Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą G. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 23 września 2022 r. A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy P. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, oraz pkt 2.2 oraz 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz.1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz.503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214).

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy P. (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021r. poz. 1641 ze zm.). Ponadto, nieudostępnianie przez Organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez Skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Gminy P. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Skarżąca po doręczeniu odpowiedzi na skargę pismem z 8 listopada 2022r. stanowiącym ustosunkowanie się do stanowiska organu wskazała, że Organ w Odpowiedzi na skargę nie odniósł się do argumentacji merytorycznej przedstawionej w skardze, a mianowicie że:

a) pomimo braku posiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa obiekty przestrzenne “app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego" (rysunek aktu planowania przestrzennego) oraz “app:DokumentFormalny" (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego), wykonalnym jest ich udostępnianie poprzez usługę pobierania WFS - które to twierdzenie Organ podnosił bezpodstawnie w swojej odpowiedzi na wezwanie Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa;

b) usługa pobierania ATOM posiada ograniczenia, uniemożliwiające zapewnienie bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, co wynika bezpośrednio z Wytycznych technicznych w sprawie implementacji usług pobierania INSPIRE odnoszących się wprost do Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania, co zostało szczegółowo opisane w pkt 2.4. skargi z dnia 23.09.2022 r.

Dalej Skarżąca podniosła, że fundamentalne dla istoty sprawy jest niezgodne z prawdą twierdzenie Organu, że dostępny na stronach Komisji Europejskiej Dokument Technical_Guidance_Download_Services_v3.1.pdf (czyli Wytyczne techniczne w sprawie implementacji usług pobierania INSPIRE) “wymienia standard ATOM na równi ze standardem WFS", gdyż - jak to wykazano w pkt 2.4. skargi - na str. 23 tego Dokumentu wyraźnie podano, że standard ATOM (w przeciwieństwie do standardu WFS) nie spełnia części B i C, które określają operacje możliwe tylko dla usług pobierania zapewniających bezpośredni dostęp do zbiorów danych przestrzennych. Twierdzenie Organu w ww. kwestii jest zatem niezgodne z przepisami prawa, regulowanymi Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania. W tym miejscu warto dodać, że stanowisko Skarżącej potwierdza zamieszczony na stronie Departamentu Architektury Informacyjnej Państwa w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów artykuł “Standardy Danych i Usług Danych Przestrzennych", dostępny pod linkiem https://www.gov.pl/web/ia/standardy-danych-i-uslug-danych-przestrzennych.

Skarżąca zauważyła, że Organ zamiast odnieść się do wykazanej przez nią (na przykładzie ośmiu gmin, w tym Gminy U.) możliwości udostępniania poprzez usługę pobierania WFS dwóch obiektów przestrzennych app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego oraz app:DokumentFormalny (dokumentUchwalający), zarzucił niepoprawność danych przestrzennych APP Gminy U.. Zabieg ten jest swego rodzaju manipulacją, mającą na celu odwrócenie uwagi od słusznych zarzutów Skarżącej, gdyż Skarżąca nie twierdziła że dane te są poprawne, ale że zbiory danych przestrzennych są poprawnie udostępniane przez usługę pobierania WFS, co zostało wykazane w skardze. Na marginesie warto dodać, że w ten sposób Organ potwierdził zarzut Skarżącej, z którym wcześniej się nie zgadzał, że wykonalne jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych pomimo braku posiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa obiekty [“app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego" (rysunek aktu planowania przestrzennego) oraz “app:DokumentFormalny" (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego)], co jest przedmiotem skargi oraz zostało potwierdzone stanowiskiem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lipca 2022 r. (załączonym do skargi).

Końcowo Skarżąca zaznaczyła, iż zaskarżona czynność organu jest "inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej. W przepisach tych zaś wymieniono te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są to: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

Przedstawione uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa, zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie.

Mając powyższe na uwadze, należało ocenić, czy z uwagi na treść żądania zawartego w piśmie A. W. stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz Gminy P. , zobowiązany był wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, iż z pisma skarżącej, wynika, że zarzuca mu ona bezczynność polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy P., wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli zawiera pięć elementów: 1) nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, 2) charakteryzuje się podwójną konkretnością, a więc jest skierowany do konkretnego adresata znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji prawnej, 3) posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej, 4) skierowany jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt, 5) dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa (por. A. Skoczylas, w: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 151–152). Do tego rodzaju aktów możemy zaliczyć m.in. czynności materialno-techniczne, akty rejestracji lub wykreślenia z rejestru (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, Legalis).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a-67c u.p.z.p., co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu.

Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Adresatami tej czynności są: w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego województwa – marszałek województwa, a w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodatkowo czynność ta powoduje jedynie, iż informacje zostaną zamieszczone w zbiorach danych przestrzennych i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.

Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą (zob. postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22, z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; WSA w Białymstoku z dnia: 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 i II SA/Bk 663/22; WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22, CBOSA, a także postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 123/22, nieprawomocne wydane w podobnej sprawie zainicjowanej przez skarżącą).

Należy zatem podkreślić, że przedstawione powyżej uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa, zobowiązane są do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie. Jak wskazano powyżej z okoliczności sprawy wynika, że w zakresie żądania skarżącej brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby powyższy obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym