IV SA/Wr 156/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-04	
Data wpływu	2025-04-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465;  art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 737;  art. 66 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. przy udziale uczestnika postępowania A. B. sprawy ze skargi G. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lutego 2025 r. nr PN-N.4131.156.2.2025.MN w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Z. w Z. oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. Z. (dalej też: Gmina) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 19 lutego 2025 r. nr PN-N.4131.156.2.2025.MN stwierdzające nieważność zarządzenia nr 0050.2.2025 Wójta Gminy Zagrodno (dalej: Wójt) z dnia 10 stycznia 2025 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Z. im. [...] w Z. (dalej też: zarządzenie).

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt w dniu 10 stycznia 2025 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; dalej: u.s.g.) art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737; dalej: Prawo oświatowe) wydał zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Z. im. [...] w Z. (dalej: Z.), w którym po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty odwołał z dniem 10 stycznia 2025 r. bez wypowiedzenia A. B. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do zarządzenia Wójt wskazał, że celowość podjętej decyzji uzasadnia zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, którym było wygłoszone przez dyrektor Z. A. B. (dalej też: Dyrektor) wystąpienie na posiedzeniu Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Opieki Społecznej, Sportu, Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Zagrodno (dalej też: Komisja), a dotyczące słabych wyników egzaminu ósmoklasistów. Cytując wypowiedzi dyrektor – za słabe wyniki egzaminów odpowiada "problem alkoholowy rodzin tych dzieci. Panie pedagog mają mnóstwo pracy i to też wynika z tego, jacy ludzie po prostu zamieszkują tutaj", "...klasa była słaba. Było widać jak się prezentują i jak się zachowują" - organ ocenił, że nie licują one z zajmowanym stanowiskiem, poniżają, niszczą, są destrukcyjne, mają charakter ataków werbalnych z przyczyn błahych, wywołuje u dzieci zaburzenia lękowe i depresję oraz jest bardziej szkodliwa niż przemoc fizyczna. Uznał, że zachowania Dyrektor, wskazujące na możliwość stosowania słownej agresji wobec dzieci, z dużym prawdopodobieństwem także wobec części personelu pedagogicznego, a na pewno wobec pracowników administracyjnych - nie sprzyjają prawidłowemu funkcjonowaniu oświaty w Gminie. Dyrektor "ukarała" pracowników administracyjnych nie przyznając im nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej informując, że organ nie wyraził zgody na ich wypłatę, co jest niezgodne z prawdą.

Zarządzenie Wójta o odwołaniu Dyrektor Z. zostało poprzedzone negatywną opinią Dolnośląskiego Kuratora Oświaty (dalej: Kurator Oświaty) z dnia 31 grudnia 2024 r., o którą Wójt wystąpił pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Pismem z 16 stycznia 2025 r. Dyrektor złożyła do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Wójta o odwołaniu Dyrektor Z. w trybie nadzoru.

