Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przedłożenia pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz daty oddania do użytkowania określonych obiektów postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

E. O. w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. adresowanym do Burmistrza Miasta Ł. zwróciła się o "przedłożenie pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz daty oddania do użytku" obiektów budowlanych wskazanych na mapach załączonych do tego pisma tj. budynku mieszkalnego E.J. P., budynku mieszkalnego H. S. (przedkładany jako całość nr 1), garażu z budynkiem gospodarczym, kolejnego garażu wybudowanego na szambie bezodpływowym, warsztatu blacharskiego, wiaty na fundamentach. Wnioskująca powołuje się na wskazania PINB w M., według którego powyższe dokumenty znajdują się w Urzędzie Miasta Ł. (pismo z [...] marca 2019 r., znak: [...]). Ponadto wniesiono o mapy powykonawcze ww. obiektów z zaznaczeniem sposobu i przebiegu podłączenia ich do kanalizacji miejskiej, sanitarnej i deszczowej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Ł. wydał, postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], w którym, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 74 § 2 K.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowań administracyjnych, w których wydane zostały żądane przez nią dokumenty, a zatem wnioskująca nie może skorzystać z prawa do żądania odpisów czy też uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów. Odwołując się do poglądów doktryny odnośnie art. 74 § 2 K.p.a. wskazano na konieczność wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy, gdy o dostęp występuje podmiot nie będący stroną postępowania. W przeciwnym razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednocześnie przywołano pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 8 maja 2013 r., sygn. akt 2679/11) zgodnie z którym w przypadku kiedy do organu wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy a organ stwierdzi, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, powinno umorzyć się postępowania o udostępnienie akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W pouczeniu odnośnie do przysługujących środków zaskarżenia poinformowano wnioskodawczynię, że od wydanego postanowienia przysługuje jej prawo do wniesienia zażalenia do Wojewody Śląskiego w K. za pośrednictwem Burmistrza Miasta Ł., w terminie 7 dni od jego otrzymania.

Wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody Śląskiego, w którym zakwestionowała umorzenie postępowania i motywy jakie za tym stanęły. Zdaniem wnioskodawczyni, wyjaśnienie sprawy leży w kompetencjach PINB w M., który wspólnie z Burmistrzem Miasta Ł. całe lata nie mogą rozwiązać problemu zalewania jej domu, przerzucając pisma dotyczące tego problemu. Od 2006 r. wskazuje co jest przyczyną zalewania jej domu tj. brak przyłączenia posesji przy ul. K. [...] - E.J. P. i H. S. do kanalizacji miejskiej deszczowej - co należy do obowiązku gminy i gmina zgodnie z prawem ponosi z tym związane koszty bez przerzucania ich na innych mieszkańców, ponieważ narusza to przepisy Konstytucji. Dalej został opisany obieg korespondencji pomiędzy organami w przedmiotowej sprawie. Żaląca się wnosi by Wojewoda Śląski zajął się sprawą, a w przypadku jego niewłaściwości by przesłał jej pismo do odpowiedniego organu.

Wojewoda Śląski na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przesłał powyższe zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w celu przeprowadzenia postępowania zgodnie z właściwością.

Wojewoda stwierdził, że Burmistrz Miasta Ł. jest organem jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym, zgodnie z treścią art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Wojewoda podkreślił, że bez znaczenia pozostaje fakt, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów stanowiących pozwolenie na budowę, czyli dokumentów wytworzonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wobec którego organem wyższego stopnia jest Wojewoda (na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), bowiem wniosek o udostępnienie tych dokumentów wnioskodawczyni skierowała do organu samorządowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Śląskim. SKO stwierdziło, że sprawy regulowane przez ustawę Prawo budowlane a więc i sprawy w przedmiocie przedłożenia pozwoleń na budowę i rozbudowę, oraz wskazania daty oddania do użytkowania określonych obiektów nie należą do kompetencji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Sprawy z tego zakresu znajdują się we właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej tj. starosty oraz wojewody, jako organu drugiej instancji, co wynika z art. 80 ustawy Prawo budowlane. Dla określonych we wniosku obiektów budowlanych decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Burmistrz Miasta ł., w oparciu o obowiązujące wówczas porozumienie ze starostą. W myśl art. 82 ust. 3 ww. ustawy Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia. Jest organem właściwym we wszystkich sprawach związanych z wydanymi decyzjami w sprawach pozwoleń na budowę. Zatem jest też organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia. Wojewoda Śląski jest właściwy w sprawach regulowanych przez ustawę, w związku z tym wniosek w przedmiocie przedłożenia pozwolenia na budowę i rozbudowę oraz daty oddania do użytku określonych obiektów należy do jego kompetencji.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Śląski stwierdził, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wojewoda zauważył, że wniosek został złożony do organu samorządowego, który obecnie nie jest organem administracji budowlanej, zarówno w zakresie udzielania pozwoleń na budowę jaki również udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych.

