II OSK 746/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-26	
Data wpływu	2007-05-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Alicja Plucińska- Filipowicz
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej	
Hasła tematyczne	Kombatanci	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 531/06	
Skarżony organ	Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168;  art. 113 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 531/06 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wnioskodawca M. T. we wniosku z dnia [...], skierowanym do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych domagał się wydania decyzji o przyznaniu mu uprawnień do świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87 poz.395), dalej: ustawy, w związku z tym, że był deportowany do pracy przymusowej w okresie od [...] do [...].

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, albowiem wniosek o przyznanie tego świadczenia złożony został po terminie określonym w art. 4 ust. 5 cytowanej ustawy, tj. po dniu 31 grudnia 1999 r. Jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej podjętej przez stronę, a wszczęte postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania wniosku M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], potwierdzając fakt, iż wniosek o przyznanie uprawnienia został złożony po ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - wyrokiem z dnia 4 lutego 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1269/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 czerwca 2003 r. (sygn. akt P 24/02) orzekł o niezgodności art. 4 ust. 5 ustawy z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co daje możliwość wznowienia postępowania w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art.145a § 1 kpa i merytorycznego rozpoznania uprawnień kombatanckich M. T.

Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dnia [...] wydał decyzję, którą na podstawie art. 154 kpa oraz art. 4 ust. 4 ustawy uchylił własną decyzje z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmówił przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z wnioskowanego tytułu (...).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit a i art. 4 ust. 1,2,4 ustawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], podnosząc w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy "represją" jest deportacja do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Skarżący nie spełniał tego wymogu, gdyż w tym okresie pracował przymusowo w miejscowości S., a zatem na terenie II Rzeczypospolitej w jej granicach sprzed 1 września 1939 r. (...).

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] z uwagi na to, że po raz kolejny rozpoznając sprawę organ nie zastosował się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sam dokonał zmiany trybu postępowania administracyjnego na tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 154 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem przepis art. 154 kpa nie mógł być w ogóle w sprawie niniejszej zastosowany.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy odmówił M. T. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z wnioskowanego tytułu.

Rozpoznając wniosek M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1 ustawy utrzymał w mocy decyzją własną z dnia "[...]" nr [...] (...).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. T. zarzucając niezastosowanie się po raz kolejny do wyroków sądów. Podniósł, że mija [...] lat od jego aresztowania przez okupanta niemieckiego, ale ten fakt jest pomijany przez organ administracyjny, który winien otaczać troską i opieką ofiary faszyzmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję (...).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa Sąd I instancji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę procesową decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, przy czym decyzja ta winna być precyzyjnie określona, ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej.

Tymczasem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. rozpoznając wniosek M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]" nr [...], podczas gdy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczył decyzji z dnia "[...]" nr [...].

Obie decyzje noszą wprawdzie ten sam nr, jednak nie można domniemywać, że chodzi o tę samą decyzję.

Częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak zdaniem Sądu rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. (...)

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie badając sprawy merytorycznie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżając go w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stwierdzone przez sąd uchybienie organu administracji nie miało i mieć nie mogło żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także – o zasądzenie od M. T. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z przywołanym przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2005r. sygn. FSK 2286/04, rzeczą sądu administracyjnego jest indywidualnie zbadanie w każdej sprawie, czy naruszenie określonego przepisu mogło mieć wpływ na jej wynik. Nadto, "obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (a tak się stało w omawianej sprawie) jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny. Stąd też wynikająca z ostatniego zdania art. 141 § 4 p.p.s.a. powinność sądu zawarcia w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania musi być bezwzględnie respektowana" (wyrok NSA z 11.01.2006 r. sygn. II GSK 332/05 - LEX nr 193380).

W omawianej sprawie powyższy obowiązek wykonany nie został. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż naruszenie prawa miało miejsce jednak swego stanowiska w tym względzie nie poparł jakąkolwiek analizą prawną. Nie wynika z treści uzasadnienia, w jaki sposób przytoczenie miesiąca wydania decyzji mogło choćby potencjalnie wpłynąć na ostateczny wynik sprawy rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia skarżącego do uprawnienia za pracę przymusową, ani też nie wynika wprost, jakiemu przepisowi prawa Kierownik UdsKiOR uchybił. Pośrednio jedynie z treści uzasadnienia można wywieść, iż w ocenie sądu wojewódzkiego organ (omyłkowo zapewne nazywany przez sąd Samorządowym Kolegium Odwoławczym) uchybił treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak lektura uzasadnienia nie wskazuje, dlaczego owo uchybienie mogło mieć nie tylko istotny ale jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Utrwalony jest zaś w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchylenie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutek taki wywołuje jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie można mówić dopiero w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym było wydanie decyzji o