W dniu 24 stycznia 2025 r. Wójt przekazał ww. zarządzenie Wojewodzie na wniosek z dnia 20 stycznia 2025 r. oparty o przepis art. 88 u.s.g. Następnie w dniu 6 lutego 2025 r. uzupełnił dokumentację w sprawie.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia. W uzasadnieniu ocenił, że przedstawione w zarządzeniu okoliczności odwołania Dyrektor nie stanowią przesłanek do zastosowania trybu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Przeprowadzając wykładnię tego przepisu odwołał się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty tożsamo brzmiący. Wskazał, że użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", których zaistnienie daje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane ściśle, a w razie wątpliwości – zawężająco ze względu na wynikającą z niego gwarancję stabilności zatrudnienia. Wyjaśnił, że za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działania rutynowe, codzienne), 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela-dyrektora szkoły obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, ze powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, ponieważ dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego szczególnie uzasadnionego przypadku upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ocena jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu aktu odwołania, nie mogą opierać się na subiektywnych odczuciach, co do wpływu zaistniałych zdarzeń na funkcjonowanie szkoły. Dla skuteczności odwołania konieczne jest, aby zagrożenie dla szkoły, jakie wiązałoby się z pozostawaniem dyrektora na jego stanowisku, było realne, aktualne i obiektywne. W tym zakresie Wojewoda stwierdził, że przytoczone w zarządzeniu Wójta wypowiedzi Dyrektor Z. są fragmentaryczne i wyrwane z kontekstu całej wypowiedzi, którą Wojewoda przytoczył w oparciu o nagrania z obrad Komisji w dniu 24 października 2024 r. Wypowiedzi te ocenił jako niestanowiące "werbalnych ataków", "wyśmiewania, poniżania" ani wskazujących na nastawienie Dyrektor na określanie dzieci mianem patologicznych, nie mają charakteru wypowiedzi pogardliwej czy upokarzającej, nie odnoszą się do nikogo personalnie, nie są wulgarne, rażące czy bulwersujące, nie spotkały się jakąkolwiek reakcją obecnych podczas posiedzenia Komisji. Wojewoda zwrócił uwagę, że wypowiedź Dyrektor Z. odnosi się do zarzutów jej stawianych w kontekście niezadowalających wyników z egzaminu ósmoklasisty i stanowi próbę wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy. Zgodził się, że wypowiedź Dyrektor: "to też wynika z tego, jacy ludzie po prostu zamieszkują tutaj" nie licuje z zajmowanym stanowiskiem, jednocześnie wskazał, że jednak Wójt nie wykazał w uzasadnieniu zarządzenia, w jaki sposób wypowiedź ta miałaby zagrażać dalszemu funkcjonowaniu placówki, czy destabilizować jej pracę oraz uzasadniać konieczność natychmiastowego odwołania z zajmowanego stanowiska. Jako subiektywne, polegające na przypuszczeniach oraz niepoparte dowodami ocenił Wojewoda uzasadnienie zarządzenia w zakresie zachowania Dyrektor wskazujących na możliwość stosowania słownej agresji wobec dzieci, personelu pedagogicznego oraz pracowników administracyjnych. Odnośnie do argumentu uzasadnienia zarządzenia, że Dyrektor "ukarała" pracowników administracyjnych nie przyznając im nagród ze względu na brak zgody organu prowadzącego, Wojewoda wskazał, że Wójt nie wyjaśnił, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek: czy fakt braku wypłaty nagród, czy przedstawione przez Dyrektor uzasadnienie braku wypłaty. Ponadto ta okoliczność – jako przyczyna odwołania Dyrektor ze stanowiska - nie została objęta wnioskiem o wyrażenie opinii przez Kuratora Oświaty. Wojewoda ocenił też, że chronologia zdarzeń w sprawie nie pozwala uznać, że decyzja organu o pozbawieniu Dyrektor pełnionej funkcji była natychmiastowa, niezwłoczna i podyktowana koniecznością zapobieżenia sytuacji, w której niemożliwe będzie dalsze prawidłowe funkcjonowanie szkoły. W tym zakresie wskazał, że posiedzenie Komisji, w trakcie którego nastąpiły wypowiedzi Dyrektor stanowiące podstawę odwołania ze stanowiska, odbyło się w dniu 24 października 2024 r., natomiast Wójt wystąpił o opinię do Kuratora Oświaty dopiero w dniu 16 grudnia 2024 r., następnie dopiero w dniu 10 stycznia 2025 r. wydał zarządzenie o odwołaniu Dyrektor ze stanowiska, czyli ponad dwa miesiące po wystąpieniu okoliczności stanowiących podstawę odwołania. Potrzeba odwołania Dyrektor z zajmowanego stanowiska nie nosiła więc znamion sytuacji nagłej, wymagającej natychmiastowych działań.

W skardze go Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przesłanki wskazane w zarządzeniu nr 0050.2.2025 Wójta Gminy Zagrodno nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, który przemawiałby za odwołaniem Dyrektora Z. Taka błędna wykładnia miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ, dokonując jego wykładni, w sposób nieprawidłowy przeanalizował przesłanki niewystąpienia "przypadków szczególnie uzasadnionych", formułując w tym zakresie błędne rozstrzygnięcie; 2) art. 85 w zw. z art. 87 oraz art. 91 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień nadzorczych przez Wojewodę, a tym samym przekroczenie przez Wojewodę dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta Gminy Zagrodno; 3) art. 91 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że zarządzenie Wójta zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, pomimo że akt ten został wydany w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 2) oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz został wydany przez organ uprawniony do jego wydania w okolicznościach dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania dyrektora Z. w Z. (Z.) i okoliczności te są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do zarządzenia. W uzasadnieniu skargi uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. Do skargi dołączyła m.in. płytę CD zawierającą nagranie z posiedzenia Komisji Oświaty z dnia 24 października 2024 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W piśmie procesowym z 14 sierpnia 2025 r. Gmina poinformowała o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt IV P 21/25 w Legnicy, który załączyła.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy podkreślił, że katalog podstaw odwołania dyrektora ma charakter otwarty. Podkreślił nieetyczne zachowanie dyrektora szkoły i powołał się na fakt wydania prawomocnego wyroku sądu powszechnego, którym oddalono powództwo o przywrócenie do pracy. Pełnomocnik Wojewody wskazał, że wyrok sądu powszechnego - sądu pracy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że podstawą oddalenia powództwa była błędna legitymacja strony pozwanej – błędnie pozwano gminę zamiast zespół szkół. Oświadczył, że nie sporządzono pisemnego uzasadnienia wyroku, co potwierdził pełnomocnik Gminy. Uczestniczka podała, że od 16 lat pełni funkcję kuratora społecznego i jest członkiem Towarzystwa przyjaciół dzieci, nie pełni funkcji dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 98 u.s.g. sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 7) p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku takiej kontroli sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające – na podstawie art. 91 u.s.g. - nieważność zarządzenia Wójta o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Z. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia ze względu na zaistnienie szczególnie istotnego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

Zarządzeniem z 10 stycznia 2025 r. Wójt powołując się na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, odwołał Dyrektor Z. ze stanowiska. W uzasadnieniu zarządzenia jako szczególnie uzasadniony przypadek i uzasadniają zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego wskazał wypowiedzi Dyrektor na posiedzeniu Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Opieki Społecznej, Sportu, Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Zagrodno w dniu 24 października 2024 r., prawdopodobieństwo stosowania agresji słownej wobec uczniów i nauczycieli oraz pewność jej stosowania wobec pracowników administracyjnych Z., którym ponadto Dyrektor nie przyznała nagród z powodu - niezgodnego z prawdą - braku zgody organu prowadzącego szkołę. Wskazał, że wydana - na wniosek Wójta z 16 grudnia 2024 r. - negatywna opinia Kuratora Oświaty z dnia 31 grudnia 2024 r. odnośnie do odwołania Dyrektor Szkoły, nie jest dla Wójta wiążąca.

Kontrolując legalność zaskarżonego aktu nadzoru Sąd, że zgodnie z powszechnie aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, akt odwołania dyrektora ze stanowiska przez uprawniony organ prowadzący szkołę nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej. Ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2641/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Skutki orzeczenia nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia, sygn. akt I PK 100/04, III PK 124/17, dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo).

Zarządzenie Wójta o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia zostało podjęte w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W sprawie jest niesporne, że Z. im. [...] w Z. jest jednostką organizacyjną G. Z. Na podstawie art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. ustala termin przedłożenia wojewodzie zarządzenia.

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność takiego aktu. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19 - CBOSA).

Mając na względzie przedstawiony wyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej sąd administracyjny w ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody ws. zarządzenia organu samorządowego o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska bada jedynie zasadność i legalność jego odwołania w trybie określonym w tym zarządzeniu. Kompetencją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest więc zbadanie zgodności z prawem samego zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia.

Jak Sąd wskazał, przesłanki nieważności aktu organu gminy, tj. zarówno uchwały rady gminy jak i zarządzenie organu wykonawczego gminy, zostały określone w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przepisach u.s.g. ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być efektem ustanowienia aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania tych naruszeń. W odczytaniu normatywnego znaczenia tych pojęć pomocne są poglądy prawne wypracowane w tym zakresie w literaturze prawa i w orzecznictwie. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w literaturze prawa, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. - stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Ocena taka ma zastosowanie również względem zarządzenia organu gminy.

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prawny, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał i zarządzeń organów gminy. Sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (i zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (i zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania takich aktów (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów organów samorządu gminy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenia procedury jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

W konsekwencji, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z aktem prawa powszechnie obowiązującego. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11; CBOSA). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu, jeżeli na skutek tego naruszenia podjęte zostało zarządzenie innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

W sprawie, ocena zaskarżonego zarządzenia dotyczyła jego zgodności z przepisami ustawy - Prawo oświatowe. Wynik kontroli legalności potwierdza, że zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego aktu nadzoru, natomiast skargę Wójta czyni bezzasadną.

