienie ZUS. Strona wskazała, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem, gdyż zostało wydane z naruszeniem właściwości. Skarżąca powieliła argumentację, w której wskazywała, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, a Dyrektor Oddziału ZUS nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji, a tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów prawa. Strona wskazywała, że podstawę prawną działania organów tworzyć mogły przepisy powszechnie obowiązujące, a jej zdaniem brak jest przepisów dających umocowanie do działania Dyretora ZUS.

Dyrektor postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ZUS. Organ nadzoru wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, oraz ewentualnej wadliwości tytułów wykonawczych. Z tych względów skarga na czynność egzekucyjną nie jest uniwersalnym środkiem zaskarżenia, który zastępuje stronie inne przysługujące środki prawne w celu ochrony przed prowadzoną egzekucją administracyjną. Zarzuty tego rodzaju nie mogą być przedmiotem analizy w postępowaniu skargowym z art. 54 u.p.e.a., dlatego Dyrektor nie odniósł się do nich merytorycznie. Dyrektor stwierdził, że organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku. Dyrektor nie dopatrzył się również wad w zaskarżonym postanowieniu. Postanowienie organu egzekucyjnego zawierało bowiem, wszystkie wymagane prawem elementy. Organ dokonał oceny czynności egzekucyjnej przez pryzmat podnoszonych w skardze zarzutów i obowiązujących przepisów prawa, odnośnie zajęcia rachunku bankowego, nie stwierdzając aby doszło do ich naruszenia.

Zobowiązana pismem z 7 sierpnia 2024 r. wniosła skargę na postanowienie DIAS. Skarżąca ponownie zarzuciła, że zajęcie jest niedopuszczalne z powodu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tytułów wykonawczych. Strona powtórzyła argumentację nawiązującą do braku właściwości Dyrektora Oddziału ZUS do prowadzenia egzekucji administracyjnej i stosowania środków egzekucyjnych, co miałoby być spowodowane nie opublikowaniem aktu prawnego dającego podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego "przez organ terytorialny" ZUS. Strona wskazywała, że o ile podstawę prawną do działania, w postaci stosownego rozporządzenia, posiada naczelnik urzędu skarbowego, o tyle nie występuje ona w przypadku Dyrektora Oddziału ZUS.

W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z 10 września 2024 r. Dyrektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na postanowienie wymienione art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") mieszczące się we właściwości Sądu.

Zaskarżone postanowienie wydano w wyniku rozpoznania przez organy administracyjne skargi na czynności egzekucyjne uregulowanej w art. 54 u.p.e.a. Powołany przepis w § 1 stanowi, że skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu. Podstawą skargi jest:

1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Zakres przedmiotowy skargi na czynność egzekucyjną określony został w sposób pozytywny przez ustawodawcę wprost, a to dzięki wskazaniu jakiego rodzaju działania organu egzekucyjnego mogą być za jej pomocą zwalczane przez zobowiązanego. Podmiot legitymowany do jej wniesienia może kwestionować legalność czynności egzekucyjnej rozumianą jako prawną dopuszczalność i poprawność przeprowadzenia. Zobowiązany może również zwalczać poprawną w sensie formalnym czynność, która jednak nosi znamiona zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tym aspekcie skarga na czynność egzekucyjną stanowi środek zabezpieczający realizację zasady ogólnej administracyjnego postępowania egzekucyjnego – niezbędności i minimalizowania uciążliwości środków egzekucyjnych (art. 7 § i § 2 u.p.e.a.).

Zakres przedmiotowy skargi na czynności egzekucyjne określony jest też w sposób negatywny w literaturze i orzecznictwie, a to przez wskazanie zagadnień które nie mogą zostać nią objęte. Otóż, skarga na czynność egzekucyjną nie może dotyczyć materii zastrzeżonej dla innych środków prawnych występujących w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W judykaturze podkreśla się, że określony w art. 54 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma ona charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FSK 1324/18, z 17 maja 2022 r. sygn. akt III FSK 583/21, wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 1683/23- orzeczenia dostępne poprzez Centralną Bazę Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1370/17, z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13, z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13, z 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podnosi zarzuty nakierowane na podważenie zasadności prowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego mającego za przedmiot niewykonany obowiązek uiszczania składek na rzecz ZUS. Skarżąca kwestionuje możliwość prowadzenia wobec niej egzekucji administracyjnej przez ZUS, a w konsekwencji zastosowania wobec niej środków egzekucyjnych. W istocie zatem okoliczności podnoszonego przez zobowiązanego na etapie: skargi na czynności egzekucyjną wniesioną do ZUS, zażalenia na postanowienie wniesionego do DIAS, a końcowo również skargi wniesionej do tut. Sądu, nie mieszczą się w opisanym wyżej zakresie rozpoznania wyznaczonym art. 54 § 1 u.p.e.a. Skarżąca nie zgłasza zastrzeżeń, co do poprawności przeprowadzenia samego zajęcia uposażenia emerytalnego.

W tej sytuacji wniesiona przez Zobowiązaną skarga na czynność egzekucyjną nie mogła służyć weryfikacji zasadności dochodzenia od niej obowiązku. Jak trafnie wyjaśniły organy administracji nie jest ona przewidziana do tego celu. Zobowiązanej przysługiwały inne środki prawne np. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 19 § 4a u.p.e.a. i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej Dyrektorów Oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. wyznaczony jest do działania jako organ egzekucyjny uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wobec skarżącej.

Zdaniem Sądu przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego, lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest Dyrektor tego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Nie ulega zatem wątpliwości, że wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną. Organem egzekucyjnym jest zaś Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 u.p.e.a.).

Przepisy ustawy egzekucyjnej oraz aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji wyrażonej w art. 19 § 4a u.p.e.a. zostały właściwie opublikowane. Przepisy te weszły do porządku prawnego, nie zostały z niego wyeliminowane, a nadto brak jest przesłanek dla uznania ich za niewiążące bądź naruszające standardy konstytucyjne.

Zdaniem Sądu zaskarżone czynności egzekucyjne dokonane zostały w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami regulującymi sposób oraz formę ich dokonania i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonych zajęć z przyczyn wskazanych przez skarżącą.

Zastosowany przez organ egzekucyjny środek w postaci zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego (wierzytelności pieniężnych) mieścił się w katalogu środków przewidzianym w art. 1a pkt 12 lit. a) tiret trzecie u.p.e.a. dla egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym.

Organ egzekucyjny (Dyrektor oddziału ZUS) był uprawniony do jego zastosowania w świetle art. 19 § 4 i 4a u.p.e.a. Strona nie przybliżyła okoliczności mogących wskazywać na jego nadmierną uciążliwość, a organy administracji okoliczności takich się nie dopatrzyły.

W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.