odmiennej treści (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 roku sygn. I SA/Gd 2015/98, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r. III S.A. 764/00). Takiego wpływu uchybienia organu administracji na treść rozstrzygnięcia dopatrzyć się w sprawie niniejszej nie sposób. Bez wątpienia bowiem decyzja powinna zawierać datę jej wydania (art. 107 § 1 k.p.a.). Nie można jednak abstrahować od celu, w jakim tego rodzaju wymóg wprowadzony został do przepisów prawa. Zważyć należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą - w zasadzie - z dniem wydania decyzji pisemnej żadnych skutków prawnych. Decyzja taka wywołuje skutki z dniem jej doręczenia (por. np.: art. 110 k.p.a.). Oznaczenie zaś daty decyzji jest doniosłe z tego tylko względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., I SA/Kr 664/82 ONSA 1982, nr 2, poz. 106). W omawianej sprawie zarówno stan prawny jak i faktyczny nie uległ zmianie stąd też - błąd w oznaczeniu daty decyzji za doniosły uznany być nie może.

W świetle powyższego na marginesie jedynie można podnieść, iż decyzja z dnia [...] nr [...] została zaskarżona zarówno w drodze skargi do sądu administracyjnego, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygając skargę sąd dysponował już w aktach sprawy decyzją Kierownika UdsKiOR z [...]. Odrzucając skargę - ten sam sąd w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 października 2006r. sygn. II Ke 532/06 nie miał wątpliwości, iż organ administracji "decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] znak [...]" Co więcej, także skarżący nie miał wątpliwości, która decyzja została utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisowi art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem, gdyby sąd doszedł do przekonania, iż uchybienie w zakresie oznaczenia daty decyzji nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, wobec braku innych zarzutów pod adresem organu administracji, sąd doszedłby do przekonania, iż rozstrzygnięcie Kierownika UdsKiOR odpowiada prawu a w konsekwencji, nie byłoby podstaw do uwzględnienia skargi (...).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej "odrzucenie w całości, ponieważ jej treść uwłacza wszelkim zasadom etyki danego urzędu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżony wyrok oparł przede wszystkim na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, Sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (J.P. Tarno : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W.P. W – wa 2004, str. 211). Podobnie ocenia tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. choćby przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki).

Skarżący słusznie stwierdza, że wyrok Sądu I instancji ani nie wskazuje tych innych przepisów postępowania, którym uchybił Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów wydając decyzję, ani też nie określa związanego z tym naruszeniem skutku w postaci prawdopodobieństwa, że gdyby nie to naruszenie załatwienie sprawy byłoby inne.

Sąd I instancji dostrzegł wprawdzie błędną datę decyzji utrzymanej w mocy przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów (z dnia [...] zamiast [...]) jednakże decyzję administracyjną identyfikuje nie tylko data wydania, ale i inne elementy wyszczególnione zwłaszcza w art. 107 § 1 kpa.

Decyzja administracyjna złożona z rozstrzygnięcia i uzasadnienia stanowi określoną całość i z tego choćby powodu nie można brać pod uwagę jedynie części jej składników (bądź tylko jednego: np. daty) i przyjmować, w razie pomyłkowego jej ujęcia, że jest to zupełnie inny akt prawny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna powinna zawierać takie i tyle elementów, które pozwolą na poddanie jej kontroli na drodze administracyjnej lub sądowej, na prawidłowe jej wykonanie, na skuteczne wykazanie się uprawnieniami z niej płynącymi (J. Borkowski: Decyzja administracyjna. Łódź - Zielona Góra 1998, str. 49-50). Ale jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzję. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169). Daje to podstawę do ustalenia podmiotu stanowiska prawnego (adresat pisma), przedmiotu tego stosunku prawnego (o jakie prawa lub obowiązki chodzi) oraz ustalenia, że została dokonana czynność organu administracyjnego przez uprawnioną osobę, polegająca na stosowaniu prawa tyle, że w ułomnej formie. Jeśli decyzji brakuje daty, brak taki może być uzupełniony postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki. Tym bardziej gdy data zostanie w oczywisty sposób podana błędnie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż błędne określenie w zaskarżonym akcie nazwy organu centralnego prowadzącego postępowanie nadzorcze (...), nie stanowi podstawy do jego uchylenia , gdyż wada taka powinna być usunięta w trybie art. 113 § 1 kpa (wyrok z dnia 25 października 1999r., II SA 1662/99, Lex nr 47277). Podobnie należy wypowiedzieć się w sytuacji gdy w decyzji administracyjnej błędnie ujęto datę jej wydania. W każdym razie nie można akceptować poglądu, że omyłkowo ujęta data decyzji czyni z niej odrębny akt prawny, który nie ma nic wspólnego z przedmiotem rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.