Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z.O., M.O., M.K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022 w przedmiocie likwidacji grodzenia nieruchomości oddala skargę

W dniu 8 września 2022 r. upoważnieni pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami, gdzie podmiotem kontrolowanym byli A.O., M.O. oraz M.K. (dalej jako: "skarżący"), właściciele działki o nr geod. [...], obręb S., gmina P., na której znajduje się ośrodek "K.". Przeprowadzona kontrola wykazała, że na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], przyległych do jeziora Ł. (działka o nr geod. [...], obręb P., gmina S.) znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora Ł. Pełnomocnik skarżących oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie istniało w momencie zakupu nieruchomości przez skarżących. Protokół kontroli został podpisany przez wszystkich uczestników kontroli, w tym przez pełnomocnika skarżących. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W dniu 9 stycznia 2023 r. uczestniczący w ww. kontroli pracownik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "RZGW") sporządził notatkę służbową, skierowaną do Dyrektora RZGW, w której zawarł informacje dotyczące ww. kontroli, poczynionych w jej toku ustaleń, a także propozycje działań, wśród których wskazał na wydanie zarządzenia pokontrolnego w celu zobowiązania do likwidacji ogrodzenia nieruchomości zlokalizowanego na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...] celem umożliwienia stałego i swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora Ł. w odległości 1,5 m od jego linii brzegowej.

Zarządzeniem pokontrolnym z 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022, wydanym na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, dalej jako: "p.w.") Dyrektor RZGW nałożył na skarżących następuje zalecenia:

1. likwidację grodzenia nieruchomości zlokalizowanego na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], obręb S., gmina P. przyległych do jeziora Ł. (działka o nr geod. [...], obręb P., gmina S.) w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie do 20 lutego 2023 r.

2. Pisemne powiadomienie Dyrektora RZGW o realizacji punktu 1 niniejszego zarządzenia w terminie do 28 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że na granicy przedmiotowych działek przyległych do jeziora Ł. znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora Ł. Organ powołał się na treść art. 232 ust. 1 p.w., zgodnie z którym "zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". Zatem niezbędne jest usunięcie grodzeń w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie wskazanym w pkt 1 zarządzenia.

Przy piśmie z 13 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących przedłożył oświadczenie L.J., pracownika ośrodka wypoczynkowego "K." w latach 1989-1995, w którym wskazała, że przedmiotowe ogrodzenie powstało w latach 1970-1971.

Skarżący w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. zarządzenie pokontrolne zarzucili naruszenie:

I. Przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7a oraz art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących wątpliwości, co do tego w jakiej dacie posadowione było ogrodzenie nieruchomości zlokalizowane na granicy działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] obręb S. gmina P. przyległego do jeziora Ł., podczas gdy ogrodzenie to posadowione było ok. 1970-1971 r. w dacie powstania obiektu "K." wchodzącego w skład Ośrodka Wypoczynkowego Urzędu Rady Ministrów w Ł. Co za tym idzie na podstawie art. 133 ust. 1 ustawy 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38 poz. 230, dalej: "ustawa Prawo wodne z 1974 r.") nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. Skoro tak, to nie jest wymagana legalizacja tego ogrodzenia, bowiem na mocy ww. artykułu stał się on legalny. W konsekwencji ogrodzenie nie powinno być objęte nakazem likwidacji;

2. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zapewniający poszanowanie dla zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, stanowiącą prawną gwarancję ochrony praw obywatela wobec władczego działania władzy publicznej, poprzez brak ustaleń odnośnie daty posadowienia spornego ogrodzenia;

3. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., przejawiającym się w tym, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy względem spornego ogrodzenia, w związku z datą jego posadowienia nie powinien mieć zastosowanie art. 232 ust. 1 p.w., względnie w sprawie organ winien zastosować tryb, o którym mowa w art. 232 ust. 4 p.w.;

