II SA/Bk 675/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-15	
Data wpływu	2022-09-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 217, art. 218; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Tezy
Z treści art. 217 § 1 k.p.a. wynika, że zaświadczenie może być wydane jedynie przez organ administracji publicznej, a zatem przybiera formę dokumentu urzędowego. Brak jest regulacji prawnych upoważniających organy administracji publicznej do wydawania zaświadczeń w formie potwierdzenia (wypełnienia) przedłożonego przez osobę zainteresowaną druku lub formularza, celem przedłożenia go właściwemu organowi na terenie Niemiec.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. D. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w formie "potwierdzenia na formularzu niemieckim" faktu zarejestrowania jako osoba bezrobotna oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2022 r. J. R., działając jako pełnomocnik S. J. D. (dalej także jako: "skarżący") przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. formularz "Zaświadczenie agencji pośrednictwa pracy" otrzymanym z niemieckiej Familienkasse, celem uzyskania na nim informacji, że jego wnuk jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.

Tego samego dnia Powiatowy Urząd Pracy w B. odmówił poświadczenia dotyczącego rejestracji w Urzędzie na druku przedłożonym przez wnioskodawcę i wydał zaświadczenie nr [...] potwierdzające fakt rejestracji S. J. D. jako osoby bezrobotnej. Zaświadczenie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 23 maja 2022 r.

Pismem z 20 maja 2022 r. J. R., złożył do PUP w B. wniosek następującej treści (cyt.): "Proszę o potwierdzenie na piśmie odmowy potwierdzenia na druku pt. "Zaświadczenie dla dziecka szukającego pracy (UE/EOG i Szwajcaria) o zgłoszeniu do pośrednictwa pracy w celu przedłożenia w Kasie Rodzinnej. Zaświadczenie agencji pośrednictwa pracy" – faktu rejestracji w tutejszym Urzędzie jako bezrobotnego, poszukującego pracy mojego wnuka S. J. D. Proszę o podanie przyczyn tej decyzji i podanie podstawy prawnej jej wydania".

W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] maja 2022 r., nr [...], wydanym z upoważnienia Starosty Powiatu B. przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B., odwołując się do brzmienia art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) wyjaśnił, że formą potwierdzenia przez organ administracji publicznej określonego faktu lub stanu prawnego dotyczącego osoby będącej klientem organu jest zaświadczenie. Brak jest przepisu prawnego, który nakładałby na organ publiczny, jakim jest powiatowy urząd pracy, obowiązek potwierdzenia faktu zarejestrowania osoby w PUP w innej formie niż określa to kodeks postępowania administracyjnego.

Nie zgadzając się z powyższym pismem, p. J. R. w piśmie z 1 czerwca 2022 r. skierowanym do Wojewody P. podniósł, że dokonana wykładnia art. 217 k.p.a. jest błędna, bowiem przepis ten nie mówi o formach wydawania zaświadczeń, a zaświadczeniem według słownika języka polskiego jest także potwierdzenie czy poświadczenie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, obowiązek wydania zaświadczenia – potwierdzenia, wynika z art. 218 § 1 k.p.a.

Wojewoda P. przyjął, że pismo Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2022 r. nosi cechy postanowienia, w związku z powyższym pismo p. J. R. z dnia 1 czerwca 2022 r. potraktował jako zażalenie na to postanowienie.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego reprezentowanego przez J. R., Wojewoda P. postanowieniem z [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2022 r., mające cechy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w formie "potwierdzenia na formularzu niemieckim" faktu zarejestrowania ww. mocodawcy w PUP jako osoba bezrobotna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na żądanie osoby uprawnionej, zaś samo wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. PUP w B. zgodnie z wnioskiem wydał zainteresowanemu zaświadczenie potwierdzające fakt rejestracji skarżącego w PUP jako osoby bezrobotnej od 28 lutego 2022 r. Organ pierwszej instancji nie poświadczył jednak, że skarżący jest osobą bezrobotną na druku wnioskodawcy w tłumaczeniu z języka niemieckiego. Jak bowiem zauważył Wojewoda, ani przepisy k.p.a., ani ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.) nie przewidują innego trybu wydawania zaświadczeń niż w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący reprezentowany przez J. R. Zdaniem skarżącego, urzędnicy PUP naruszyli prawo poprzez:

- niewydanie od razu 17 maja 2022 r. zaświadczenia, że skarżący jest bezrobotny (art. 217 § 1 k.p.a.);

- niewydanie niezwłocznie postanowienia o odmowie potwierdzenia na druku Familienkasse faktu bycia bezrobotnym przez skarżącego (art. 219 k.p.a.).

