II SA/Wa 1764/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-14	
Data wpływu	2017-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Stanisław Marek Pietras	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 437/21
I OZ 1035/18	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art.15 ust.1, art.7 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578; art.77, art.79 ust.1, art. 82 ust.1, art. 87 ust.1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na zarządzenie Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Dnia [...] lipca 2017 r. - na podstawie § 51 ust. 4 Statutu Powiatu [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia tekstu Statutu Powiatu [...] (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2015 r., poz. 6764), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) - wydane zostało zarządzenie Nr [...] Starosty [...] w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W § 1 ustalono wysokość dodatkowych kosztów sporządzenia nośnika informacji dla celów udostępnienia informacji publicznej:

1) kserokopia lub wydruk:

- jednostronna, czarno-biała, formatu A4 - 0,20 zł, formatu A3 - 0,30 zł;

- dwustronna, czarno-biała, formatu A4 - 0,30 zł, formatu A3 - 0,40 zł;

- jednostronna, kolorowa, formatu A4 - 1,00 zł, formatu A3 - 1,50 zł;

- dwustronna, kolorowa, formatu A4 - 1,50 zł, formatu A3 - 2,00 zł;

2) płyta CD-1,50 zł;

3) w przypadku wnioskowania o przesłanie informacji za pośrednictwem poczty dodatkowo pobiera się równowartość nadania przesyłki wg taryfy operatora pocztowego.

Stwierdzono też, iż nie pobiera się opłaty jeżeli dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej wynoszą mniej niż 5 zł.

W § 2 ustalono, że opłaty, o których mowa w § 1 przyjmowane będą do kasy za pokwitowaniem lub na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego.

W § 3 uchylono Zarządzenie Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W. S., działając na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca

1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako: USP) wniósł do tut. Sądu skargę o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia Nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie: ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej (dalej jako: Zarządzenie). Doszedł bowiem do przekonania, iż zawiera ono postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszające jego interes prawny dotyczący prawa do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że określenie koniecznych do ustalenia dodatkowych kosztów zależy od konkretnego stanu faktycznego, zatem ma charakter indywidualny. Co za tym idzie, nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie strony wprowadzenie stawek cenowych za udostępnienie informacji publicznej w Zarządzeniu starosty, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wysokość opłaty ustalana może być jedynie jako wyjątek i każdorazowo musi odpowiadać rzeczywistym kosztom, poniesionym przez organ. Ustanowienie ryczałtowych stawek za wykonanie kserokopii strony, przegranie informacji na nośnik oraz za przesłanie informacji drogą pocztową w sposób oczywisty godzi w art. 7 ust. 2, w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 UDIP.

Podniósł też, że skarżony wykorzystując ww. Zarządzenie nalicza opłaty za samo przesłanie wymijających pism, mimo że nie niosą one wnioskowanych informacji publicznych, co ma charakter bezprawnego wyłudzania opłat, celem zniechęcenia wnioskodawcy do zadawania niewygodnych pytań.

Równocześnie wskazał, iż przedmiotowe Zarządzenie uderza bezpośrednio w jego interes prawny, to jest prawo do bezpłatnego uzyskiwania informacji publicznej wynikające z Konstytucji RP oraz UDIP, bowiem w związku z wystąpieniami z dnia: [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].07.2017r., [...].08.2017r. Starosta W. naliczył mu opłaty wynoszące odpowiednio 6,20 zł – odpowiedź [...], 6,20 – odpowiedź [...], 6,20 – odpowiedź[...], 6,20 – odpowiedź [...], 6,20 – odpowiedź [...], 6,20 zł – odpowiedź [...], 6,20 zł – odpowiedź [...], 6,20 zł – odpowiedź[...], 6,20 zł – odpowiedź[...], 6,20 zł – odpowiedź [...], 6,20 zł – odpowiedź[...], 7,60 zł - odpowiedź [...], 7,40 zł – odpowiedź [...], 7,40 zł – odpowiedź [...]. KG, 7,40 zł – odpowiedź [...], 6,20 zł - odpowiedź [...], 7,00 zł – odpowiedź[...], 6,20 zł – odpowiedź [...],

Podkreślił również, iż pismem z dnia [...] września 2017 r. dopełnił obowiązku uprzedniego wezwania skarżonego do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało jednak do dzisiaj bez żadnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego podkreślono, że należy mieć na uwadze to, iż zaskarżone Zarządzenie, nie wywołało żadnych skutków prawnych wobec Skarżącego ani innych podmiotów, nie było bowiem bezpośrednią podstawą do obciążenia jakiegokolwiek interesanta obowiązkiem uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zabrania ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wykazu opłat za udostępnienie informacji publicznej, lecz dopuszcza wydanie Zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tym miejscu przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1992/14 Legalis 1470556, w którym wskazano, iż: "Istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie - podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie."