W pierwszej kolejności Sąd dostrzega, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta z dnia 10 stycznia 2025 r. ws. odwołania Dyrektor Z. ze stanowiska złożony przez pełnomocnika Dyrektor, co pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wojewoda nie jest związany wnioskiem w tym zakresie. Kompetencja Wojewody jako organu nadzoru wynika wprost z przepisów prawa, stanowi ustawowy obowiązek kontroli aktów organów gminy na podstawie przywołanego art. 90 i art. 91 u.s.g., niezależny i niewarunkowany czyimkolwiek wnioskiem w tej sprawie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.

Zagadnieniem spornym w sprawie jest zaistnienie podstaw do zastosowania przez Wójta trybu odwołania Dyrektor Z. z funkcji w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, określonego art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przepis ten ustala przesłanki i procedurę odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Zamiar i powody odwołania dyrektora szkoły podlegają zaopiniowaniu przez kuratora oświaty. W rozpatrywanej sprawie Wójt dopełnił tego obowiązku wnosząc o taką opinię w piśmie z dnia 16 grudnia 2024 r. Kurator Oświaty – Kuratorium Oświaty we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze - pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. ocenił, że przedstawione przez Wójta okoliczności wskazują na brak szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Słusznie argumentuje Wójt, że opinia Kuratora Oświaty nie ma charakteru wiążącego. Sąd dostrzega, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wydruk tej opinii nie zawiera podpisu Kuratora Oświaty bezpośrednio na tym dokumencie. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny dochowania przez Wójta trybu odwołania Dyrektor Z. określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego. Niewątpliwie Wójt wystąpił o taką opinię, natomiast opinia ta (w formie PDF) została przesłana drogą komunikacji elektronicznej – ePUAP – przez wizytatora Kuratorium Oświaty i przez niego podpisana podpisem elektronicznym. Brak reakcji Wójta na wątpliwości co do umocowania wizytatora do podpisania w imieniu Kuratora Oświaty tej opinii obciąża Wójta. To na Wójcie spoczywa obowiązek wykazania, że zasięgnął wymaganej prawem opinii i tym samym dochował procedury odwołania Dyrektor Z. ze stanowiska - zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zwrot normatywny "po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty" użyty w tym przepisie jasno wskazuje, że dla dochowania tej procedury nie wystarczy samo zwrócenie się o wydanie takiej opinii, zasadniczo konieczne jest jej uzyskanie. Podjęcie zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły bez uzyskania takiej opinii narusza w sposób istotny procedurę określoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Wójt, kwestionując na etapie skargi wydanie opinii przez Kuratora Oświaty bez podpisu, wskazał tym samym, że nie w pełni dochował procedury z ww. przepisu, a jednocześnie bez zastrzeżeń co do wymogów tego dokumentu uznał, że opinię taką uzyskał. Sprzeczność argumentacji Wójta na etapie postępowania sądowego nie wpływa jednak w sposób istotny na wynik sprawy. Trzeba zauważyć, że Regulamin Kuratorium Oświaty we Wrocławiu ustala kompetencje Delegatury w Jeleniej Górze i zasady zastępstwa (§ 26 ust. 1 pkt 9 lit. i – załącznik do Zarządzenia nr 28/2023 Kuratora Oświaty we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2023 r. zatwierdzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu), co stanowi fakt notoryjny. W sprawie nie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru, że wizytator Kuratorium Oświaty, która podpisała podpisem elektronicznym pismo na elektronicznej platformie usług administracji publicznej (e-PUAP) podpisem elektronicznym była do tego upoważniona. Nie kwestionował tego również Wójt na etapie procedury podejmowania przedmiotowego zarządzenia. Ewentualne wadliwe wydanie opinii Kuratora Oświaty (brak podpisu upoważnionej osoby) stanowiłoby dodatkową wadę procedury przeprowadzonej przez Wójta poprzedzającej wydanie zarządzenia o odwołaniu Dyrektor Z. w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

Istota spornego zagadnienia w sprawie dotyczy oceny, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie Dyrektor Z. ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), co skutkuje wymogiem, by był interpretowany ściśle.

Pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" nie ma legalnej definicji w przepisach prawa, a jednocześnie jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym. Oznacza to, że każdą sytuację trzeba badać i oceniać indywidualnie. Prawo oświatowe posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i pojęciem "szczególnie uzasadniony przypadek", co dowodzi, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Użycie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża zastosowanie tego przepisu do sytuacji nadzwyczajnych. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze w pełni wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem. Przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10 i z 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12, CBOSA).

Szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest np. negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa oświatowego. Także powołanie się na brak możliwości współpracy organu prowadzącego z dyrektorem, czy utrata zaufania do dyrektora, nie mieszczą się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I OSK 1479/19, CBOSA). Przyczyną odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde więc naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tego trybu odwołania. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z Prawa oświatowego, w tym ograniczenia przewidziane w art. 66. Przepis ten, jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela, należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli bowiem ustawodawca przyznał danej grupie podmiotów specjalne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego, ani arbitralnego, lecz winny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak, aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12, CBOSA). Ustawodawca w ww. przepisie posłużył się sformułowaniem "może", co oznacza, że odwołanie ze stanowiska jest fakultatywne i oparte na uznaniu, które nie może być dowolne i nieuzasadnione. Uznanie nie oznacza dowolności - organ ograniczony jest koniecznością wykazania przesłanek uzasadniających odwołanie, a przepis ma charakter gwarancyjny i jego celem jest zapewnienie stabilności zatrudnienia i wyłączenie możliwości odwołania dyrektora z błahych powodów. Proces odwołania dyrektora powinien zatem przebiegać w dwóch etapach. Pierwszym etapem winno być sformułowanie przyczyn odwołania, a kolejnym ustalenie, czy przyczyny te wyczerpują znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza tylko taką sytuację, w której nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III OSK 1059/21, CBOSA). Przy czym nie są to przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (por. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., III OSK 2784/21, CBOSA). Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego powinno być przy tym rozumiane wąsko. Zatem taki tryb odwołania należy stosować wyłącznie w przypadkach drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01, wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06, CBOSA). Chodzi zatem o sytuacje odmienne od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz c) Prawa oświatowego.

Mając na uwadze przedstawioną wykładnie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego, w tym zwłaszcza w zakresie rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", to organ nadzoru prawidłowo zinterpretował w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym to pojęcie. Trafnie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych przy odkodowaniu tego pojęcia i następnie właściwie ocenił, że podane w uzasadnieniu zarządzenia Wójta z dnia 10 stycznia 2025 r. okoliczności nie mogą być kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego, co świadczy o sprzeczności podjętego zarządzenia z tym przepisem.

Po pierwsze, organ nadzoru prawidłowo zidentyfikował trzy grupy okoliczności - powodów odwołania Dyrektor Z. ze stanowiska, które Wójt wskazał w uzasadnieniu zarządzenia z dnia 10 stycznia 2025 r.: 1) wypowiedzi Dyrektor podczas posiedzenia Komisji w dniu 24 października 2024 r. odnośnie do wyników egzaminu ósmoklasisty, 2) "ukaranie" pracowników administracyjnych nieprzyznaniem nagród z nieprawdziwym uzasadnieniem, że na ich wypłatę nie wyraził zgody organ prowadzący; 3) prawdopodobieństwo, że wobec dzieci i kadry pedagogicznej oraz pracowników administracyjnych Dyrektor stosuje agresję słowną. Słusznie w tym zakresie Wojewoda uzasadniał, że tylko dwa pierwsze powody były objęte wnioskiem Wójta o opinię Kuratora Oświaty, co narusza wprost oraz w sposób istotny procedurę wskazaną w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego przy podejmowaniu przedmiotowego zarządzenia.

Po drugie, Wojewoda poprawnie ocenił okoliczności wskazane uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia jako nieodpowiadające pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", co wyklucza wydanie przedmiotowego zarządzenia w trybie z art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

W tym zakresie organ nadzoru przy interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" użytego w art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego i możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia zasadnie odwołał się do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) ze względu na tożsame brzmienie obu regulacji.

Pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", których zaistnienie uprawnia do wydania przez organ gminy - jako organu prowadzącego szkołę – zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, należy interpretować w sposób ścisły, a w razie wątpliwości nawet zawężający, ponieważ przepis art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia, wobec czego stosowanie jego wykładni w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne. Pojęcie to odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora (lecz także niezależnych od niego), przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie jego funkcji kierowniczej. Z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (wyroki NSA: z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4789/21; z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 702/24, z dnia 13 czerwca 2024 r.; sygn. akt III OSK 4015/21; z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2803/21; z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2235/21; z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6929/21; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7194/21, CBOSA).

Słusznie więc uznał Wojewoda, że regulacja ta przewidziana jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole. Właściwie też wywiódł, kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych, że za "przypadki szczególnie uzasadnione" należy uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe, codzienne); 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela – dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem; 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki; 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. prawomocne wyroki WSA w Białymstoku, który w wyroku z 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 386/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 273/16, CBOSA).

Oznacza to, że wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia – zatem przy zastosowaniu trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego - nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, ani opierać się na subiektywnych odczuciach organu prowadzącego, co do wpływu zaistniałych zdarzeń na funkcjonowanie placówki oświatowej. Okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły muszą być konkretne i dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli zarządzenia organu ws. odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego znaczenie ma, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu ww. przepisu. Akt odwołania dyrektora szkoły nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, CBOSA). Przy kontroli takiego aktu organu nie można uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania, choćby w rzeczywistości zaistniały. Natomiast wskazanie przyczyn odwołania, lecz ich nieuzasadnienie i niewykazanie w oparciu o dowody - skutkuje oceną tego aktu jako istotnie naruszającego prawo (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12, CBOSA).

W konsekwencji poprawnie przyjętego przez Wojewodę rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" zarządzenie Wójta ws. odwołania Dyrektor Z. ze stanowiska nie wykazało zaistnienia przesłanki zastosowania art. 66 ust.1 pkt 2) Prawa oświatowego i tym samym - podstawy prawnej podjęcia zarządzenia w tym trybie i wobec tego jest sprzeczne z ww. przepisem.

Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia Wójta za szczególnie uzasadniony przypadek zostały uznane wypowiedzi Dyrektor podczas posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Opieki Społecznej, Sportu, Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Zagrodno w dniu 24 października 2024 r. Słusznie jednak ocenił organ nadzoru, że przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia Wójta wypowiedzi Dyrektor są fragmentaryczne i wyrwane z kontekstu całej wypowiedzi, która została zarejestrowana i przedstawiona temu Wojewodzie w toku postepowania weryfikacyjnego. Wojewoda – w oparciu o całość wypowiedzi Dyrektor Z. - wskazał, a Wójt temu nie zaprzeczył, że wypowiedzi Dyrektor dotyczyły wyjaśnień składanych ww. Komisji odnośnie do wyników egzaminu ośmioklasisty i brzmiały: "Wynik egzaminów jest niski. Mamy tego świadomość (...). Proszę wziąć pod uwagę, że 80% zdających dzieci miało dostosowania. Czyli to były dzieci z orzeczeniami i z opiniami. Więc wynik jest adekwatny do ocen, które te dzieci otrzymywały. Myśmy robili spotkania liczne z rodzicami, różne spotkania motywacyjne. Klasa była słaba. Zresztą chyba nawet jak Państwo byli na zakończeniu roku to było widać jak oni się prezentują, jak się prezentuje ta ósma klasa, jak się zachowuje", "Myśmy robili spotkania też dla rodziców, żeby uświadomić, że egzaminy to jest ważne. Nie przychodzili. Robiliśmy pedagogizację rodziców w ramach innowacji, w której nikt nie uczestniczył. Także tu jest duży problem i alkoholowy i w ogóle rodzinny tych dzieci. Panie pedagog mają mnóstwo pracy i to też wynika z tego, jacy ludzie po prostu zamieszkują tutaj. To nie jest tak wszystko zero jedynkowo. To naprawdę nauczyciele się starają, nauczyciele wkładają dużo pracy. Mamy cudowne panie pedagog, które starają się gdzieś tam, mówię, współpracować non stop z rodzicami. Był w tamtym roku psycholog zatrudniony. Zresztą sam Pan mówił, że dzieci, które wychodzą z naszej szkoły, jak przychodzą do szkoły średniej, no to to są fajne dzieci i mądre dzieci".

Jak Sąd wskazał, Wójt ustaleniu temu nie zaprzeczył i nie zakwestionował tego dowodu.

Zasadnie więc – wobec rzeczywistego brzmienia wypowiedzi Dyrektor Z. – Wojewoda uznał, że nie stanowią one "werbalnych ataków", "wyśmiewania, poniżania", ani nie potwierdzają określenia dzieci mianem patologicznych. Przytoczona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta wypowiedź Dyrektor dotycząca "dużego problemu i alkoholowego i w ogóle rodzinny tych dzieci" nie może być kwalifikowana jako pogardliwa, czy upokarzająca. Stanowi ona dostrzeżenie i zgłoszenie problemu, z którym mierzy się szkoła i Dyrektor Z. w szczególności. Wypowiedź ta ma charakter neutralny. Wynika z niej, jakiego rodzaju problemy występują w szkole, w opisanej klasie i w rodzinach dzieci uczęszczających do tej klasy. Stanowi ona opis faktu, który zdaniem Dyrektor Z. zaistniał, któremu próbuje zaradzić z wykorzystaniem dostępnych środków pedagogicznych oraz zainteresować tym problemem Komisję. Nie dowodzi natomiast poniżenia kogokolwiek, wyśmiania, czy agresji słownej. Nie odnosi tego problemu personalnie, ani nie wypowiada o ty problemie w sposób wulgarny, rażący, czy bulwersujący. Wypowiedź Dyrektor Z. nie została skomentowana przez członków Komisji, ani Wójta obecnego na tym posiedzeniu. Słusznie wywnioskował Wojewoda, że wypowiedź ta odnosi się do zarzutów stawianych Dyrektor Z. w kontekście niezadowalających wyników z egzaminów ośmioklasistów i stanowi próbę wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy. Jednocześnie organ nadzoru wnikliwie dokonał oceny powodu odwołania Dyrektor ze stanowiska - przedstawionego w uzasadnieniu zarządzenia - w kontekście jej wypowiedzi na posiedzeniu Komisji: "to też wynika z tego, jacy ludzie po prostu zamieszkują tutaj". Zasadnie przy tym stwierdził, że Wójt nie wykazał, w jaki sposób wypowiedź ta miałaby zagrażać dalszemu funkcjonowaniu szkoły, czy destabilizować jej pracę, w szczególności w zakresie realizacji funkcji oświatowych i wychowawczych, w sposób powodujący konieczność natychmiastowego odwołania Dyrektor Z. z zajmowanego stanowiska.

Drugi powód, który Wójt uznał za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego, to ocena, że: "Takie zachowania Pani Dyrektor, wskazujące na możliwość stosowania słownej agresji wobec dzieci, z dużym prawdopodobieństwem także wobec części personelu pedagogicznego, a na pewno wobec pracowników administracyjnych nie sprzyjają prawidłowemu funkcjonowaniu oświaty w G. Z.". Ocena ta jest jednak oparta wyłącznie na przypuszczeniach niepopartych żadnym dowodem w odniesieniu do dzieci i kadry pedagogicznej. Oznacza to, że w ogóle nie może być traktowana jako ocena zachowania Dyrektor Z., ponieważ nie ma żadnego odniesienia do faktów. Nie może być tez uznana za wniosek wypływający z innych ustaleń w tym zakresie, bo takich tez brak w sprawie. Podobnie należy ocenić wyrażoną przez Wójta pewność, że Dyrektor stosowała agresję słowną wobec pracowników administracyjnych. Zasadnie okoliczności te Wojewoda ocenił jako nieświadczące o realnym, aktualnym i obiektywnym zagrożeniu dla funkcjonowania szkoły – Z.

Trzecim powodem zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego i wydania przedmiotowego zarządzenia była okoliczność, że Dyrektor "ukarała" pracowników administracyjnych nie przyznając im nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej, informując, że organ prowadzący nie wyraził zgody na ich wypłatę, co było niezgodne z prawdą. Słusznie w tym zakresie stwierdził Wojewoda, że okoliczność ta nie została wyraźnie zakwalifikowana przez Wójta jako "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ nie przedstawił w tym zakresie uzasadnienia i nie wyjaśnił, czy "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" miał być brak wypłaty nagród, czy przedstawione przez Dyrektor uzasadnienie braku ich wypłaty. Jak Sąd wskazał wyżej, okoliczność ta nie była objęta wnioskiem o wyrażenie opinii przez Kuratora Oświaty w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego, zatem nie może być kwalifikowana jako przesłanka zastosowania trybu odwołania przyjętego przez Wójta w zarządzeniu z dnia 10 stycznia 2025 r.