Autor skargi podniósł, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej; sentencja postanowienia nie zawiera podstawy prawnej materialnej, a jedynie przepisy procesowe. Pełnomocnik skarżącego przedstawił przy tym przebieg jego kontaktów z urzędem. Wskazał, że z wykładni językowej art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. wynika "tryb nakazowy" wydania zaświadczenia. Forma wydania zaświadczenia ma zaś charakter drugorzędny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2022 r., utrzymujące w mocy pismo Starosty B. z dnia 27 maja 2022 r., mające cechy postanowienia, o odmowie wydania zaświadczenia w formie "potwierdzenia na formularzu niemieckim" faktu zarejestrowania p. S. J. D. w PUP jako osoby bezrobotnej. Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ jakim jest Powiatowy Urząd Pracy ma możliwość wydania zaświadczenia w formie potwierdzenia, na przedłożonym przez pełnomocnika skarżącego formularzu – niemieckim dokumencie z Familienkasse – faktu zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej.

Wyjaśnić skarżącemu należy, że zasady wydawania zaświadczeń zostały uregulowane w Dziale VII k.p.a. Jak wskazuje art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jest ono wydawane, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające – art. 218 § 2 k.p.a. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 219 k.p.a., że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W doktrynie wskazuje się, że zakres przedmiotowy postępowania z działu VII k.p.a jest bardzo wąski, gdyż obejmuje tylko wydawanie zaświadczeń. Zaświadczenie jest przy tym czynnością materialnotechniczną, tworzącą określone skutki prawne w drodze faktów (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Postępowanie administracyjne 2017, s. 286) Przyjmuje ona postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17 (dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej powoływana jako CBOSA) przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - wyrok NSA z 16 marca 2022 r., II GSK 728/21, CBOSA.

Pojęcie zaświadczenia nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu odnoszącej się do zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej wskazuje się przede wszystkim na konieczność odróżniania zaświadczeń od aktów administracyjnych (decyzji, postanowień), które to akty są przejawem woli organu, zaś zaświadczenia stanowią odzwierciedlenie wiedzy organu. Zaświadczenia nie są więc aktami administracyjnymi, mimo że pochodzą od organu administracji publicznej – zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 793 i nast. W doktrynie najczęściej przyjmuje się, że "zaświadczenie" charakteryzuje pięć przesłanek: 1) jest to akt przewidziany przepisem prawa; 2) wydawany jest na żądanie osoby, która o niego się ubiega; 3) osoba ubiegająca się o ten akt musi wykonać obowiązek uprawdopodobnienia swojego interesu prawnego w jego uzyskaniu; 4) jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; 5) akt jest wydawany przez organ administracyjny - J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 89–90). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści art. 217 § 1 k.p.a., gdzie stwierdza się, że organ wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przyjąć zatem należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2019 r., III SA/Gd 306/19, CBOSA). Istnieje oczywiście możliwość wydania zaświadczenia także w formie dokumentu elektronicznego (art. 14 § 1a k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe poglądy oraz brzmienie art. 217 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości sądu, że zaświadczenie może być wydane jedynie przez organ administracji publicznej, a zatem przybiera formę dokumentu urzędowego. Jak wskazuje art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sformułowanie "wydaje zaświadczenie" wskazuje zatem, że to organ administracji publicznej podejmuje czynności zmierzające do potwierdzenia istniejących faktów lub stanu prawnego na wytworzonym przez siebie dokumencie. Brak jest regulacji prawnych upoważniających organy administracji publicznej do wydawania zaświadczenia w formie jakiej oczekuje skarżący - potwierdzeniu (wypełnieniu) przedłożonego przez osobę zainteresowaną formularza, celem przedłożenia tegoż formularza przed właściwym organem w Niemczech. Takiej możliwości, jak słusznie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie przewiduje ani k.p.a. ani ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej - Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy mogą podejmować jedynie takie działania, na jakie pozwalają obowiązujące przepisy.

