II SAB/Gl 37/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-09	
Data wpływu	2015-09-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Łucja Franiczek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania
Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OSK 803/16	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 149 w zw. z art. 161 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 520; art. 12 d; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi 1) stwierdza bezczynność Starosty T., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności, 3) zasądza od Starosty T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Z. L. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i przywołując regulację zawartą w art. 12b ust.1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne wniósł o niezwłoczne usunięcie jego naruszenia i opatrzenie przedłożonych dokumentów odpowiednimi klauzulami.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Z. L., działający pod firmą Przedsiębiorstw "A" sc, Z. L. w T. wniósł skargę na czynność Starosty [...]- jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny- polegającą na nieuwierzytelnieniu dokumentów sporządzonych do celu postępowania administracyjnego podziału nieruchomości, pomimo pozytywnego wyniku weryfikacji operatu podziałowego. Uwzględniając powyższe wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności polegającej na rażącym naruszeniu prawa przez nieuwierzytelnienie dokumentacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pismem z dnia 15 maja 2015 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w T. o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. Wyjaśnił, że protokołem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Starosty Inspektor Kontroli Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej podpisał protokół weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazując pozytywny wynik tej weryfikacji (protokół nr [...]). Jednak w dniu [...] r. ten sam Inspektor podpisał drugi protokół (noszący ten sam numer nr [...]) weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym razem te same dokumenty ocenione zostały negatywnie, tj. stwierdzono brak powiązania granic z istniejącymi ogrodzeniami Zostały także zwrócone przedłożone dokumenty.

Wobec powyższego pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Z. L. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i przywołując regulację zawartą w art. 12b ust.1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne wniósł o niezwłoczne usunięcie jego naruszenia poprzez uwierzytelnienie dokumentów poprzez opatrzenie ich odpowiednimi klauzulami.

W dniu 13 lipca 2015 r. otrzymał odpowiedź, jednak nie zawierała ona stanowiska organu co do uwierzytelnienia złożonych dokumentów. W celu wyjaśnienia wątpliwości skierował skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wskazał, że w myśl przepisów brak innego środka odwoławczego na brak uwierzytelnienia przedłożonych dokumentów. W myśl cytowanego art. 12b ust. 4 ustawy podstawę do przyjęcia do zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji, który w tej sprawie miał miejsce. Zgodnie z art. 12b ust. 5 przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu a także opatrzeniem dokumentów przeznczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych realizuje prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Nadto w myśl rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych uwierzytelnianie dokumentów następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji (§4 ust. 1 ), a w innych przypadkach w niezwłocznie po złożeniu wniosku o uwierzytelnienie, nie później jednak niż terminie 7 dni. (§ 4 ust. 2). Celem ustawodawcy było zobligowanie organów do sprawnego i szybkiego załatwiania tego rodzaju spaw.

Odpowiadając na skargę, działający przez pełnomocnika organ – Starosta [...] - wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, względnie o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu potwierdził przebieg dotychczasowego postępowania, tj. fakt złożenia dokumentów, dołączenie do nich dwóch protokołów z dnia [...] i [...] r., Przyznał, iż skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które spotkało się z odpowiedzią z dnia [...] r., gdzie organ powołując się na treść art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyjaśnił, że skarżący winien odnieść się do wyników weryfikacji, co może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 4 sierpnia skarżący złożył skargę bezpośrednio do Sądu. W dniu [...]r. do organu wpłynęła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą uchylił on decyzję Starosty [...] w sprawie odmowy przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez Przedsiębiorstwo "A" s.c.

Wreszcie Starosta stwierdził, iż z uwagi na treść wydanej wymienionej powyżej decyzji, w dniu [...] r. przedłożony przez skarżącego w sprawie operat podziałowy nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w dniu [...] r. uwierzytelnił mapy wynikowe i inne dokumenty, które zostały w dniu [...] r. odebrane. Odnosząc się do skargi Z. L., stwierdził, iż w obecnych okolicznościach faktycznych i prawnych stała się ona bezprzedmiotowa.

Wskazał, że otrzymaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, która rozstrzygała zagadnienie prawne charakterystyczne i istotne także dla tej sprawy, wobec uzyskania stanowiska organu wyższego rzędu Starosta niezwłocznie przystąpił do weryfikacji spornego postępowania celem uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia i podjęcia czynności skutkujących uzyskaniem uwierzytelnienia dokumentacji.

Biorąc pod uwagę zakres i przedmiot skargi organ nie działał z rażącym naruszeniem oprawa, a brak wydania uwierzytelnionej dokumentacji wynikał wprost z przepisów ustawy.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie Starosta wskazał, ze złożona skarga zasługuje na odrzucenie względnie jej oddalenie. Podniósł, iż w sprawie doszło do omyłki pisarskiej, gdyż faktycznie protokół weryfikacji zbioru danych o numerze [...] zawierał negatywną weryfikację, co uprawniało organ do odmowy uwierzytelnienia.