Ze względu na przedstawiony wyżej charakter i wagę "przypadku szczególnie uzasadnionego", który skutkuje koniecznością niezwłocznego przerwania czynności dyrektora z powodu braku możliwości spełniania przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ naruszenie przez niego prawa jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków, a stwierdzone uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, zaś osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków – zarządzenie Wójta o odwołaniu Dyrektor Z. nie wskazuje, by miało ono na celu zapobieżenie sytuacji, w której niemożliwe będzie dalsze prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Nie zostało podjęte niezwłocznie. Posiedzenie Komisji odbyło się w dniu 24 października 2024 r., Wójt wystąpił z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Kuratora Oświaty wystąpił po upływie niemal dwóch miesięcy, tj. w dniu 16 grudnia 2024 r., a zarządzenie wydał w dniu 10 stycznia 2025 r., zatem dwa miesiące po zaistnieniu okoliczności, które Wójt uznał za podstawę wydania tego zarządzenia. Oznacza to, wbrew ocenie przyjętej w zarządzeniu Wójta, że konieczność odwołania Dyrektor Z. z zajmowanego stanowiska nie wymagała jednak podjęcia natychmiastowych działań.

Prawidłowo Wojewoda uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym –powołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, z którym Sad w składzie orzekającym się zgadza - że szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Organ prowadzący nie powinien doprowadzać do sytuacji zwłoki w podjęciu decyzji o odwołaniu, gdyż brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Brak więc działania natychmiastowego - jako adekwatnego do przyjętej przez Wójta wagi przyczyn uzasadniających wydanie zarządzenia – prowadzi do wniosku, że przyczyny te obiektywnie nie były szczególnie uzasadnione, również w przekonaniu Wójta, jak wymaga tego przepis art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego.

W sprawie ujawnienie w toku postępowania sądowego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt IV P 21/25 w Legnicy oddalającego powództwo uczestniczki postępowania, tj. Dyrektor Z., względem G. Z. nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie rozstrzygało zagadnienia związanego z przedmiotem sprawy poddanej obecnie kontroli sądu administracyjnego.

Podsumowując, skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował przesłanki warunkujące odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia oraz w sposób wyraźny rozróżnił przyczyny odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1) Prawa oświatowego i w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2) tej ustawy, to organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce nie może dowolnie decydować o sposobie odwołania takiego nauczyciela z pełnionej funkcji bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2) stanowi bowiem, w relacji z art. 66 ust. 1 pkt 1) przepis o charakterze szczególnym, a jego zastosowanie powinno być poparte okolicznościami, które kwalifikowane są jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno nie uzasadnia zastosowania trybu odwołania Dyrektor Z. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, zatem w sposób istotny narusza art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego i w konsekwencji art. 30 ust. 2 pkt 5) u.s.g.

W rezultacie, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta z dnia 10 stycznia 2025 r. odpowiada prawu, natomiast zarzuty skargi są nieuzasadnione. W sprawie Wojewoda wykazał, że okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nie mogły być uznane za szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające do zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2) Prawa oświatowego, jedna z okoliczności nie została zgłoszona do procedury opiniowania przez Kuratora Oświaty, a ponadto istnieją wątpliwości co do skutecznego zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty. Nie został spełniony też konieczny wymóg niezwłocznego działania Wójta w sytuacji stwierdzenia przesłanki uzasadniającej zastosowanie trybu z ww. przepisu.

Nie ma natomiast uzasadnienia zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Wojewodę dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta. Organ nadzoru w sposób uprawniony zastosował kompetencje przyznane mu przepisami art. 85 w zw. z art. 87 oraz art. 91 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ zarządzenie Wójta wydane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5) u.s.g. podlega obowiązkowej weryfikacji na podstawie art. 90 u.s.g. i kwestia ta ma ugruntowaną ocenę w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyżej przywołanym).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.