Wnioskodawczyni złożyła swój wniosek do Burmistrza Miasta Ł. ponieważ była w posiadaniu wiedzy, że to ten właśnie organ był było organem, który wydawał żądane przez nią dokumenty, wówczas gdy na mocy porozumienia ze starostą posiadał kompetencję organu administracji budowlanej.

Wojewoda potwierdził, że sprawy dotyczące pozwoleń na budowę, rozbudowę oraz daty oddania do użytkowania określonych obiektów budowlanych, nie należą do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych. Podkreślił jednak, że istotą problemu (i sporu) nie jest to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia ale to, który organ wydał to rozstrzygnięcie. Aktualnie Burmistrz Miasta Ł. nie posiada kompetencji przynależnych organom administracji budowlanej: staroście i powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Zdaniem Wojewody, Burmistrz Miasta Ł. powinien uznać się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, niezależnie od tego, że być może był (jest) w posiadaniu żądanych przez wnioskodawczynię dokumentów. W zaistniałej sytuacji powinien przekazać wniosek według właściwości do aktualnie właściwych dla przedmiotu sprawy organów administracji budowlanej - właściwych terytorialnie: starosty i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Te organy powinny rozpatrzyć przedmiotowy wniosek, ewentualnie występując do Burmistrza o przekazanie archiwalnych dokumentów dotyczących wniosku.

Wojewoda wskazał, że Burmistrz nie był władny do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku we własnym zakresie i wydania zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2019 r. Orzeczenie Burmistrza kwalifikuje się do uchylenia w trybie zażaleniowym lub gdyby stało się ono prawomocne, do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Burmistrz miasta Ł. samowolnie wykroczył poza swoje samorządowe kompetencje i wydał orzeczenie zastrzeżone do kompetencji administracji budowlanej.

Nie może to jednak oznaczać, ze właściwym organem odwoławczym dla samozwańczego organu samorządowego miałby być organ administracji budowlanej II instancji, czyli wojewoda.

Wojewoda stwierdził, ze wkroczenie organu administracyjnego I instancji w tym przypadku organu samorządowego, w zakres kompetencji, których organ ten nie posiada, nie może skutkować zmianą organu nadrzędnego instancyjnie wobec tego organu I instancji. Wojewoda w żadnej sytuacji nie może stwierdzić nieważności decyzji PINB-u, nawet wówczas gdyby organ taki wkroczył samozwańczo w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podobnie wojewoda nie może być organem II instancji dla organu samorządowego. Właściwym do rozpatrzenia ww. zażalenia powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania) powstał na skutek skierowanego do Wojewody Śląskiego zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] marca 2019 r., którym to umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku E. O. z dnia [...] marca 2019 r. o przedłożenie pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz daty oddania do użytku określonych w tym wniosku obiektów budowlanych. Zażalenie zostało skierowane do Wojewody Śląskiego bowiem tak wskazano w pouczeniu o przysługujących środkach zaskarżenia zamieszczonym w tym postanowieniu. Wojewoda Śląski uznał się za niewłaściwy bowiem stwierdził, że odwołanie od postanowienia wydanego przez organ samorządu terytorialnego w sprawie przedłożenia określonych dokumentów (pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz wskazanie dat oddania do użytkowania obiektów budowlanych) powinno rozpatrywać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ II instancji. Kolegium we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zakwestionowało stanowisko Wojewody uznając, że skoro wniosek dotyczył dokumentów z postępowania o pozwolenie na budowę, które reguluje ustawa Prawo budowlane, to organem właściwym do rozpoznania zażalenia powinien być organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia tj. wojewoda śląski.

