Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 110/20 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 1 kwietnia 2020r., sygn. akt I SA/Bk 110/20 oddalił skargę I. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] listopada 2019 r., w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), poprzez błędną wykładnię art. 42 § 1 k.p.a. w związku z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: k.c.) objawiająca się przyjęciem przez Sąd I instancji, że dla ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej istotne znaczenie ma stan wiedzy wierzyciela tj. uczestnika, czyli Zarządu Województwa Podlaskiego w Białymstoku w momencie próby doręczenia jej upomnienia oraz brak zawinienia wierzyciela w procesie ustalania miejsca zamieszkania skarżącej, podczas gdy z analizy tych przepisów jednoznacznie wynika, że jedynymi przesłankami określenia miejsca zamieszkania jest fakt zamieszkania połączony z zamiarem zamieszkania w danym miejscu, czego konsekwencją było oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 31 ust. 1 i 2 i art. Konstytucji RP, przez naruszenie norm zawartych w ustawie zasadniczej objawiające się uznaniem, że w powszechnie obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej prawie jest obowiązek aktualizacji wobec organów władzy publicznej swojego miejsca zamieszkania, z którym to obowiązkiem połączona jest sankcja w postaci możliwości uznania przez organ władzy publicznej miejsca zamieszkania obywatela na podstawie posiadanej przez organ informacji, podczas gdy prawo polskie nie zawiera takiej regulacji, czego konsekwencją było oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuzasadnione zastosowanie tego ostatniego przepisu, objawiające się uznaniem przez Sąd I instancji, że pismo złożone przez skarżącą do aktach innej sprawy i niepochodzące od niej, tylko od osoby trzeciej, wywołuje skutek w postaci uznania adresu zamieszkania wskazanego w tym piśmie za prawidłowy w niniejszej sprawie, podczas gdyż komentowane przepisy nie pozwalają na taki wniosek, czego konsekwencją było oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 i art. 39¹ § 1 k.p.a. przez brak zastosowania tych dwóch ostatnich i brak zbadania, czy organ prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2019 r., podczas gdy postanowienie to zostało doręczone skarżącej w papierowej formie pomimo, że powinno zostać doręczone w formie dokumentu elektronicznego z zachowaniem przepisów o doręczeniach za pomocą środków komunikacji elektronicznej, czego konsekwencją było oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. objawiające się brakiem ustalenia przez organ okoliczności miejsca zamieszkania skarżącej w momencie podjęcia próby doręczenie jej upomnienia przez wierzyciela na podstawie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i ograniczeniu się tylko do dowodów przedstawionych przez wierzyciela, przy równoczesnym pominięciu dowodów przedłożonych przez skarżącą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy objawiający się uznaniem, że miejsce zamieszkania skarżącej, w momencie podejmowania próby doręczenia jej upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, było w Konstancinie Jeziorna i w konsekwencji uznanie skuteczności doręczenia zastępczego upomnienia, co skutkowało oddaleniem przez Sąd I instancji złożonej w sprawie skargi.

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 - 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ art. 44 § 1 - 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. objawiające się bezpodstawnym przyjęciem przez organ, że skarżąca zamieszkiwała w Konstancinie Jeziorna i w konsekwencji uznanie skuteczności doręczenia zastępczego upomnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący oddaleniem przez Sąd I instancji złożonej w sprawie skargi.

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 - 4 k.p.a. przez uznanie, że przepis ten zawiera domniemanie prawne, że pismo doręczone w trybie tego przepisu jest doręczane na adres zamieszkania strony postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie domniemanie prawne skuteczności doręczenia bez odpowiedzi na pytanie, czy adres na który zostało ono wysłane jest prawidłowy w świetle art. 42 §1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący oddaleniem przez Sąd I instancji złożonej w sprawie skargi.

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt. 7 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: u.p.e.a.), przez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 33 § 1 pkt. 7 w zw. z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym objawiające się brakiem uwzględnienia zarzutu skarżącej związanego z brakiem doręczenia jej przez wierzyciela upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji złożonej w sprawie skargi.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 1 kwietnia 2020 r., I SA/Bk 110/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Białymstoku wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej I. K. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2018 r. wystawionego przez Zarząd Województwa Podlaskiego, obejmującego należności z tytułu zwrotu dopłat. W toku czynności egzekucyjnych Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Białymstoku pismem z 25 stycznia 2019 r. przekazał wskazany tytuł wykonawczy wraz ze złożonymi przez pełnomocnika 17 stycznia 2019 r. drogą elektroniczną zarzutami na prowadzone postępowanie egzekucyjne, zgodnie z właściwością miejscową do dalszego prowadzenia egzekucji Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku. W piśmie tym pełnomocnik, jako podstawę zarzutu wskazał brak doręczenia zobowiązanej upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, t.j. zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 7) u.p.e.a. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., wydanym w oparciu o ostateczne stanowisko Zarządu Województwa Podlaskiego, wyrażone w ostatecznym postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. organ egzekucyjny uznał wniesiony zarzut za niezasadny. Pismem z 4 października 2019 r. przesłanym drogą elektroniczną pełnomocnik złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku z [...] maja 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku ostatecznym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Z kolei, prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., w każdym z ośmiu punktów petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. tj. przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu celnego, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Konstytucji RP. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Przepis art. 151 p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. (Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Według art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym zakresie dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 12) u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Z kolei, według art. 32 u.p.e.a., organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7) u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r.), zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, według art. 34 § 1, 2, 4, 5 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (...). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz w wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

Obowiązująca do 30 lipca 2020 r. regulacja prawna stanowiąca, że w zakresie niektórych zarzutów stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące miała następujące uzasadnienie: Powierzenie wierzycielowi kompetencji do rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji jest uzasadnione tym, że rozstrzygnięcie w sprawie zarzutu ma charakter merytoryczny, odnoszący się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie powinny być podejmowane przez organ egzekucyjny, ponieważ zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów prowadzi do fikcji podejmowania rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny. Związanie stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r.: II FSK 359/12, LEX nr 1327886, oraz II FSK 1262/12, LEX nr 1329408).

Należy wskazać, że wydane przez wierzyciela ostateczne postanowienie administracyjne oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, z mocy odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji powoduje, że ma tutaj odpowiednie zastosowanie zasada trwałości z art. 16 k.p.a. (Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne). Prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Wydane przez wierzyciela ostateczne postanowienie administracyjne oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem stanu faktycznego sprawy podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym do 30 lipca 2020 r.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przepisów p.p.s.a. oddalając skargę, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest trafny i sprowadza się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie ostateczne nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe, że wniesiony zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego, w którym wierzyciel zgodnie z art. 27 § 1 pkt 12) u.p.e.a. zawarł datę doręczenia upomnienia nie jest zasadny.

Skoro zaś stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony należy przejść do skontrolowania procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz art. 33 § 7 pkt 7) u.p.e.a. Tych przepisów nie naruszył Sąd I instancji akceptując ustalenie, że wierzyciel przesłał zobowiązanej pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Należy podkreślić, że zarówno Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, jak i Sąd I instancji byli związani stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w ostatecznym postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r., co do skutecznego doręczenia zobowiązanej pisemnego upomnienia w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § pkt 1) p.p.s.a.