4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że okoliczności i fakty podane w zarządzeniu pokontrolnym, zostały w przedmiotowej sprawie właściwie ustalone przez kontrolujących, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w którym na skarżących nałożone zostały nieuzasadnione obowiązki w przedmiocie gospodarowania wodami.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 133 ust. 1 ustawy 24 października 1974 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że jeden ze skarżących, M.K., w dniu 20 lutego 2014 r. nabył nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] położoną w miejscowości S. od Skarbu Państwa - Powiatu O., natomiast Powiat O. nabył przedmiotową nieruchomość w drodze darowizny Ministra Skarbu Państwa, bowiem nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Na przedmiotowej nieruchomości, w latach 70 XX wieku, ówczesny Urząd Rady Ministrów wybudował ośrodek "K.". Skarżący twierdzą, że na przedmiotowym terenie nie dokonywali żadnych inwestycji, a kwestionowane przez organ ogrodzenie istniało już w dniu nabycia przez nich nieruchomości. Zdaniem skarżących organ nie ustalił, aby wykonanie spornego ogrodzenia nastąpiło przed datą 1 stycznia 1975 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974 r. W świetle art. 133 ust. 1 tej ustawy nastąpiła legalizacja urządzeń wodnych istniejących w dniu jej wejścia w życie. Skarżący wykazywali realizację tego urządzenia w czasie pozwalającym na uznanie go za legalne, pomimo braku stosownych pozwoleń, zatem, ich zdaniem, organ powinien umorzyć postępowanie. Skarżący nie otrzymali dokumentacji dotyczącej ogrodzenia od poprzednich właścicieli, bowiem informacje o ośrodku były tajne, a sam ośrodek nie był umieszczony na mapach. Zdaniem skarżących oświadczenie świadka L.J. pozwala na ocenę daty powstania ogrodzenia w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wykazał, że jak wskazuje jednolicie orzecznictwo, do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a., bowiem jest ono wydawane w wyniku odrębnego postępowania. Wobec tego Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, które nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a., a tym samym, również i te powołane w zarzutach skargi.

Organ wskazał, że skarżący nie byli pozbawieni możliwości składania wyjaśnień na bieżąco i przedkładania dowodów. Już na etapie kontroli skarżący mieli prawo negować zasadność jej wyników, czego w niniejszej sprawie nie uczynili.

Organ zaznaczył, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie był kwestionowany przez skarżących. Z protokołu kontroli z dnia 8 września 2022 r. i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że kontrolowany teren ośrodka jest ogrodzony z dwóch stron do jeziora Ł. metalowym ogrodzeniem, które częściowo znajduje się w wodzie. Zatem kontrolowana działka została ogrodzona w sposób uniemożliwiający swobodne przechodzenie wzdłuż jeziora pasem o szerokości 1,5 m. Przepis określony w art. 232 ust. 1 p.w. wskazuje trzy zakazy: grodzenia nieruchomości, zakazywania przechodzenia przez nieruchomość oraz uniemożliwiania przechodzenia przez nieruchomość. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/17 sam fakt zagrodzenia nieruchomości przez skarżących z obu stron ogrodzeniem sięgającym również w głąb jeziora oznaczał, że skarżący nie chcieli, aby inne osoby mogły swobodnie przechodzić przez ich nieruchomość wzdłuż jeziora. W tym stanie faktycznym, bez znaczenia są twierdzenia skarżących, że organ wykonujący kontrolę nie ustalił kiedy zostało wykonane grodzenie nieruchomości. Zapisy art. 232 ust. 1 p.w. stosuje się niezależnie od daty wykonania grodzeń.

Odnosząc się do przytoczonych w skardze argumentów dotyczących legalizacji urządzeń wodnych na mocy art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., organ wskazał, że nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczą urządzeń wodnych nie zaś grodzeń. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w czasie, gdy wykonano przedmiotowe grodzenia, tj. art. 18 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy przez urządzenia wodne rozumiano: "budowle i urządzenia hydrotechniczne, melioracji wodnych, studnie publiczne i inne ujęcia wód podziemnych, ujęcia wód powierzchniowych, urządzenia zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód". Grodzenia nie są i nie były zaliczane do urządzeń wodnych. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 roku właściciel gruntu obowiązany był umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków i tratew, ustawianie znaków żeglugowych oraz wykonywanie robót konserwacyjnych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podkreślić przede wszystkim należy, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, CBOSA). Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne, nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono zarządzenie pokontrolne Dyrektora RZGW z 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 p.w. Stosownie do tej regulacji kontrola gospodarowania wodami dotyczy m.in. korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych (pkt 1), wykonywania urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 p.w. Zakres ten obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazywania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Zgodnie z treścią art. 340 ust. 1 p.w. z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Z kolei w myśl art. 341 ust. 1 tej ustawy na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne (pkt 1), wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy (pkt 2), wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony (pkt 3), nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy (pkt 4). Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 2 p.w.).

