II SA/Po 1220/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-22	
Data wpływu	2017-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Drzazga /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Tomasz Świstak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2526/18	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 105 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. W. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych Innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) umorzył postępowanie w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego - stolarni, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ś. W. 

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że na skutek interwencji M. C. przeprowadził kontrolę legalności użytkowania ww. obiektu stolarni ustalając, że budynek ten jest parterowy, niepodpiwniczony, ma pow. 40 m2, użytkowany jako stolarnia, z dobudowaną wiatą o pow. 30 m2 użytkowaną jako miejsce przechowywania rowerów, narzędzi ogrodowych, płodów rolnych itp. Właściciel działki K. K. oświadczył, że budynek wybudował w l. 50-tych XX w. jego dziadek J. N.. Podał, że obiekt zawsze był stolarnią. Jego ojciec K. K. z zawodu stolarz posiadał maszyny do obróbki drewna i w tym budynku wykonywał różne prace stolarskie na własny użytek. Od 1992 r. S. K. w tym budynku rozpoczął działalność gospodarczą w zakresie usług stolarskich. Stolarnia jest niewielkim obiektem, a prace w niej wykonuje właściciel i jeden uczeń. K. K. przedłożył dokumenty dla budynku określanego jako obiekt z przeznaczeniem na usługi stolarskie - wykończeniowe: 1) protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych (z 17.11.2016r.), 2) protokół z okresowej kontroli stanu technicznego sprawności elementów budynku i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, 3) pozytywny protokół budowlany (z 8.11.2016r.), 4) protokół z okresowej kontroli obiektu budowlanego (z 23.05.2016r.), w którym stwierdzono: "budynek użytkowany zgodnie z przeznaczeniem", pozytywny protokół z badania instalacji elektrycznej (z 1.10.2016r.). K. K. przedłożył też dokumenty z których wynika, że stolarnia funkcjonuje od 1992 r. (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 28.02.1992 r. przez U.M.iG. w Ś. W. z wpisem Zakład Stolarski - S. K. ul. [...] Ś. W. , data rozpoczęcia działalności -[...]1992 r., protokół PIP w P. z 10.03.1994 r. z kontroli ww. zakładu, decyzję PIP w P. z 15.03.1994 r. nakazującą kierownikowi ww. zakładu: założyć książkę obiektu budowlanego dla budynku zakładu, przeprowadzić okresowe przeglądy stanu technicznego i wartości użytkowej budynku i instalacji, wyposażyć pomieszczenia pracy w system wentylacji mechanicznej, przeprowadzić pomiary środowiskowe w zakresie hałasu, oświetlenia i zapylenia na stanowiskach pracy. W rezultacie właściciel zakładu przedłożył: książkę obiektu zarejestrowaną przez Urząd Rejonowy w Ś. W. (dnia 29.06.1994r.), protokół z przeglądu stanu technicznego ww. obiektu (z 7.09.1994 r.), protokół Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. (z 20.02.1995 r.) przedstawiający wyniki pomiarów: hałasu, oświetlenia i zapylenia w zakładzie stolarskim, protokół z Inspekcji Sanitarnej w Ś. W. (z 7.12.1995 r.) z kontroli zakładu, książkę kontroli sanitarnej Inspekcji Sanitarnej w Ś. W. (z 1. wpisem z 7.12.1995r.).

PINB dalej wskazał, że Starosta Ś. wyjaśnił, że w l. 1990-2017 nie przyjął zgłoszenia, ani nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę, na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na stolarnię, położonego na przedmiotowej działce. Również w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w Ś. W. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej dotyczącej zabudowy tejże działki, wyjaśniając, że Urząd nie posiada dokumentacji budowlanej z l. 50-60 XX w. dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...]). Wskazano, że w l. 80-tych obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, a obszar z ww. działką był oznaczony jako tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Podano też, że właściciel obiektu przedłożył pismo U. K. (matki właściciela obiektu) do Urzędu Wojewódzkiego w P. (niedatowane), w którego treści powołano się na pismo z 20 listopada 1978 r. z Urzędu Miasta i Gminy w Ś. W. (przytaczając nr pozwolenia na budowę [...] z 29.10.1960r., jakie uzyskał jej ojciec J. N.), w którym wnioskowała o możliwość kontynuacji budowy na działce nr ew. [...]. W piśmie tym U. K. informuje, że zamieszkuje z rodziną (5-os.) w budynku gospodarczym.

