VII SA/Wa 2172/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-11	
Data wpływu	2021-10-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 957/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 6 ust. 1, 2, art. 14 art 15, art. 1 ust. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 4 ust. 1, art. 6, art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. E. M. i W. D. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] I. stwierdza nieważność § 4 ust. 18, § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit a, § 7 ust. 3, § 8 ust.2, § 10 ust. 1, § 12 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 5, § 14 ust. 6, § 16 ust. 3 pkt 6, § 16 ust. 7 pkt 4 i 5, § 17 ust. 3 pkt 9, § 17 ust. 8 pkt 3, § 30 ust. 9 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], położonej w W. przy ul. J., dla której Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...]; II. stwierdza nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, oznaczającego teren symbolem [...] w odniesieniu do ww. nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...]; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Miasta [...] na rzecz A. E. M. i W.D. M. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Skargą datowaną na 14 września 2021 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyli w części uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. - część I (dalej: "m.p.z.p.") co do wszystkich jej postanowień w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem [...], w tym postanowień dotyczących § 4 ust. 18 i 19; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a; § 7 ust. 3; § 8 ust. 2; § 10 ust. 1; § 12 ust. 4 pkt 2); § 14 ust. 5 pkt 5); § 14 ust. 6; § 16 ust. 3 pkt 6); § 16 ust. 7 pkt 4) i 5); § 17 ust. 3 pkt 9); §17 ust. 8 pkt 3); § 30 ust. 9 oraz tereny oznaczone symbolem [...] na rysunku planu, w części dotyczącej działek [...] i [...] ([...]), których skarżący są właścicielami.

Pełnomocnik skarżących zarzuciła uchwale w zaskarżonej części naruszenie:

"1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (... dalej również: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (... dalej również, jako: "k.c."), w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie do Zaskarżonej Uchwały postanowień, które zakłócają oraz utrudniają korzystanie Skarżącym z prawa własności, a nadto poprzez ukształtowanie sytuacji Skarżących w sposób mniej korzystny, niż właścicieli nieruchomości sąsiednich, co w efekcie skutkuje naruszeniem zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz zasady równości;

2. naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1) -10) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. 2020 r., poz. 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") przez bezprawne zajęcie nieruchomości Skarżących na cele publiczne, nieznajdujące podstawy w obowiązującym prawie, naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p poprzez nadużycie władztwa planistycznego, które jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości Skarżących".

Pełnomocnik skarżących wniosła o "stwierdzenie nieważności Zaskarżonej Uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. - część I, tj. w części dotyczącej kwartału oznaczonego symbolem [...], co do wszystkich jej postanowień, w tym postanowień ustalających, jako przeznaczenie terenu ZP - zieleń urządzoną tj.: § 4 ust. 18 i 19; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a; § 7 ust. 3; § 8 ust. 2; § 10 ust. 1; § 12 ust. 4 pkt 2); § 14 ust. 5 pkt 5) § 14 ust. 6; § 16 ust. 3 pkt 6); § 16 ust. 7 pkt 4) i 5); § 17 ust. 3 pkt 9); § 17 ust. 8 pkt 3); § 30 ust. 9 oraz tereny oznaczone symbolem [...] na rysunku planu, w części dotyczącej działek [...] i [...]([...]) będących własnością Skarżących". Wniosła też o "stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim Sąd stwierdzi jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku" i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśniła, że 23 sierpnia 2021 r., skarżący wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie naruszeń prawa opisanych i wymienionych w wezwaniu, w szczególności poprzez uchylenie Uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. - część I, tj. w części dotyczącej kwartału oznaczonego symbolem [...], co do wszystkich jego postanowień, w tym postanowień ustalających, jako przeznaczenie terenu ZP - zieleń urządzoną tj. ujętych w ww. paragrafach. Rada Miasta [...] nie udzieliła jednak do dnia wniesienia skargi żadnej odpowiedzi.

W ocenie pełnomocnik, interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony postanowieniami zaskarżonego planu, gdyż zaskarżona uchwała przeznacza działki skarżących na cel w postaci zieleni urządzonej (parku). Taki kształt postanowień planu obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących, nie tylko wyłączając dopuszczalność zabudowania tej nieruchomości, ale także wprowadzając zakaz jej grodzenia, czyli w istocie czynienia ogólnodostępną.

Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art. 101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających m.in. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zaskarżona uchwała, określając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na tereny zieleni urządzonej ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego do tej nieruchomości. Oczywiste jest zatem, że plan miejscowy poprzez określone w nim przeznaczenie terenu wyznaczył zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ograniczył sposób wykonywania jej prawa własności. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny podmiotu prawa własności.

Naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Skoro ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przede wszystkim zignorowania przez Radę Miasta [...] walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności Nieruchomości. Przejawia się to w ocenie skarżących poprzez zajęcie na cele "ZP- zieleni urządzonej" całej ich nieruchomości, nakazując im wyłączenie jej z możliwości zagospodarowania na cele prywatne. Wprowadzono ponadto obowiązek pozostawienia nieruchomości nieogrodzonej, podczas gdy na tej samej skarpie, w miejscu gdzie jest ona znacznie wyższa i bardziej nachylona, niedawno powstały nowe apartamentowce. Stan taki, w ocenie skarżących, podważa zasadność generalnego zakazu zabudowy nieruchomości. Takie postanowienia uchwały prowadzą w istocie do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołanego uprawnienia planistycznego, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć, jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39,40,42,43, 57).

Zaskarżona uchwała w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem [...], wprowadza zakaz grodzenia terenu nieruchomości skarżących, wchodzących w skład tego obszaru, który został określony w planie, jako zieleń urządzona - park, prowadząc do ograniczenia prawa własności. W § 4 ust. 18 pkt 10) m.p.z.p. ustalono, że "Tereny zieleni urządzonej powinny być ogólnodostępne". Na przedmiotowym terenie zabrania się lokalizowania budynków oraz funkcji innych niż zieleń urządzona i usługi wymienione w § 4 ust. 18 pkt 2) planu (tj. komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi).

Takie postanowienia planu naruszają niewątpliwie interes prawny skarżących i ograniczają ich prawo do wykonywania własności. W tej części Rada W. przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, co nie znajduje uzasadnienia także w przepisach szczególnych. Takie działania organu uznać należy za niedopuszczalne i naruszające podstawowe zasady ustalania przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tak daleko idąca ingerencja organu uchwalającego plan w korzystanie z nieruchomości i wykonywanie prawa własności przez stronę skarżącą nie znajduje usprawiedliwienia, z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Po przytoczeniu szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i poglądów doktryny, pełnomocnik wyraziła przekonanie, że wynika z nich jednoznacznie, że w tej sprawie postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzają nieuzasadnione i nadmierne ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących. Szczególnie biorąc pod uwagę, że mimo upływu 12 lat obowiązywania przedmiotowej Uchwały organy gminy nie podjęły żadnych działań zmierzających do zamiany, wykupu Nieruchomości czy urządzenia na niej parku lub zieleńca, przeciwnie Miasto w ogóle nie wykazało żadnego zainteresowania faktycznym zagospodarowaniem Nieruchomości na cele określone w Zaskarżonej Uchwale. To jednoznacznie potwierdza, że ustalenia Zaskarżonej Uchwały są nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności Nieruchomości, nieuzasadnioną rzeczywistymi potrzebami Organu.

Zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do tzw. nadużywania władztwa planistycznego. Katalog celów publicznych, wymieniony został w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniając ingerencję w prawo własności nieruchomości, nie kwalifikuje terenów zieleni urządzonej, jako celów publicznych. Skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest, zdaniem skarżących taki, że właściciel nie może tego gruntu zagospodarować, a władze miasta nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na ich wykup. Sytuacja taka trwa już od dnia uchwalenia planu, tj. ponad 12 lat. Dotąd samorząd Miasta nie zdecydował się na podjęcie żadnych działań zmierzających do wykupu lub zamiany nieruchomości, czy urządzenia na terenie nieruchomości parku lub zieleńca.