Wskazano, źe jak zauważa M. B.: "przepisy w zakresie sposobu odpłatności są niejasne, ustawa nie określa elementów stanowiących koszty dodatkowe. Koniecznym jest jednak wprowadzenie (np. przez wójta) cennika, który określałby wysokość opłat za takie usługi jak np. kopiowanie, drukowanie, nagrywanie na nośniki itp." (zob. M. Bąkiewicz, Prawo do informacji w jednostkach samorządu terytorialnego, w: T. Gardocka (red.), Obywatelskie prawo do informacji, Warszawa 2008, s. 107-108). Jednak takie uchwały lub zarządzenia muszą być pomyślane jedynie jako opisanie w formie przepisów rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej, które są ściśle związane ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Bidziński 2015, wyd. 2).

Podkreślono, iż normy zawarte w Zarządzeniu nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. skierowane zostały wyłącznie do pracowników Organu, nie zaś do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotowe Zarządzenie jako akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiło jedynie ogólne wytyczne dotyczące sposobu postępowania z wnioskami dotyczącymi informacji publicznej (określało tylko sposób wyliczenia kosztów wykonania kserokopii w zależności od formatu, płyty CD i przesyłki pocztowej). Zarządzenie nie zawierało przy tym nakazu każdorazowego pobierania opłaty z tytułu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej ani wysokości opłat ustalonych w sposób ryczałtowy. Przeciwnie wskazywało, kiedy należy odstąpić od ustalania dodatkowych kosztów, o czym stanowi § 1 ust. 2 Zarządzenia, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty gdy koszt nie przekroczy 5 zł. Ponadto Zarządzenie wskazywało na możliwe sposoby przyjmowania opłat § 2, oraz podstawy do wyliczenia kosztów za kopiowanie, drukowanie, nagrywanie na nośniki czy przesyłkę pocztową. Wydanie przedmiotowego Zarządzenia nie skutkowało odstąpieniem Organu od indywidualnego ustalania opłat zgodnie z żądaniami poszczególnych wnioskodawców. Dopuszczalnością przyjętej przez Organ praktyki potwierdził m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 662/16 wskazując, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego akty tego typu (tj. akty kierownictwa wewnętrznego) nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona wynikać nawet pośrednio z regulacji prawnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. U 8/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane aby podstawą ustawową zarządzenia było szczegółowe upoważnienie tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że w literaturze wyrażane jest stanowisko, iż organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach. Podstawą do wydania zarządzeń wewnętrznych nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi. Ponadto w wyżej wskazanym wyroku wskazano, iż "o ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest jak w niniejszej sprawie wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek".

Podkreślono też, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego także w żadnym z licznie przywołanych pism (m. in. [...], [...], [...]itp.) podstawą wezwania Skarżącego do poniesienia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie było Zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., lecz ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał, iż wywiedziona w niniejszej sprawie skarga została oparta na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

"W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie KPA, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814) wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia" (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK 1747/14).

Wniesienie skargi w ww. trybie wymaga wykazania przez Skarżącego konkretnej normy prawa materialnego, która narusza interes prawny strony i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną Skarżącego. Skarżący winien także udowodnić, istnienie związku pomiędzy zaskarżoną aktem (Zarządzeniem), a jego indywidualną sytuacją prawną. Przy czym Skarżący winien wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi, nie może zaś polegać na możliwości wywołania bliżej nieokreślonych skutków w przyszłości.

Jak wyżej wskazano, zaskarżone Zarządzenie nie jest i nigdy nie było podstawą obciążenia Skarżącego jakimikolwiek kosztami, z tych też względów nie sposób uznać, iż Skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na Zarządzenie Organu nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Na marginesie organ zaznaczył, iż Skarżący rażąco nadużywa przysługującego mu prawa do informacji, bowiem tylko w okresie od [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. złożył prawie pięćset zapytań w trybie dostępu do informacji publicznej (szczegółowe zestawienie korespondencji wystosowanej do Skarżącego przedkładam w załączeniu). Skarżący nie tylko znacznie utrudnia działalność Organu, z uwagi na konieczność oddelegowania wielu pracowników do udzielania odpowiedzi, ale przede wszystkim generuje wysokie koszty. Na dzień 25 października 2017 r. koszt jedynie samych przesyłek pocztowych wyniósł 2 951,20 zł. Takie działanie Skarżącego nie zasługuje na ochronę prawną, lecz ewidentnie stanowi działanie sprzeczne z istotą prawa do informacji publicznej.

Do udziału w sprawie przystąpił (i został dopuszczony) podmiot – [...], który przyłączył się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga oceniana wedle podanych kryteriów była zasadna.