W oparciu o powyższe dowody PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek użytkowany jako stolarnia powstał w latach 60-tych XX w. Wybudował go właściciel działki [...] - J. N.. Ustalono, że 10 sierpnia 1960 r. J. N. zwrócił się do Prezydium PRN w Ś. W. o podział ww. nieruchomości, na który uzyskał zgodę. W wyniku tego powstały działki nr [...] Działkę 2085 następnie podzielono na dz. nr [...] i [...]. J. N. w dniu 29 października 1960 r. uzyskał pozwolenie na budowę nr [...] dla obiektu na działce [...], lecz nie zachowały się dokumenty z tego okresu w zasobach rodzinnych i archiwalnych Urzędu Miejskiego w Ś. W. Z pisma córki J. N. wynika, że budowa została przerwana na etapie fundamentów. Zdaniem PINB przyczyną tego była śmierć J. N. w wyniku wypadku drogowego. Akta zawierają kopię mapy zasadniczej (z 7.01.1990r.), na której naniesiony jest budynek gospodarczy z wiatą. Organ przyjął, że przedmiotowy budynek wybudowano legalnie w okresie l. 60-tych XX w.

Odnosząc się do kwestii zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię organ wskazał, że bezspornym jest, że ów obiekt od 1992 r. użytkowany jest jako stolarnia. W 1994 r. był kontrolowany przez PIP, która nakazała m. in. założyć i zarejestrować książkę obiektu budowlanego dla budynku zakładu, przeprowadzić okresowe przeglądy stanu technicznego i wartości użytkowej budynku i instalacji. Właściciel założył książkę obiektu dla zakładu stolarskiego i zarejestrował ją w Urzędzie Rejonowym w Ś. W. ([...]1994 r). W związku z tym PINB przyjął, że obiekt jest użytkowany legalnie jako stolarnia. Uznał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu mogła nastąpić z chwilą rozpoczęcia działalności gospodarczej tj. w 1992 r. i jej rejestracji. Wobec braku niezbędnej dokumentacji organ stwierdził, że nie może przyjąć, iż taka dokumentacja nie istniała. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy ówczesne nie obligowały inwestora, ani właściciela obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, czy zmianą sposobu jego użytkowania. Organy wydające te pozwolenia były zobligowane do przechowywania dokumentów związanych z ich wydaniem tylko przez okres 5 lat. PINB uznał, że z faktu, że nie zachowała się dokumentacja dotycząca zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie może wyciągać wniosku, że zmiana ta nastąpiła w warunkach samowoli.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji M. C. zarzuciła PINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy zostały spełnione wszystkie normy przewidziane dla zakładu stolarskiego, w szczególności z: ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Prawa ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia;

- art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji jedynie na podstawie dokumentów przedstawionych przez właściciela nieruchomości K. K. z pominięciem innych dowodów zebranych w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci pisma Starosty [...], informującego, że w l. 1990-2017 r. nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę lub na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowej działce nr [...] na stolarnię;

- art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 140 k.c.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że PINB nie wykazał, by przedmiotowy budynek użytkowany był zgodnie z prawem. Stwierdził jedynie, że ze względu na brak dokumentów nie można przyjąć, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jej zdaniem organ I instancji oparł swą tezę m.in. na przypuszczeniu, że właściciela nieruchomości, podczas rejestrowania działalności gospodarczej powiadomiły organy państwowe o wymogach, które należy spełnić przed rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej (stolarni), a skoro tak to na pewno je spełnił. Zdaniem odwołującej, takie stanowisko nie jest poparte materiałem dowodowym, bowiem nie istnieje dokumentacja potwierdzająca dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku. Przeczy też temu pismo Starosty [...] z 28 marca 2017 r,, w którym organ ten podał, że w l. 1990-2017 r. nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę lub na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...] na stolarnię. Zaznaczyła, że K. K. nie twierdzi, że ta zmiana użytkowania została przez niego dokonana. Odwołująca wskazała, iż nielogiczna jest argumentacja organu, iż pomimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że złożono wniosek o zmianę sposobu użytkowania, w szczególności, pomimo braku dokumentacji w tym zakresie, nie można uznać, że wniosek taki nie został złożony. Stanowi to rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Dalej odwołująca zarzuciła, że PINB oparł się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez właściciela, które zostały wydane ponad 20 lat temu i w większości nie odpowiadają już obowiązującym standardom. Podniosła, że zakład stolarski rozpoczął działalność gospodarczą 16 października 2008 r. wg. wpisu na stronach internetowych, a przytaczane w decyzji akty organów kontrolnych wydane przed tą datą, nie dotyczyły działalności K. K.. Posiada on wpis w CEiIDG pod nazwą K. K. Usługi Stolarsko-Wykończeniowe z zakładem głównym w Ś. W. przy ul. [...], a nie przy ul. [...].