Plan wyklucza zainwestowanie gruntów przeznaczonych na zieleń urządzoną przez ich właścicieli, zabrania ich zagospodarowania w ramach prywatnych posesji, a nawet ich ogrodzenia, gdyż mają pozostać "ogólnodostępne". Brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni urządzonej, jako celu publicznego, ogranicza zdaniem Skarżących władze miasta w możliwości pozyskania gruntów, gdyż nie podlegają one przepisom o wywłaszczeniu. Zasadniczym zarzutem, jaki można postawić ustaleniom MPZP, w ocenie Skarżących, jest więc nadmierna i nieusprawiedliwiona względami interesu publicznego, ingerencja w prawo własności prywatnej, a zatem naruszenie art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Nie kwestionując uprawnień gminy do ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności z uwagi na potrzebę realizacji koniecznych funkcji publicznych gminy, pełnomocnik podkreśliła, że ustalenie przeznaczenia terenu pod realizację inwestycji celu publicznego powinno mieć charakter precyzyjny, konkretny i jednoznaczny, ale także odpowiadać rzeczywistym potrzebom Miasta oraz mieć umocowanie w prawie - art. 6 u.g.n. Przeznaczenie w planie konkretnych działek pod tego rodzaju inwestycję umożliwia bowiem właścicielowi uzyskanie stosownej rekompensaty poprzez chociażby żądanie wykupienia wskazanego terenu czy też przyznanie stosownego odszkodowania. Taki jednak sposób ustalenia przeznaczenia terenu jak miało to miejsce w przypadku zaskarżonego planu w stosunku do obszaru oznaczonego symbolem [...]- teren ogólnodostępny "zieleni urządzonej", a więc również w stosunku do działek skarżących, uniemożliwia im jakiekolwiek zagospodarowanie tego terenu w ramach prywatnych posesji.

Pełnomocnik skarżących powołała zarzut braku bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę "zieleni publicznej", jako celu publicznego, który ogranicza w konsekwencji gminę w możliwości pozyskania gruntów przeznaczonych na ten cel w drodze wywłaszczenia za stosownym odszkodowaniem. Innymi słowy, wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku wąskiego katalogu celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego katalogu, skoro dotyczy on w istocie ograniczenia prawa własności. Tym samym nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, która nie jest przeznaczona na cele publiczne określone w art. 6 u.g.n., a to prowadzi do wniosku, że Miasto dokonało przekroczenia władztwa planistycznego skoro uniemożliwia w istocie korzystanie z Nieruchomości i wykonywanie do niej prawa własności przez Skarżących, a równocześnie nie podejmuje żadnych działań zmierzających do realizacji celu publicznego. Do czasu faktycznego rozpoczęcia budowy planowanych na tym terenie inwestycji celu publicznego, uniemożliwia również podmiotom uzyskanie jakiejkolwiek rekompensaty.

Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, a naruszenie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w określonej w skardze części, ponieważ tereny zieleni urządzonej nie są kwalifikowane w art. 6 u.g.n. na cele publiczne, a wykładnia rozszerzająca celów publicznych jest niedopuszczalna.

Nowelizacja art. 6 u.g.n. polegająca na dodaniu pkt 9c w brzmieniu: "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa" nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie dotyczy terenów zieleni urządzonej, tym bardziej, gdy nie są terenami samorządowymi, a Nieruchomość bez wątpienia stanowi własność prywatną, a nie samorządową. Pełnomocnik przywołała pogląd wyrażony w literaturze na tą okoliczność.

Prawo własności powinno być w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek w tym zakresie jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z art. 21. Z kolei art. 31 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Pełnomocnik przywołała też art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP.

Sposób wykonywania prawa własności określa art. 6 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), w myśl zaś ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przepisach ustawy zawarte są wskazania dotyczące zakresu stosowania wymogu z art. 1 ust. 2 pkt 7.

Także rozstrzygnięcia w analogicznych sprawach dotyczących zaskarżonej uchwały, również zapadłe po nowelizacji art. 6 pkt 9c u.g.n., wskazują, że tereny zieleni urządzonej nie są uznawane za cele publiczne, wobec tego nie jest możliwe wywłaszczenie Nieruchomości za stosownym odszkodowaniem, zatem zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami nie doprowadziła do uznania terenów zieleni urządzone za cel publiczny, (tak: Wyrok WSA z 13 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 964/19, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2027/10).