W realiach niniejszej sprawy, brak podstawy prawnej wydania zaświadczenia w formie żądanej przez skarżącego - potwierdzenia na druku Familienkasse faktu bycia bezrobotnym przez skarżącego - upoważniał organ do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Co prawa organ pierwszej instancji, ustosunkował się do żądania skarżącego w formie pisma z dnia [...] maja 2022 r., a nie w formie postanowienia jak wymaga art. 219 k.p.a., jednakże powyższy błąd organu nie miał wpływu na ostateczny wynik sprawy. Pamiętać bowiem należy, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy postanowienia jest postanowieniem, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby. Błąd organu pierwszej instancji został "sanowany" przez organ odwoławczy, który uznał, że powyższe pismo organu nosi wszystkie cechy postanowienia (art. 124 k.p.a.), zaś pismo skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. stanowi zażalenie na to postanowienie i jako takie zostało potraktowane przez Wojewodę P.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy że w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego postanowienia. Trudno jest oczekiwać od organu odwoławczego wskazania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia materialnego przepisu stanowiącego podstawę odmowy wydania zaświadczenia w formie potwierdzenia na druku Familienkasse faktu bycia bezrobotnym, skoro taki przepis nie istnieje. Podstawą odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści był art. 219 k.p.a., właśnie z uwagi na brak przepisów prawa umożliwiających wydawanie zaświadczeń w formie jakiej oczekiwał skarżący. Wskazanie zatem przez Wojewodę P. w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wyłącznie przepisów procesowych – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. było prawidłowe.

Dodatkowo wskazać należy, że organ w odpowiedzi na żądanie skarżącego, w dniu [...] maja 2022 r. wydał zaświadczenie nr [...]. w formie dokumentu urzędowego potwierdzające fakt rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej. Nie można zatem przyjąć, że powyższe zaświadczenie zostało wydane z naruszeniem terminu z art. 217 § 3 k.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, że przyjmuje się, że termin 7 dniowy o którym mowa w art. 217 § 3 k.p.a. nie jest terminem zawitym lecz jedynie instrukcyjnym. Przekroczenie przez organ administracji publicznej tego terminu nie pozbawia go możliwości wydania zaświadczenia po jego upływie i nie jest to wada wywołująca bezwzględny skutek w postaci konieczności wyeliminowania rozstrzygnięcia z obiegu prawnego.

Nie można również podzielić argumentów skarżącego, jakoby Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ustosunkował się należycie do jego pisma z dnia 1 czerwca 2022 r., w szczególności dokonanej przez niego wykładni art. 217 i art. 218 k.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia wskazał jak należy rozumieć powyższe przepisy i z jakich powodów nie mogło być uwzględnione żądanie skarżącego wydania zaświadczenia w żądnej formie, dlatego też przyjąć należało, że zaskarżone postanowienie zawiera zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne - niezbędne elementy wynikające z art. 124 § 2 k.p.a. Sama okoliczność, że organ odwoławczy szerzej nie uzasadnił, dlaczego dokonana przez skarżącego wykładnia art. 217 i art. 218 k.p.a jest nieprawidłowa, nie świadczy o naruszeniu art. 124 § 2 k.p.a. czy art. 126 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo wskazać należy, że podnoszony w uzasadnieniu skargi argument wskazujący, że nie ma przepisów powszechnie obowiązujących, które zabraniałyby Powiatowemu Urzędowi Pracy wystawiać zaświadczenia na innych drukach niż ich własny, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie świadczy o bezprawności działania organu. Jak wskazano powyżej, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że w odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Organy administracji nie posiadają swobody wyboru formy działania, bowiem mogą podejmować działania wyłącznie w takiej formie, jaka wynika z przepisów prawa. Organ administracji działa zatem niezgodnie z prawem, nie tylko w sytuacji gdy narusza obowiązujący przepis prawa, ale także wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania – wyrok NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, LEX nr 27157.

Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).