Zdaniem odwołującej, PINB przytaczając niezwiązane z tym zakładem fakty pominął inne istotne fakty czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie budowlanym stolarskim na działce nr [...] przez Komendę Powiatowej PSP w Ś. W. i wydanej decyzji nakazujących K. K. wykonanie obowiązków, które dotyczyły ochrony przeciwpożarowej. M. C. podniosła też, że powołana kontrola PIP z 15 marca 1994 r. nie dotyczyła tego zakładu, bo ów zakład w tym okresie nie istniał. PINB zaś pominął fakt, iż PIP przeprowadził kontrolę w zakładzie tym w lipcu 2017 r. Ponadto PINB zaniechał zweryfikowania, czy ów zakład stolarski spełnia wymagania Prawa ochrony środowiska i ww. przepisów wykonawczych. Wskazała też, że PINB jednocześnie podał, że przedmiotowy budynek zawsze był stolarnią, w innym, że działalność gospodarcza – usługi stolarskie rozpoczęto 1 marca 1992 r., a w następnym powołując się na pismo z 20 listopada 1978 r., wykazując, że rodzina zamieszkiwała w budynku gospodarczym. Odwołująca podkreśliła, że kontynuacja budowy rozpoczęta na działce [...] przez J. N. nie dotyczyła tego budynku, tylko budynku mieszkalnego, w którym dziś zamieszkuje cała rodzina przy ul. [...]. Prace przy budynku mieszkalnym odbywały się na przełomie l. [...], a więc pełna dokumentacja budowlana z tego okresu i później prowadzonych dwukrotnych rozbudowań znajduje się w archiwach w Urzędzie Starosty bądź Burmistrza [...] Wlkp. PINB nie pozyskał w/w dokumentacji budowlanej, a posiadając ją mógłby ustalić datę przeniesienia się Państwa Kasprzyków do właściwego budynku mieszkalnego i opuszczenia budynku gospodarczego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. WWINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] w Ś. W. zlokalizowany jest budynek gospodarczy, w którym jego właściciel K. K. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług stolarskich. Budynek posiada książkę obiektu budowlanego. Obiekt powstał najprawdopodobniej w l. 50 XX w. Z dokumentacji wynika, że wykorzystywany jest do działalności stolarskiej najprawdopodobniej od 1992 r. (najpierw przez S. K., a od 2009 r. przez K. K.). Od tej daty były dla ww. obiektu uzyskiwane dokumenty niezbędne do prowadzenia takiej działalności gospodarczej (tj. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, książka obiektu dla budynku warsztatu stolarskiego; protokół PIP; protokół przeglądu stanu technicznego; protokół Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dot. hałasu, oświetlenia i zapylenia). Natomiast szczątkowe informacje wskazują, iż przed tą datą budynek mógł pełnić wyłącznie funkcje gospodarcze lub mieszkalną połączoną z funkcją gospodarczą. Brak jest jednak dokumentów, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości by to potwierdzały. Organ II instancji uznał, że wprawdzie w 1992 r. obowiązujące Prawo budowlane z 1974 r. w art. 43 i 44 zabraniało dokonywania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak brak dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania, przy tak starych obiektach, nie potwierdza dokonania tego w sposób samowolny. Do 1995 r. przepisy nie obligowały inwestora ani właściciela do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, czy ze zmianą jego sposobu użytkowania. Samowola budowlana nie może być zaś kwestią domniemania. Stanowisko to znajduje akceptację w judykaturze. Dlatego w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy (w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania), organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. - musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się odpowiednie dokumenty dotyczące danego obiektu. Zdaniem WWINB organ I instancji takie kroki podjął, poszukując dokumentów dot. zmiany sposobu użytkowania budynku. Uzyskał stare dokumenty prywatne od właściciela nieruchomości, a także informacje z Urzędu Miasta i Starostwa. Fakt, iż postępowanie nie doprowadziło do odnalezienia dokumentacji nie uprawnia tezy, że zmiana sposobu użytkowania była samowolna. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela obiektu do archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją, a organy wydające pozwolenia były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachowały się dokumenty zezwalające na zmianę sposobu użytkowania obiektu, nie można wyciągać wniosku, że jego użytkowanie jest bezprawne. Stąd WWINB podzielił argumentację PINB, że skoro postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, iż w spornym budynku nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, to postępowanie w sprawie legalności takiego użytkowania należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a w konsekwencji - je umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej WWINB wyjaśnił, że faktycznie, w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać, czy obiekt, w którym zmieniono sposób użytkowania, jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz czy spełnia warunki techniczne. Wyjaśnił, że dla terenu, na którym posadowiony jest budynek nie obowiązuje plan miejscowy. Nie można również ustalić bezsprzecznie, by w obiekcie samowolnie zmieniono sposób użytkowania. Taki sposób użytkowania obiektu istnieje już od 25 lat. W tym czasie obiekt był wielokrotnie kontrolowany przez organy państwowe, jednak nie zgłaszały one wątpliwości co do legalności jego użytkowania jako stolarni. Nadto 29 czerwca 1994 r. Oddział Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w Ś. W. wydał książkę obiektu budowlanego dla warsztatu stolarskiego. Tym samym już w 1994 r. organ nadzoru budowlanego wiedział o użytkowaniu budynku jako stolarnia i nie zgłaszał co do takiego sposobu użytkowania zastrzeżeń.