Konstrukcja art. 6 ust. 9c u.g.n. uniemożliwia uznanie przeznaczenia nieruchomości skarżących na cele publiczne, bowiem za cel publiczny może być uznany wyłącznie park i pod warunkiem, że jest nieruchomością samorządową. Nieruchomość skarżących z pewnością nie jest parkiem i nie jest nieruchomością samorządową. Wykluczona jest zatem możliwość uznania jej za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy. Należy mieć na uwadze, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania tego planu, przekroczono zakres władztwa planistycznego, a uchybienia w tym zakresie bez wątpienia miały charakter istotny.

W obszernej odpowiedzi na skargę pełnomocnika Rady Miasta [...] zawarto wniosek o oddalenie skargi i wykorzystanie akt planistycznych w sprawie ze skargi, którą cofnęli skarżący, a znajdujących się w Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 938/21.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił, że teren Parku P. obejmuje obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Podczas opracowywania projektu planu miejscowego bardzo dokładnie zostały przeanalizowane aspekty m.in. przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne. Ustalenia planistyczne określano również w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, ale także na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej, jaką przeprowadzano na początkowym etapie proceduralnym. M.in. wyżej wymienione materiały stanowiły podstawę do uznania, że ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta konieczna jest ochrona miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z poprawnie zaprojektowaną siatką ulic czy terenów zielonych.

Działki skarżących tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] zostały w planie przeznaczone pod teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem [...]. Wskazane w planie przeznaczenie terenu nie było przypadkowe, lecz z ustaleń, jakie wynikają m.in. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], z którym plan miejscowy musi być zgodny. Należy podnieść, że działki skarżących w aktualnie obowiązującym Studium, znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...] tj. teren zieleni urządzonej.

Aktualne Studium zostało uchwalone w październiku 2006 r. a procedura planistyczna przedmiotowego planu rozpoczęła się jeszcze przed jego uchwaleniem. W związku z powyższym warto wspomnieć tu także o archiwalnym materiale planistycznym, jakim był plan ogólnym [...] z 1992 r.. W przedmiotowym dokumencie, ze względu na specyficzne cechy środowiskowe obszaru i położenie w strukturze miasta, tereny parku P. obejmujące m.in. działki skarżących zostały włączone do podstawowego układu terenów tworzących strefę ekologiczną miasta oznaczoną symbolem (O) - wielofunkcyjne systemy przyrodnicze miasta. Dokładnie była to jednostka 0-64 w obszarze której plan ustalał m.in. zakaz tworzenia nowych zespołów budownictwa mieszkaniowego czy nakaz traktowania wszelkich inwestycji, jako mogących spowodować pogorszenie stanu środowiska.

Pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, określa politykę przestrzenną miasta i wiąże organy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Istnieje zatem ścisły związek między ustaleniami studium a zapisami planu miejscowego. W aktualnie obowiązującym Studium, z którym plan miejscowy musi być zgodny działki skarżących znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 90%. Dodatkowo, przedmiotowy teren został objęty zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (SPW) oraz znajduje się w graniach obszarów wyróżnionych w Systemie Przyrodniczym W., jako korytarz wymiany powietrza a także w zasięgu W. Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody. W związku z powyższym konieczne było zachowanie zgodności z polityką przestrzenną miasta i teren musiał zostać przeznaczony pod zieleń.

Rysunek nr 16 Studium, pokazuje, że teren m.p.z.p. Parku [...] ma duży udział w "W celu wzmocnienia ochrony funkcji przyrodniczych i stworzenia optymalnych warunków zamieszkania, pracy i wypoczynku określono zasady zagospodarowania SPW, zapewniające jego ciągłość przestrzenną i funkcjonalną w relacji z ponadregionalnym i regionalnym układem powiązań przyrodniczych, pry planowanym przeznaczeniu terenów". W SPW na obszarach korytarzy wymiany powietrza ustala się m.in. "obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza" czy "zagospodarowanie obszarów na warunkach określonych w Studium."

Uchwalenie planu miejscowego, który jest niezgodny ze studium stanowiłoby istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania i mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważnością planu, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym.

Uszczegóławianie przeznaczenia działek oraz określanie wskaźników zabudowy, jak również linii zabudowy następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego w oparciu m.in o materiały takie jak opracowanie ekofizjograficzne, raport stanu istniejącego, jak również na podstawie wielu analiz, uwzględniających spójną kompozycję przestrzenną. Jak sam projektant planu prof. K. D. podkreślał w książce pt. "Przestrzeń W.- tożsamość miasta a urbanistyka" "Głównym celem planu było znalezienie takiego sposobu zagospodarowania, który mógłby pogodzić interesy wszystkich zainteresowanych" przy jednoczesnym zachowaniu zgodności ze Studium, jak również w poszanowaniu bardzo dużych walorów przyrodniczych tego miejsca. "Ze względu na skalę obszaru, w kształtowaniu struktury przestrzennej dążono do uzyskania czytelnych 7ałoż(eń urbanistycznych o charakterze miasta ogrodu, które łączyłyby w sobie wartości skomponowanej przestrzeni miejskiej i terenów otwartych" (Książka prof. K. D. pt. "Przestrzeń W. - tożsamość miasta a urbanistyka").

Teren obejmujący m.in działkę skarżących należy do warszawskiego systemu wymiany i regeneracji powietrza, który ma duże znaczenie w utrzymaniu względnie dobrej jakości powietrza atmosferycznego. Dodatkowo w opracowaniu ekofizjograficznym wskazywano "W południowej czyści obszaru, gdzie przekształcenie warunków wodnych posunęło się najdalej, niezbędna jest restytucja warunków wodnych. Można to osiągnąć kształtując paranaturalny ciąg wodny korzystając z zasobów Potoku S. i nadwyżek wód opadowych z powierzchni utwardzonych. (Opracowanie ekofizjograficzne obszaru Parku P. str. 54). Na terenie opracowania "(...) jest to najsilniej zdegradowany element środowiska na omawianym obszarze". W związku z powyższym w planie miejscowym określono sieć powiązane ze sobą terenów zieleni urządzonej, w skład którego wchodzi także [...], na których określono realizację niebieskiej infrastruktury, która ma odpowiadać za prawidłową gospodarkę wodną, a dodatkowo ma służyć funkcji rekreacyjnej. Na terenach zieleni urządzonej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustala się realizację urządzeń powierzchniowego odwodnienie terenu - powierzchniowych cieków i piórników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych z wymogiem zasilania projektowanego układu wodnego ze zlewni Potoku S., będących inwestycjami celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopuszcza się również realizację powierzchniowych cieków wodnych na innych terenach [...] oraz na terenach ulic – [...], dróg wewnętrznych – [...], alei pieszo - jezdnych – [...], placów miejskich – [...] i alei pieszych – [...], jako powiązań pomiędzy układami wodnymi na terenach parkowych." (tekst m.p.z.p. P. cz. I)

Jedną z naczelnych zasad w gospodarowaniu zasobami przyrodniczymi na terenie Parku P. wskazano "(...)wykorzystanie i kształtowanie zasobów przyrody ożywionej w sposób umożliwiający wypełnienie przez nie podstawowych niekorzystnych wpływów wielkomiejskich (...)" co wymaga m.in. "przestrzegania reguły ciągłości przestrzeni ekologicznej poprzez zachowanie i formowanie zwartych pasm zieleni o podstawowym kierunku zgodnym z układem rzeźby terenu (na osi [...]) z uwzględnieniem stref wykorzystywanych ekstensywnie". Podkreślano, że "podstawową zasadą gospodarki wodno-ściekowej, która powinna obowiązywać na całym terenie objętym planem, jest rekompensata przyszłych strat w bilansie wodnym terenu będących skutkiem przyrostu powierzchni utwardzonych poprzez odprowadzanie czystych i oczyszczonych wód opadowych tych powierzchni do gruntu (...) i lokalnych zbiorników wód otwartych. Odpływ wód powinien być hamowany poprzez wykorzystanie retencji w otwartych Zbiornikach i w gruncie. Oznacza to rezygnację y klasycznej kanalizacji deszczowej odprowadzające wody opadowe poza obszar planu." (s. 54)

Konflikty związane z przeznaczaniem terenu, jak również z założeniami inwestycyjnymi, praktycznie zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki przyjąć, aby, zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych, jak również, aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystało z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Założenia planu miejscowego były niewątpliwie wartościowane zarówno pod katem dobra indywidualnego jak również, w związku z wyróżnieniem obszaru w systemie przyrodniczym miasta, mającym wpływ na obszar o dużo większym zasięgu niż granice planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzą swój interes prawny z tego, że są właścicielami nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...](dla których prowadzona jest księga wieczysta [...]), zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze, powodujące skutek analogiczny do wywłaszczenia.