Zdaniem NSA, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie komu przysługują kompetencje do orzekania w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym jako organ II instancji w sprawie dotyczącej "przedłożenia pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz daty oddania do użytku określonych we wniosku E. O. z [...] marca 2019 r. obiektów budowlanych". Treść wniosku będzie miała decydujące znaczenie. Z wniosku tego wynika, że wnioskodawczyni domagała się od Burmistrza Miasta Ł. udostępnienia jej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na rozbudowę określonych we wniosku obiektów budowlanych oraz przekazania informacji w postaci daty oddania do użytkowania tychże obiektów budowlanych. Jej zapytanie było inspirowane otrzymaną od PINB w M. informacją (pismo z dnia [...] marca 2019 r.), gdzie wskazano, że oryginały pozwoleń na budowę i pozwolenia na rozbudowę, które przywoływał PINB w swoim piśmie znajdują się w Urzędzie Miejskim w Ł. (k 60 akt SKO). Z tego wynika, że wniosek nie dotyczył udostępnienia akt postępowania stronie na podstawie art. 73 K.p.a. lecz po prostu udostępnienia informacji o wydanych przez organ administracji decyzjach jako udostępnienie informacji publicznej o jego działalności. Niestety wnioskująca nie podała żadnej podstawy prawnej swego żądania i Burmistrz przyjął, że żąda ona dostępu do akt sprawy, jednocześnie nie będąc stroną postępowań, w których wydane zostały żądane przez nią rozstrzygnięcia. Burmistrz przyjął, że skoro w czasie wydawania tych rozstrzygnięć był organem administracji architektoniczno -budowlanej prowadzącym postępowania z zakresu ustawy Prawo budowlane z racji funkcjonującego wówczas porozumienia ze starostwem, to również obecnie w zakresie przekazania informacji o wydawanych pozwoleniach pełni funkcję organu administracji architektoniczno - budowlanej w I instancji. Było to jednak wadliwe przeświadczenie o posiadanej kompetencji. Tym samym należy uznać, że Burmistrz Miasta Ł. nie był organem właściwym w sprawie przedłożenia żądanych pozwoleń na budowę i rozbudowę. Żądanie powinno być skierowane do właściwego starosty, który powinien ustalić w jakim trybie te informacje i dokumenty mają być przedłożone wnioskodawczyni (udostępnienie informacji publicznej czy dostęp do akt sprawy na podstawie K.p.a.) a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Słusznie zauważa Wojewoda, że starosta w razie nie dysponowania dokumentacją powinien wystąpić do Burmistrza Miasta Ł. o przekazanie mu jej. Sam Burmistrz powinien natomiast uznać się za organ nie właściwy w sprawie.

W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie kiedy organ niewłaściwy wydał postanowienie o umorzeniu postępowania (Burmistrz nie był ani właściwy na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej ani jako organ wydający pozwolenie bowiem aktualnie organem takim będzie starosta), uznać należy, że nie zmieniła się właściwość instancyjna w sprawie. Nieuprawniony organ będący organem administracji samorządowej wydał postanowienie o umorzeniu postępowania z racji jego bezprzedmiotowości a zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Burmistrz nie występował jako organ administracji architektoniczno-budowalnej (choć wadliwie uznał, że tak jest) a zatem przepisy ustawy Prawo budowlane nie miały zastosowania. Zażalenie od zaskarżonego postanowienia powinno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..

Okoliczność, że w pouczeniu zaskarżonego postanowienia został wskazany Wojewoda Śląski jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia nie ma znaczenia bowiem wynikało to z mylnego przeświadczenia Burmistrza o kompetencjach organu administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto wnioskodawczyni nie może ponosić skutków błędnego pouczenia a zatem jej zażalenie powinno być rozpoznane przez organ uznany za właściwy w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego.

Wobec powyższego, przyjąć należy, że w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia Burmistrza Miasta Ł. w sprawie z wniosku E. O. o przedłożenie pozwoleń na budowę i rozbudowę oraz dat oddania do użytkowania obiektów budowlanych wskazanych we wniosku z dnia [...] marca 2019 r., właściwym będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z uwagi na treść art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a.

Bezpodstawne przypisanie sobie przez Burmistrza Miasta Ł. kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej (porozumienie między nim a starostą w zakresie pełnienia takiej roli obecnie nie funkcjonuje) nie mogło przesądzić o właściwości Wojewody Śląskiego. Wówczas bowiem doszłoby do tego, że wadliwe przypisanie sobie kompetencji w sprawie przez organ I instancji determinowałoby właściwość organu II instancji. Skoro kompetencje są wywodzone wadliwie to i droga instancyjna wynikająca z tej wadliwości w zakresie kompetencji będzie niewłaściwa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.