Odnośnie zarzutów co do uciążliwości związanych z użytkowaniem stolarni WWINB wskazał, że ingerencja dotycząca działalności gospodarczej z powodu jej ewentualnej uciążliwości dla otoczenia należy do kompetencji organów ochrony środowiska i państwowej inspekcji sanitarnej. Zakres powyższych spraw regulują też przepisy K.c. Z kolei kwestie związane ze zgodnością budynku z przepisami ppoż. są we właściwości PSP. Z akt sprawy wynika zaś, że nieprawidłowości w tej materii są już przedmiotem badania Komendanta Powiatowej PSP w Ś. W.

Zdaniem WWINB nie znajduje też uznania zarzut braku oceny przez PINB stanu technicznego budynku. Podczas kontroli z 25 listopada 2016 r. oceniono stan techniczny budynku jako dobry, a z protokołu okresowej kontroli obiektu budowlanego (z 23.05.2016r.) wynika, że zalecenie dotyczyły wyłącznie bieżącej konserwacji. Kontrolującym okazano też aktualne protokoły innych kontroli: przewodów kominowych (z 17.11.2016 r.), sprawności elementów budynku i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu (z 8.11.2016 r.) oraz instalacji elektrycznej (z 1.10.2016 r.). Organ odwoławczy dodał, że obowiązek organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Z treści art. 7 i 77 k.p.a. nie wynika, że organy zobowiązane są do poszukiwania dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta środków takich nie przedstawia.

M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:

1) §10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten nie obowiązywał w dacie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z budynku gospodarczego na zakład stolarski, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy zobowiązane były przechowywać dokumentację budowlaną jedynie przez 5 lat,

2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji, mimo że PINB zaniechał poszukiwania dowodów na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek stolarni, a w tym:

a) zwrócenia się do Archiwum Państwowego w P. z zapytaniem o dokumentację budowlaną,

b) zwrócenia się do stron z zapytaniem o dokumenty dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię,

c) przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem ustalenia przybliżonej daty dostosowania budynku gospodarczego do zakładu stolarskiego,

d) przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski,

3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.:

a) poprzez błędną ocenę pisma Starosty [...] z 28 marca 2017 r. i uznanie, że brak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w aktach tego organu nie dowodzi samowolnej zmiany sposobu użytkowania, mimo że zgłoszenie takie winno być przechowywane dłużej niż 5 lat,

b) poprzez niezebranie materiału dowodowego na okoliczność zmiany intensywności użytkowania zakładu stolarskiego, mimo że sama zmiana intensywności użytkowania zakładu stolarskiego (zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt w 2 i ust. 2 P.b.) wymaga zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

c) poprzez niezebranie dowodów na okoliczność przerwy w użytkowaniu budynku jako zakładu stolarskiego, po zaprzestaniu prowadzenia działalności przez S. K., a przed podjęciem działalności przez K. K. w 2009 r., jako że wskutek przerwy oraz konieczności dostosowania nieruchomości do rozpoczęcia działalności, K. K. mógł być zobligowany do złożenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania.