Słusznie w orzecznictwie podkreśla się, że sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego, zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1314/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 174/22, oraz z dnia 9 marca 2021 r. II SA/Rz 1051/20, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje, że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne, będąc aktem administracyjnym, tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51). Od przedmiotowego aktu należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 705/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2022 r. II SA/Bk 939/21 i z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 174/22). Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.

W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Natomiast skoro obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (tj. na podstawie jej ustaleń, art. 341 ust. 1 p.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, z dnia 26 kwietnia 2019 r. II OSK 1144/18, z dnia 30 lipca 2019 II OSK 1706/18).

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z opisanymi powyżej wymogami, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że czyni ono zadość wskazanym wymogom.

Przeprowadzający kontrolę pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku stwierdzili, że na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], obręb S, gmina P. przyległych do jeziora Ł. znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora Ł. - teren ośrodka "K." jest ogrodzony z dwóch stron do jeziora metalowym ogrodzeniem. W aktach administracyjnych została zgromadzona bogata dokumentacja fotograficzna, która jednoznacznie obrazuje, że przedmiotowe ogrodzenie częściowo znajduje się w wodzie. Ustalenia te nie były kwestionowane przez strony. Organ zatem prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zobowiązał skarżących do likwidacji ww. grodzenia nieruchomości. Wydane zarządzenie miało odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach, a zalecenia organu zostały sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 232 ust. 1 p.w., zgodnie z którym zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Nie budzi wątpliwości sądu, że stan faktyczny został przez organ ustalony z należytą starannością, kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, a samo zarządzenie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy.

Sąd uznał, że nie ma znaczenia kwestia braku ustalenia przez organ daty wykonania przedmiotowego grodzenia, bowiem przepis art. 232 ust. 1 p.w. stosuje się niezależnie od tej kwestii.

Powyższej oceny nie może podważyć treść art. 133 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., zgodnie z którym, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. W wyżej powołanej regulacji wprost wskazane zostały urządzenia wodne, a za takie nie można uznać grodzenia nieruchomości, nawet częściowo znajdującego się w wodzie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 1974 r. przez urządzenia wodne rozumiano: budowle i urządzenia hydrotechniczne, melioracji wodnych, studnie publiczne i inne ujęcia wód podziemnych, ujęcia wód powierzchniowych, urządzenia zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód. Podkreślanie wymaga także, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 roku właściciel gruntu obowiązany był umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków i tratew, ustawianie znaków żeglugowych oraz wykonywanie robót konserwacyjnych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem nawet na podstawie przepisów ustawy Prawo Wodne z 1974 r. skarżący mogliby zostać zobowiązani do usunięcia grodzenia, które uniemożliwia swobodne przejście wzdłuż wód jeziora.

Skarżący w skardze zaznaczyli także, że organ powinien zastosować tryb, o którym mowa w art. 232 ust. 4 p.w. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ Wód Polskich, a na obszarze pasa technicznego dyrektor urzędu morskiego, mogą, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Jednak skarżący nie przedstawili organowi decyzji, o której mowa w wyżej powołanym przepisie, zatem tryb ten nie mógł zostać zastosowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów k.p.a. sąd zaznacza, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne sąd bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, CBOSA). Z powyższego wynika także, że nałożone obowiązki powinny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa (jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie), a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, CBOSA). Przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy Prawo Wodne, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu.

Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 81a k.p.a. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12,; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, z 31 marca 2022 r., III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że kontrola w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona przez powołany do tego organ RZGW, treść zarządzenia pokontrolnego wynika wprost z ustaleń poczynionych w protokole kontroli, a zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 232 ust. 1 p.w.

Mając powyższe na uwadze sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.