W piśmie z dnia 24 września 2015 r. Z. L. zajął stanowisko względem odpowiedzi udzielonej prze Starostę [...]. Podzielił przedstawiony przez Starostę dotychczasowy przebieg postępowania.. a w szczególności dołączenie do sprawy dwóch protokołów weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - tj. pozytywnego z dnia [...] i negatywnego z dnia [...] r. Wskazał, że nie można tego faktu określić omyłką pisarską, wszak operat taki sprawdza pracownik z odpowiednimi uprawnieniami i kompetencjami, z długoletnim doświadczeniem zawodowym. Dodał, że nienależycie staranne kontrolowanie przedłożonego operatu nie jest w Starostwie sprawą jednostkową. Podkreślił, że organ zwlekał i działał przewlekle zarówno w zakresie weryfikacji przedmiotowego operatu, jak i załatwienia wniosku o uwierzytelnienie dokumentów. Do pisma tego skarżący załączył rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie skargi na czynności Starosty [...]. W orzeczeniu tym uznano skargę Z. L. z zasadną, podkreślając niedopuszczalne zwlekanie z uwierzytelnieniem przygotowanych materiałów. Pozytywny protokół weryfikacji przedłożonych dokumentów obligowało bowiem organ do bezzwłocznego uwierzytelnienia dokumentów. Dodało, że weryfikacja operatu następuje w drodze czynności materialno- technicznej, a jej ewentualne wycofanie (spowodowane np. omyłką) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, której organ nie wydal, w wyniku czego bezpodstawnie przeprowadził ponowną weryfikację.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oraz zawartą w niej oraz w kolejnym piśmie procesowym argumentację. Podkreślił, że domaga się oceny charakteru bezczynności, bowiem do uwierzytelnienia dokumentacji przedstawionej w pierwotnej wersji doszło dopiero po upływie 77 dni. Dodał, ze sprawa ma dla niego wymiar materialny i prestiżowy.

Pełnomocnik Starosty [...] podtrzymał stanowisko zwarte w odpowiedzi na skargę, podkreślając brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania.

Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły.

W niniejszej sprawie terminy te nie zostały zachowane. Jednak zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zatem powyższy przepis znajdzie zastosowanie, gdy organ, którego bezczynność czy przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania przez sąd czyni bowiem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień wynikających z wymienionego powyżej art. 149 ustawy, Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 ustawy i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która wcześniej została dokonana. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w dniu [...] r. Starosta [...] zadośćuczynił złożonemu wnioskowi skarżącego i dokonał uwierzytelnienia przedłożonych dokumentów, opatrując je wymaganymi klauzulami. W tych okolicznościach brak było podstawy do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 149 § 1 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zobowiązania Starosty do uwierzytelnienia przedłożonych dokumentów. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym (zob. m.in: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn.. akt I OPS 6/08), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zgodnie z art. 149 § 1 cytowanej ustawy zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenie albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wnioskując a contrario z przepisu tego wynika więc, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu czy też wykonanie wnioskowanej czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, a postępowanie sądowoadminsitracyjne w przedmiocie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy podlega umorzeniu.

Jednocześnie jednak, zgodnie z treścią § 1a art. 149 ustawy Sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M,Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei według orzecznictwa "przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia" (zob: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn.. akt II S 1/07- Lex 269383).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/1, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania. Ujmując inaczej przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie postępowania toczące się przed organem Starostą [...] prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta i bezczynność, w ocenie Sądu, miała charakter rażący. Wprawdzie po miesiącu organ dokonał weryfikacji przedłożonej w sprawie dokumentacji - pozytywny protokół z dnia [...] r. weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie doprowadziło to do uwierzytelnienia przedłożonych danych. Natomiast organ, nie dokonując wycofania wymienionego powyżej protokołu (jak wspomniał organ wyższej instancji możliwość taka była w drodze wydania decyzji odmownej), bezpodstawnie przeprowadził nową weryfikację tego operatu i przedłożył nowy protokół z negatywną jego oceną. W związku z powyższym nie nastąpiło także przyjęcie tych dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale także w tym zakresie organ nie wydał przewidzianej w takiej sytuacji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czym uniemożliwił stronie złożenia środka odwoławczego.

Wprawdzie po rozstrzygnięciu podobnej sprawy, czyli po otrzymaniu w dniu [...] r. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. w sprawie o numerze [...], Starosta w dniu [...] r. przyjął operat nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w dniu [...]r. uwierzytelnił mapy wynikowe, które skarżący odebrał w dniu [...]r., nie zmienia to jednak faktu, iż nastąpiło to dopiero 77 dni po otrzymaniu przez skarżącego pozytywnego protokołu weryfikacji z dnia [...]r. W sposób wyraźny zatem naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez Organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywiloprawnych, zgodnie z którymi uwierzytelnienie następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji (§4 ust. 1) lub niezwłocznie, nie później iż w ciągu 7 dni (§4 ust. 2 ).

Zobligowanie organów do szybkiego działania jest niezwykle istotne, zwłaszcza, że bardzo często dokumenty te niezbędne są w celu przedłożenia w innym postępowania. Zatem ich brak opóźnia lub wręcz uniemożliwia prowadzenie tych innych postępowań. Ma rację skarżący, że bezzasadne wydłużanie czasu uwierzytelniania przygotowanych i przedłożonych dokumentów przez zobowiązany do tego organ ma negatywny wpływ na prowadzoną przez niego działalność (tak wizerunkową, jak i finansową).

Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 § 1a w związku z art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.