d) poprzez niezebranie dowodów na okoliczność wystąpienia stanu zagrożenia zdrowia, życia i mienia spowodowanego działalnością ww. stolarni, co uniemożliwiło zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b.,

e) poprzez nieprawidłowe ustalenie, że R. C. nie przeszkadza ww. zakład stolarski, co mogło doprowadzić do uznania, że nie spełniła się przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b., mimo że R. C. nie złożył takich zeznań,

4) art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia przesłanki zagrożenia zdrowia.

Zważywszy na sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi powtórzono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazano, że organ odwoławczy pominął kwestię możliwości zagrożenia zdrowia związaną z prowadzeniem przedmiotowego zakładu stolarskiego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Nie zbadał też kwestii intensyfikacji sposobu użytkowania, przerwy w prowadzeniu zakładu stolarskiego oraz zagrożenia życia, zdrowia i mienia. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów orzekających co do obowiązku archiwizowania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania przez okres jedynie 5 lat. Wskazała, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w 1992 r. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie określają obowiązku archiwizacji dokumentacji budowlanej, wobec czego należy odwołać się do przepisów ogólnych tj. § 10 ust. 1 lit c rozporządzenia w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Skarżąca wskazała, że WWINB pominął fakt, że przepis ten przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 1984 r., z uwagi na art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zw. z art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych. Przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w sposób odmienny regulowały kwestię przechowywania pozwoleń na budowę, pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy ewentualne zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania może znajdować się w zasobie archiwalnym Starostwa Powiatowego w Ś. W. , Urzędu Miejskiego w Ś. W. albo Państwowego Archiwum w P.. Organ odwoławczy nie sprawdził zaś, czy ewentualne zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania stanowiłoby dokumentację archiwalną, czy też niearchiwalną w rozumieniu art. 5 ww. ustawy, nie ustalił jak długo taka dokumentacja winna była być przechowywana, czy może znajdowała się w zakresie dokumentacji, która za zgodą właściwego dyrektora archiwum uległa brakowaniu, albo wręcz przeciwnie, czy wobec tego rodzaju dokumentów nie podjęto decyzji o brakowaniu. Zdaniem skarżącej w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 41 poz. 216) wiele wskazuje na to, że dokumentacja budowlana z daty zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przechowywana była przez okres 25 lat.

Ponadto podniesiono, że nawet właściciel nieruchomości nie twierdził, że dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Nadto w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...] Wlkp. z [...] 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] podano, że "wnioskodawca zadeklarował, że na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek gospodarczy przeznaczony do rozbiórki o powierzchni 64m2". Tym samym sam właściciel przed organami administracji posługuje się pojęciem budynku gospodarczego, a nie budynku stolarni. Skarżąca wskazała też, że organ odwoławczy zaniechał sprawdzenia stron postępowania ewentualnego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Nie tylko bowiem właściciel mógł być w posiadaniu dokumentacji wskazującej na dokonanie zgłoszenia, otrzymać ją mogły także pozostałe strony postępowania. O ile samo nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku nie jest samoistną przesłanką do stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o tyle możliwe było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy doszło do prawidłowego zgłoszenia. Organ odwoławczy mógł ustalić losy dokumentacji budowlanej z l. 90-tych, w zgodzie z przepisami ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Mógł też przeprowadzić szereg innych dowodów, czego nie uczynił. Skarżąca podała też, że nie dokonano ustaleń, czy w dacie prawdopodobnej zmiany sposobu użytkowania w 1992 r. obowiązywał plan zagospodarowania oraz czy zezwalał on na lokalizację stolarni wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem skarżącej uchybieniem było też nieprzeprowadzenie oględzin działki, gdyż mogłyby być pomocne przy ocenie wieku instalacji i daty dostosowania budynku do potrzeb zakładu stolarskiego, a także przy ustaleniu, czy w ostatnich latach nie doszło do intensyfikacji sposobu użytkowania budynku stolarni, wymagającego zgłoszenia w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Skarżąca wskazała, że w kontroli przeprowadzonej przez PINB nie mogła uczestniczyć i dlatego jej zdaniem niezbędne było przeprowadzenie oględzin.