Skarżący mają więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatrują oni naruszenia prawa własności do oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działek nieruchomości. Skarżący skargę do tut. Sądu poprzedzili wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w przeważającej mierze, w zakresie, w jakim kwestionowała ważność określonych paragrafów zaskarżonej uchwały oraz jego część graficzną, była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Tym niemniej, należy podkreślić, że ingerencja w sferę prawa własności dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w 2008 r., a więc przed zmianą art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzoną od dnia 18 listopada 2015 r. Dopiero wówczas bowiem dodano wymóg uzasadnienia projektu planu. Tym samym, kontrola Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie dotyczy celowości i słuszności rozstrzygnięć planistycznych, ale z natury rzeczy ogranicza się do badania zgodności z prawem uchwały, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej i celu, jakiemu służy u.p.z.p. Stąd też kryterium kontrolowanym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

Niesporne jest, że w ww. trybie uchwała nr [...] Rady z [...] października 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. - część I wprowadziła w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w W., składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], całkowite ograniczenie wykonywania własności w zakresie, w jakim przeznaczono te działki pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem [...], a w części graficznej ww. uchwały w zakresie przeznaczenia tej nieruchomości pod zieleń urządzoną [...] na rysunku planu – wraz z ustanawianymi tamże ograniczeniami w zagospodarowaniu.

Zgodnie § 7 ust. 3 m.p.z.p. na terenach zieleni urządzonej ([...]) zakazuje się budowy ogrodzeń, a z § 4 ust. 18 pkt 10 wynika, że tereny zieleni urządzonej powinny być ogólnodostępne. Na terenie oznaczonym symbolem [...], jako przeznaczenie dopuszczalne, ustalono m.in. usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi). Na terenach [...], zgodnie z § 4 ust. 18 pkt. 1 – 6 ustalono przeznaczenie podstawowe – zieleń urządzoną – park z dopuszczalną komunikacją pieszą i rowerową i dopuszczeniem wyłącznie usług gastronomicznych, sportu, rekreacji i wypoczynku w określonych planem formach. Zabroniono natomiast lokalizowania innych budynków, jak tylko pawilonów parkowych, nakazano ochronę i zachowanie istniejącej roślinności wysokiej i niskiej. Dopuszczono także wyznaczenie stref o proponowanych dominujących formach zagospodarowania, takich jak: strefy o przewadze zieleni wysokiej, zwartych masywów zieleni, strefy o przewadze zieleni niskiej, muraw i terenów otwartych, strefy o przewadze boisk sportowych i terenów urządzeń rekreacyjnych; na terenie stref plan dopuszcza lokalizację między innymi: błoni spacerowo - rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci młodszych i starszych, miejsc gier, miejsc spotkań i wypoczynku, boisk sportowych, kortów tenisowych, placów i górek sportowych, elementów małej architektury; jak również dopuszcza się wyznaczenie stref dostępnych dla zwierząt oraz wydzielenie tych stref od miejsc zabawy dla dzieci. Tereny te powinny zostać ogólnodostępne.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1a m.p.z.p. ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy, zaś w § 7 ust. 3 wprowadzono zakaz ogrodzeń na terenie zieleni urządzonej, ustalając jednocześnie w § 8 ust. 2 ochronę istniejącej zieleni wysokiej i niskiej. W § 10 ust. 1 ustalono układ miejsc i przestrzeni publicznych, w tym objęty symbolem [...]. W § 12 ust. 4 pkt 2 wprowadzono zakaz lokalizowania kondygnacji podziemnych w budynkach i budowli podziemnych na terenie [...]. W § 14 ust. 5 pkt 5 i ust. 6 ustalono nakaz zagospodarowania mas ziemnych powstałych przy budowie i zakaz przekształcania rzeźby terenu, lokalizowania nowych obiektów budowlanych, wprowadzania ogrodzeń i realizacji kondygnacji oraz budowli podziemnych.

