Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/20 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 stycznia 2020 r., nr DKGO/420/966-d/19/mom w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 stycznia 2020 r. nr DKGO/420/966-d/19/mom w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, w której zarzucił organowi:

1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), tj.:

a) art. 53a ust. 1 pkt 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie wykazano, że Z. S. wymontowywał z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przy nieprawidłowym przyjęciu, iż niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez organy I i ll instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy nie dokonały wszechstronnych ustaleń pozwalających na zweryfikowanie, czy znajdujące się na nieruchomości Z. S. pojazdy i części pojazdów są konsekwencją przeprowadzonej przez skarżącego działalności w ramach prowadzenia przez niego dawniej warsztatu samochodowego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie decyzji obarczonej błędami

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz Z. S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 stycznia 2O2O t., znak: DKGO/420/966-d/19/mom i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2019 r. znak: W1.7062.68.3.2019.ab.mm jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie wskazanych zarzutów.

Pismem z dnia 25 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący zmarł w dniu 17 maja 2022 r. Potwierdza tę okoliczność oryginał odpisu skróconego aktu zgonu skarżącego nadesłany w dniu 9 lutego 2023 r. Następnie pismem z dnia 21 lutego 2023 r. adw. W. Z. poinformował, że nie jest posiada informacji czy zostało przeprowadzone po zmarłym skarżącym postępowanie spadkowe czy sporządzono akt poświadczenia dziedziczenia. Wskazał również, że z informacji które uzyskał wynika, że spadkobiercami skarżącego są: żona W. S. i córka A. O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania.

Jak wynika z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; dalej "k.c.") prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych. Do spadku nie należą prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych, finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, Warszawa 2005, str. 10, podobnie J.S. Piątkowski, H. Witczak, A. Kawałko [w]: System Prawa Prywatnego, Tom 10; Prawo spadkowe, pod. red. B. Kordasiewicza, Warszawa 2009, str. 50-51, wyroki SN z 7 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 215/03, z 26 marca 2002 r., sygn. III CZP 14/02, opubl. OSNC 2002/12/148, a także postanowienie NSA z 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1438/14).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Innymi słowy, prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego, co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 524/10). Niemniej mogą również występować takie sytuacje faktyczne, kiedy określone prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej mogą dotykać sfery prawnej innego podmiotu. W odniesieniu do takich sytuacji Sąd musi ocenić, czy w przypadku śmierci skarżącego, będącego adresatem zaskarżonego aktu lub czynności, wynik toczącego się postępowania dotyczy interesu prawnego osób zgłaszających swój udział w miejsce spadkodawcy.

Jeśli chodzi o kary pieniężne wymierzane przez organ administracji publicznej w drodze decyzji to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kary te nie wchodzą do spadku, ponieważ nie posiadają "charakteru należności cywilnoprawnej" (por. uchwała SN z dnia 24 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 70/92, z glosą Z. Leońskiego opubl. OSP 1993/3/56; E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wyd. UMCS, Lublin 2013, str. 240). Przyjmuje się, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego administracyjnego ma charakter publicznoprawny. Tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna konkretyzuje się w przypadku naruszenia prawa lub obowiązków nałożonych na określony podmiot. W przypadku stwierdzenia naruszenia tego prawa przez dany podmiot, organ jest zobligowany nałożyć przewidzianą przepisami prawa karę pieniężną. W takiej sytuacji kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Dodać należy, że w orzecznictwie w odniesieniu do kar pieniężnych orzekanych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uznano, że obowiązek uiszczenia tych kar ma bez wątpienia charakter osobisty, ponieważ nie można nałożyć kary na kogoś, kto nie popełnił czynu zabronionego, a więc np. na spadkobiercę (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 944/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko – wyrażone na gruncie ustawy o transporcie drogowym – znajduje zastosowanie w przypadku każdej kary pieniężnej nałożonej za określone działanie bądź zaniechanie działania przez określony podmiot, w tym kary nałożonej w myśl przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1610) – dalej: ustawa o recyklingu. Podobną wykładnię dotyczącą kar administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawach dotyczących kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry (por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. II GSK 2682/21) oraz w sprawach kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. II GSK 2682/21).

Kara pieniężna nałożona na Z. S. za dokonanie poza stacją demontażu: usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów; wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia; wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu dotyczy wyłącznie jego praw i obowiązków, w więc nie mogłaby być wymierzona innemu podmiotowi jak tylko tej osobie, która dopuściła się naruszenia. Oznacza to, że wobec śmierci skarżącego po wydaniu zaskarżonego wyroku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu kasacyjnym brak jest osób, których interesu prawnego dotyczy wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na opisaną w komparycji zaskarżoną decyzję w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o recyklingu. Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący zmarł.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżącego okazało się być bezprzedmiotowe. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego - z uwagi na śmierć strony - powstała bowiem trwała przeszkoda procesowa uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania. W sytuacji, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do prawa lub obowiązku strony, która zmarła, w zakresie umorzenia postępowania podstawowe znaczenie posiadają przepisy prawa materialnego. Jeśli mają one charakter stosunku osobistego prawa lub obowiązku - a tak jest w rozpoznawanej sprawie - to wówczas dochodzi do bezprzedmiotowości z uwagi na śmierć strony. Brakuje bowiem jednego z elementów – strony – statuującego stosunek administracyjnoprawny.

Z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.