Skarżąca podniosła, że WWINB błędnie uznał zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający, mimo że brak w nim było zeznań świadków, a tylko ze szczątkowej notatki sporządzonej przez inspektora inż. A. M. , dotyczącej zeznań złożonych przez R. C., wynika okoliczność daty zmiany sposobu użytkowania (lata 90-te). Jej zdaniem spójne zeznania sąsiadów zamieszkujących okolicę niewątpliwie pozwoliłyby określić rok rozpoczęcia działalności stolarni, czy też intensyfikację jej działalności. Zaznaczyła, że w piśmie z 17 lutego 2017 r. domagała się przeprowadzenia postępowania na okoliczność zmiany intensywności wykorzystywania zakładu stolarskiego. Nie wyjaśniono też sprawy przerwy w działalności zakładu stolarskiego. WWINB ustalił datę rozpoczęcia działalności gospodarczej przez K. K. na 2009 r., ale nie wskazał daty zakończenia prowadzenia działalności przez S. K.. W ocenie skarżącej pomiędzy tymi datami może być istotna rozbieżność. Błędnie więc uznano, że nieruchomość jest użytkowana od lat 90-tych w sposób ciągły. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy popełnił błąd uznając, że domaga się spełnienia roszczeń cywilnoprawnych. Tymczasem w odwołaniu wskazała ona, że sposób użytkowania nieruchomości narażają na "niebezpieczeństwo utraty zdrowia bądź nawet życia, jak również dewastację mienia". Zarzut ten koresponduje z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. Podkreśliła, że właściciel nieruchomości, który dotknięty jest skutkami użytkowania innej nieruchomości zagrażającej zdrowiu ludzi ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na tej podstawie. Skarżąca zażądała wszczęcia postępowania w tym zakresie, przedstawiła szereg zarzutów dotyczących użytkowania sąsiedniej nieruchomości w sposób zagrażający jej zdrowiu, a mimo to organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie. Skoro zaś wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia wskazanych w tym przepisie czynności, czego nie uczynił.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który przeprowadził postępowanie w sposób niepełny i nierzetelny, w oparciu o orzecznictwo nieprzystające do realiów niniejszej sprawy oraz w o przepisy nieobowiązujące w dacie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości.

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

K. K. w piśmie z 26 lutego 2018 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów orzekających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że organy orzekające wydały rozstrzygnięcia zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności, z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze dalece wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, Sąd pragnie przypomnieć, że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie była kwestia legalności użytkowania obiektu budowlanego – stolarni, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś. W. W tym już miejscu należy stwierdzić, że nie odnoszą się do przedmiotu sprawy zarzuty strony skarżącej naruszenia przez organy I i II instancji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy aktualny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu zagraża życiu, zdrowiu i mieniu. Zważyć należy, że ów przepis stanowi: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Przepis art. 66 ust. 1 p.b. nie służy usuwaniu ewentualnych skutków samowoli budowlanej (w tym ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego). Jedynym celem tego unormowania jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 885/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem celem postępowania prowadzonego w przypadku stwierdzenia samowolnej (bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest ustalenia, czy zmiana ta była dopuszczalna wraz z ustaleniem opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania, względnie nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych przez organ (art. 71a P.b., jak i uprzednio art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50, art. 51 i art./57 ust. 7 P.b.). Nie jest zatem dopuszczalne łączenie trybu postępowania naprawczego z odrębnym trybem, mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2618/15, dostępny j.w.). Podstawy do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania, w ramach którego bada się stan techniczny obiektu budowlanego (art. 66 P.b.) są zgoła inne od tych, w ramach którego ustala się, czy zmiana sposobu użytkowania została dokonana legalnie (na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia).

W świetle powyższego za wykraczające poza zakres sprawy należało uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez niezbadanie konieczności zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. Równocześnie Sąd pragnie wyjaśnić, że w przypadku wątpliwości co do ewentualnych prawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku stolarni PINB zobowiązany jest z urzędu wszcząć postępowanie w powołanym trybie art. 66 P.b. (art. 83 ust. 1 P.b.), co nie czyni przeszkody, by z inicjatywą taką występowała skarżąca.