Jak wynika z § 16 ust. 2 pkt 6 na terenie m.in. działek skarżących ustalono aleje i ciągi piesze oraz przestrzenie piesze, zaś z ust. 7 pkt 5 i 6 wynika zakaz lokalizowania na tym terenie parkingów podziemnych oraz miejsc parkingowych. Ustalenie w § 17 ust. 3 pkt 9 dotyczy lokalizacji urządzeń powierzchniowego odprowadzania wody w określonej tam formie. Zgodnie z § 17 ust. 8 pkt 3 dopuszcza się na nieruchomości skarżących lokalizację koszy i pojemników na śmieci segregowane.

W § 30 ust. 9 ustalono dodatkowo przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...] – w odniesieniu do wymienionych paragrafów planu. Dodatkowo, w części graficznej planu miejscowego nieruchomość skarżących została w całości ujęta ww. symbolem [...].

Jak wynika z powyższego podsumowania, uchwała w zaskarżonej części całkowicie pozbawiła skarżących jednego z elementów triady uprawnień właścicielskich, ujętego w art. 140 Kodeksu cywilnego – prawa do korzystania ze stanowiącej ich własność nieruchomości z wyłączeniem innych osób i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jednym zaś ze sposobów korzystania z rzeczy jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli właściciel wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dokonanym aktem prawa miejscowego całkowitym wyzuciem skarżących z przysługującego im prawa własności nieruchomości. O ile w większości wypadków skarg na uchwały wprowadzające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego własność jest ograniczana i z reguły dotyczy części nieruchomości, a nie całego gruntu, o tyle w niniejszej sprawie rację ma pełnomocnik skarżących, twierdząc, że skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. - część I w części dotyczącej działek [...] i [...]nie ograniczają prawa własności, ale w rzeczywistości pozbawiają skarżących jakichkolwiek atrybutów właścicielskich. Trafne w takim zakresie było wskazanie przez pełnomocnik na analogię z wywłaszczeniem.

Taki skutek objęcia nieruchomości skarżących postanowieniami planu miejscowego, powołanymi powyżej, powodują, że po pierwsze nie mogą oni korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, gdyż ich nieruchomości nie mogą być ogrodzone i zostały przeznaczone na tereny ogólnodostępne, w tym ciągi komunikacyjne, drogi rowerowe, miejsca ustawienia pojemników na śmieci. Po drugie odjęte zostało skarżącym prawo jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości (za wyjątkiem altan ogrodowych – ale z natury rzeczy też ogólnodostępnych) i prawo do czerpania z nieruchomości jakichkolwiek pożytków. Po trzecie, przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej własność skarżących na cele publiczne i udostępnienie korzystania z niej w sposób publiczny powoduje, że skarżący pozbawieni zostaną jakiejkolwiek ochrony prawnej, wynikającej ze stosownych przepisów – skargi negatoryjnej i windykacyjnej (art. 222 § 1 i § 2 k.c.). Co więcej, odebrane zostały im immanentnie związane z własnością roszczenia o charakterze kompensacyjnym, wymienione w art. 225 – 227 i art. 230 k.c. Oznacza to, że w rzeczywistości – poprzez przyzwolenie aktem prawa miejscowego – udostępnienie ich własności nieograniczonej ilości osób trzecich pozbawi skarżących i władania i roszczeń związanych z ochroną własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując przepisy ustawy zasadniczej wprost, na co zezwala art. 8 ust. 2 i ust. 1 Konstytucji RP, stwierdza, że opisane powyżej wyzucie skarżących z własności nie stanowi dopuszczalnego prawnie "ograniczenia" aktem prawa miejscowego tego prawa, ale jego pozbawienie w odniesieniu do całej nieruchomości stanowiącej ich własność. Należy też wyraźnie stwierdzić, że własność może zostać ograniczona w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Całkowite pozbawienie skarżących istoty przysługującego im prawa – a więc możności korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób – z jednoczesnym przeznaczeniem ich rzeczy do ogólnego dostępu w sposób ewidentny narusza istotę tego prawa.