W pierwszej kolejności należało wskazać, iż w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie zaś z § 4 powołanego art., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

W doktrynie (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych /art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a./, ZNSA 2006, nr 2, s. 18; M. Bogusz, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt. I OSK 611/08, GSP-Prz. Orz. 2009, nr 3, s. 14–15; K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a., PPP 2012, nr 5, s. 52 i 54) oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/04, publik. ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30) przyjmuje się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest akt administracyjny o randze generalnej, a nie indywidualnej (o czym niżej), wobec tego warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu na ten akt nie jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. czasie, lecz jedynie uprzednie wystosowanie takiego wezwania (art. 52 § 4 zd. drugie). Skoro skarżący w niniejszej sprawie dopełnił przedmiotowego obowiązku, to uznać należało, że jego skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do meritum należało wyjść od tego, że w myśl art. 2 Konstytucji RP zasadą jest, iż organy władzy publicznej, a więc przede wszystkim organy jednostek samorządu terytorialnego, zobligowane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 79 ust.1 omawianej regulacji stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W myśl art. 82 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Nadto stosownie do art. 87 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W judykaturze sądów administracyjnych na tle przywołanych norm prawnych ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ustawowe sformułowanie "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu stało się powołane na wstępie zarządzenie, w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych aktów prawnych stanowił § 51 ust. 4 Statutu Powiatu [...] i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie kształtuje uprawnienia starosty do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących ustalana wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej.

W szczególności podstawy do wydania zarządzenia regulującego w sposób generalny a nie indywidualny wysokość kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej nie sposób wywieść skutecznie z treści ww. przepisu Statutu Powiatu [...]. Zgodnie z treścią przywołanej regulacji – "jeżeli udostępnienie dokumentu wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, od wnioskodawcy może być pobierana opłata w wysokości odpowiadającej tym kosztom, na zasadach określonych przez Starostę". Powyższy przepis nawiązuje więc do kosztów powstałych przy udostępnianiu konkretnego dokumentu skoro stwierdza, że od wnioskodawcy może być pobierana opłata w wysokości odpowiadającej tym – czyli konkretnym, a nie abstrakcyjnym – kosztom. Nadto zwrócić należy wyjątkową uwagę na to, że uprawnienie do działania przez Starostę opisane w omawianym przepisie, ograniczone zostało do określenia samych zasad pobierania owych dodatkowych opłat, a nie do określania ich wysokości.

Na marginesie dodać też należało, że zaskarżone zarządzenie, zważywszy na skutki jakie ze sobą niesie w postaci ustalania i obciążenia opłatami podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu.

Podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia nie wynika również z przepisów ustawy o dostępie do informacji, a w szczególności z treści art. 15 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej co do zasady jest bezpłatny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 15 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 tej ustawy, następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. W żadnym razie z przywołanych przepisów nie wynika możliwość zdefiniowania pojęć użytych w ustawie, jak też określania trybu ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu gminy.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kosztów dodatkowych, które nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym – jak wywodzi Sąd kasacyjny, jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Wprowadzenie stawek opłat za udostępnienie informacji publicznej dotyka zaś nie tylko pracowników urzędu gminy, podległych organowi, ale także wszystkich, którzy będą występować z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powołane przepisy nie dają organowi tak szerokich kompetencji. W konsekwencji z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organ. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dopuszczalne jest wyłącznie indywidualne i konkretne obliczenie kosztów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2436/16; z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13).

Reasumując, brzmienie przywołanych norm prawnych w prostym zestawieniu z treścią zaskarżonego zarządzenia prowadzi do jednoznacznej konkluzji o jego podjęciu bez podstawy prawnej, a więc bezspornie z istotnym naruszeniem prawa. Trafne są wobec tego zarzuty zaprezentowane w treści skargi, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. Wobec tego zaskarżone zarządzenie nie mogło ostać się w obrocie prawnym.

Na zakończenie, odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, należało podkreślić, że z treści skargi do Sądu w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika to, że strona w skarżonym zarządzeniu upatruje aktu naruszającego normę art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chybiony jest wiec zarzut organu o braku wskazania przez stronę, naruszonej kwestionowanym zarządzeniem starosty normy prawa materialnego.

Dodatkowo, w ocenie tutejszego Sądu nie budzi wątpliwości to, że strona miała interes prawny w skarżeniu omawianego zarządzenia starosty. Akt ten naruszał bowiem prawo strony do uzyskiwania w sposób bezpłatny dostępu do informacji publicznej. Bez znaczenia dla istnienia omawianego interesu prawnego pozostawało zaś to, czy sporne zarządzenie stanowiło podstawę do naliczania kosztów wobec skarżącego. Gdyby bowiem było ono podstawą do takich działań, to świadczyć by mogło o istnieniu interesu faktycznego strony. W realiach niniejszej sprawy należy zaś na powyższą problematykę spojrzeć w sposób szerszy, abstrahując od indywidualnej sytuacji skarżącego, a kierując uwagę na wynikające z norm konstytucyjnych i ustawowych prawo każdego do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Skoro zaś skarżący jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, korzystający z pełni praw obywatelskich, ma m.in. prawo do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, to tym samym ma interes prawny w wywiedzeniu do Sądu przedmiotowej skargi. Kwestionowane zarządzenie starosty narusza bowiem powyższe uprawnienie skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.