Sąd pragnie też zaznaczyć, że PINB reagując na zgłoszone przez M. C. zastrzeżenia co do zgodności użytkowania przedmiotowego budynku jako stolarni z przepisami przeciwpożarowymi pismem z dnia 7 marca 2017 r. przekazał według właściwości – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – sprawę tę Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. W. Tak samo PINB uczynił z pismem skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r., którym zarzucono K. K. niewykonania decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] 2017 r. (pismo PINB z 27.07.2017 r.).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające organów obu instancji było wyczerpujące i doprowadziło do prawidłowych wniosków co do braku dowodów na nielegalność aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku stolarni skutkujących stwierdzeniem, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Po pierwsze należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego podjęły szereg czynności mających na celu ustalenie: okresu, w którym ów budynek powstał oraz od kiedy można datować użytkowanie go jako stolarni. W tym celu uwzględniły wyjaśnienia złożone przez właściciela nieruchomości oraz przedłożone przez niego liczne dowody z dokumentów urzędowych i prywatnych, które następnie zweryfikowały i poddały ocenie, występując do stosownych organów (Starosty Powiatowego w Ś. W. oraz Burmistrza M. i Gm. Ś. W..). Należy zaznaczyć, że zarówno Starosta Ś., jak i Burmistrz [...]. poinformowali PINB, że nie dysponują ani pozwoleniem na budowę, ani na zmianę sposobu użytkowania na stolarnię przedmiotowego budynku.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił organom orzekającym stwierdzić, że ów budynek powstał najprawdopodobniej w l. 50-tych XX w. jako budynek gospodarczy. Okoliczność ta wynika z wyjaśnień K. K., jak i przedłożonego przez niego pisma U. M. K. (nie podano daty), w którym podała, że jej ojciec uzyskał pozwolenia na budowę dla działki nr [...] (podzielonej następnie na działki [...]) z dnia [...] 1960 r. nr [...], w oparciu o które zdołał jedynie wybudować fundamenty. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że na tej działce istniał już uprzednio budynek gospodarczy z dwoma pomieszczeniami, w którym autorka pisma mieszkała wraz z rodziną. Jak słusznie podał PINB potwierdza to kopia mapy zasadniczej z dnia 7 stycznia 1990 roku, na której naniesiony jest budynek gospodarczy z wiatą na działce nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]). W ocenie Sądu wobec prób poszukiwania dokumentów źródłowych i stwierdzenia, że nie zachowały się w zasobach rodzinnych i archiwalnych żadne dokumenty z tego okresu, zasadnym było przyjęcie, że ów budynek jako gospodarczy powstał legalnie najprawdopodobniej w l. 50 XX w. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przed zmianę sposobu użytkowania na funkcję stolarni pełnił on najpewniej funkcję mieszkalną lub gospodarczą. Potwierdzeniem tego jest też dokument Urzędu M. i G. Ś. W. z 5 lutego 1980 r. określający podstawę do wymiaru podatku od nieruchomości i od lokali, w którym wskazano, że ów budynek (o pow. 40 m2) ma charakter gospodarczo-mieszkalny.

Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązujący ówcześnie § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66) określał, że materiały archiwalne urzędów na szczeblu gromadzkim przechowywane są przez okres 5 lat, a na szczeblu powiatowym - przez okres 10 lat. Stąd też słusznie organy orzekające ograniczyły poszukiwania do wystosowania zapytań do Starosty [...] i Burmistrza [...]., czy nie dysponują materiałami archiwalnymi z tamtego okresu, a następnie – na skutek negatywnej odpowiedzi – zaprzestały poszukiwań i oparły swe stanowisko na dowodach przedstawionych przez właściciela nieruchomości.

Sąd uznał też za rzetelnie wyjaśnioną i wykazaną przez organy nadzoru budowlanego okoliczność legalności i okresu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na stolarnię. Przypomnieć należy, że organy I i II instancji przyjęły, że ów budynek na działce nr [...] w Ś. W. użytkowany jest jako stolarnia od 1992 r., najpierw przez S. K., a od 2008 r. przez jego syna, a aktualnego właściciela działki – K. K.. Sąd podziela zdanie organów, że świadczą o tym następujące dokumenty i wyjaśnienia:

- zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28 lutego 1992 r. Zakładu Stolarskiego – S. K. z siedzibą przy ul. [...] w Ś. W. , w którym podano datę rozpoczęcia działalności: 1 marca 1992 r.