Takie skutki prawne, jak opisane powyżej są charakterystyczne dla wywłaszczenia, a więc pozbawienia dotychczasowych właścicieli ich uprawnień z art. 140 k.c., stanowiących istotę własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza te przepisy, które dotyczą reguł planistycznych, nie upoważnia organów planistycznych do odjęcia prawa własności, a jedynie do jej ograniczenia i to w określony sposób.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jeden ze sposobów ochrony przewidziany jest w ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Rzeczywiste odjęcie prawa własności na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, nawet, jeśli tak nie zostało przez organ nazwane, nie jest więc co do rzeczywistych skutków prawnych ograniczeniem własności, ale wywłaszczeniem.

Skutki prawne, jakie wywołała w rzeczywistości zaskarżona w części uchwała, są w ich istocie ustawowymi skutkami wywłaszczenia, które polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899).

Podkreślanie (w odpowiedzi na skargę) przez Radę Miasta [...] konieczności realizowania celu publicznego, kosztem prawa skarżących wskazuje na to, że organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego nie dokonując niezbędnego ważenia sprzecznych interesów i nie stosując przepisów, właściwych w takim wypadku.

Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, ale kształtując sposób wykonywania tego prawa, a nie pozbawiając jednostkę prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 90/21, CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Wadliwe natomiast jest takie ograniczenie prawa lub jego całkowite pozbawienie, powstałe na skutek wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym. Takie działanie należy uznać za nadużycie przez gminę władztwa planistycznego (patrz tez wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1953/20, CBOSA).

Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1580/16 (CBOSA), "prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nieograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów".

Użycie imperium władzy publicznej (niezależnie od tego, czy rządowej, czy samorządowej) zmierzające do odjęcia własności podmiotowi tego prawa jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy łączy się z przyznaniem słusznego odszkodowania. Natomiast takie działanie, które pod pozorem "ograniczenia" własności, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawia obywatela własności jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracji uznał, że wymienione w sentencji wyroku paragrafy zaskarżonej uchwały oraz jego część graficzna w zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości skarżących, składającej się z działek [...] i [...] są nieważne. Ww. postanowienia naruszały bowiem ww. art. 2 i 7 oraz art. 64 ust. 3 art. Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez takie "ograniczenie" prawa własności skarżących, które stanowiło w rzeczywistości jego odjęcie, a więc w zakresie naruszającym istotę prawa własności. Naruszony został też art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rejonu P. prawa własności skarżących i niedokonanie w ustalaniu przeznaczenie terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu wyważenia interesu publicznego i słusznego, prawem chronionego interesu skarżących.

W takiej sytuacji prawnej, jaka została powyżej opisana, nie miały znaczenia argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. Zarówno ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zaczęło obowiązywać od 2006 r., jak i to, że teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, został objęty zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (SPW) oraz znajduje się w graniach obszarów wyróżnionych w Systemie Przyrodniczym W., jako korytarz wymiany powietrza, a także w zasięgu W. Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...], nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla nadużycia władztwa planistycznego. Jeżeli bowiem powyższe przesadzało o niezbędności przeznaczenia całej nieruchomości skarżących na cele publiczne, to nieruchomość tą należało wywłaszczyć za słusznym odszkodowaniem zgodnie ze stanowiącym w takiej sytuacji podstawę prawną art. 112 ust. 2 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o ile występowały prawne przesłanki do wywłaszczenia - a nie pozbawiać skarżących prawa własności pod pozorem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też stanowisko organu, że "w związku z powyższym konieczne było zachowanie zgodności z polityką przestrzenną miasta i teren musiał zostać przeznaczony pod zieleń" uzasadniało potencjalne wywłaszczenie nieruchomości, a nie zastosowanie przepisów u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając powyższe, nie uznał natomiast za nieważny § 4 ust. 19 m.p.z.p., gdyż – wbrew skardze – nie naruszał on interesu prawnego skarżących, jako dotyczący terenów kultury i zieleni urządzonej, oznaczonych symbolem [...].

Nie zasługiwało też na uwzględnienie żądanie pełnomocnik skarżących "stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim Sąd stwierdzi jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku". Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Natomiast zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a. do aktów prawa miejscowego nie stosuje się § 1 tego artykułu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.