- protokół kontroli PIP w P. w 1994 r. w przedmiotowym zakładzie (z 10.03.1994 r.),

- nakaz PIP w P. z 15 marca 1994 r. adresowany do Kierownika Zakładu Stolarskiego założenia i zarejestrowania książki obiektu budowlanego dla budynku zakładu,

- książka obiektu budowlanego nr [...] dla tegoż zakładu stolarskiego (przy ul. [...]), wydanej 29 czerwca 1994 r., w której podano, że budynek posiada pozwolenie na użytkowanie z 1991 r.,

- protokół kontroli przeprowadzonej 19 sierpnia 1998 r. przez Terenową Stację sanitarno-Epidemiologiczną w niniejszym zakładzie S. K.,

- protokół stanu technicznego obiektu z 7 września 1994 r.,

- książka kontroli sanitarnej prowadzona z adnotacjami od 1995 r. do 2006 r.,

- dokument Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z 20 lutego 1995 r. obrazujący wyniki pomiarów hałasu, oświetlenia i zapylenia w zakładzie stolarskim S. K. przy ul. [...] w Ś. W. ,

- protokół kontroli Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. z 7 grudnia 1995 r. w ww. zakładzie,

- zaświadczenie z 10 października 2008 r. Burmistrza [...]. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy – K. K. świadczącego w siedzibie przy ul. [...] w Ś. W. usługi stolarsko-wykończeniowe (data rozpoczęcia działalności 16.10.2008 r.),

- wyjaśnienia R. C. z dnia 30 maja 2017 r., który oświadczył, że stolarnia istnieje od l. 90-tych XX wieku.

Wobec powyższych dowodów wskazujących, że przedmiotowy budynek był przynajmmniej od 1992 r. użytkowany jako stolarnia, który podlegał wielokrotnie kontrolom organów publicznych i któremu założono w 1994 r. książkę obiektu budowlanego, a w niej wskazano, że obiekt posiada pozwolenie na użytkowanie z 1991 r., za chybione należy uznać zarzuty skarżącej naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Jednocześnie w sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważywszy, że do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek stolarni doszło najpewniej – jak stwierdzono – w 1992 r. zastosowanie znajdowały ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 44, który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Jednakże przepisy tej ustawy nie nakładały obowiązku przechowywania dokumentacji, w tym pozwolenia na użytkowanie, przez inwestora. Powyższego dokumentu nie posiadają w swych zasobach archiwalnych także Starosta Ś. oraz Burmistrz [...]. Jak słusznie wskazano, obowiązek archiwizowania dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania został nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę w nowelizacji prawa budowlanego w 1994r. (art. 63).

Nieprzedłożenie zatem przez inwestora pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie świadczy samo przez się o wykonaniu tej zmiany w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że skoro rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, Prawo budowlane z 1961 r. oraz z 1974 r. nie zawierały odpowiednika art. 63 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1886/14, dostępny j.w.).

W świetle powyższego, a także zważywszy na okoliczność, że Starosta Ś. i Burmistrz [...]. udzielili organowi I instancji informacji, że nie są w posiadaniu pozwolenia bądź zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na stolarnię, za niezrozumiałe należy uznać zastrzeżenia skarżącej co do sposobu poszukiwania dokumentów przez organy orzekające. W szczególności za nieuzasadnione Sąd uznał, by organ odwoławczy zobowiązany był rozważyć, czy dokumentacja pozwolenia na budowę i pozwolenia lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu stanowi dokumentację archiwalną, a w przypadku pozytywnych ustaleń, by ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Archiwum Państwowego w P.. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, choć nie zawierał pozwolenia, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na stolarnię, pozwalał organom nadzoru budowlanego stwierdzić, że do zmiany tej doszło legalnie.

W tym stanie rzeczy jawi się też nadużyciem podniesiony dopiero na etapie skargi zarzut niewyjaśnienia przez organy orzekające, czy w ramach prowadzonej działalności w przedmiotowym zakładzie stolarskim nie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, co powodowałoby skutki określone w art. 71 ust. 1 P.b., a więc obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Zważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z uprzedniej gospodarczej na funkcję stolarni. Organy nadzoru budowlanego w granicach sprawy dokonały niezbędnych ustaleń i prawidłowo po stwierdzeniu legalności tejże zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu orzekły na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania. Podnoszona zaś przez skarżącą kwestia intensyfikacji sposobu użytkowania, która ewentualnie wpływałaby na zmianę warunków bezpieczeństwa, pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.