Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 310/13 w sprawie ze skargi A. G. i M. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz A. G. i M. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 310/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. G. i M. G. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. i A. G. odszkodowanie w wysokości 351 964,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0668 ha, położonej w M. M., obręb B., przeznaczonej pod budowę obwodnicy M. M. na parametrach autostrady w ciągu drogi krajowej nr 2 na odcinku [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i M. G..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wyjaśnił, że stosownie do 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości i prawa ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 28 lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegła ustaliła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Mińsku Mazowieckim nr XX/409/04 z dnia 16 sierpnia 2004r. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 256 z dnia 12 października 2004r., poz. 6940), przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod tereny trwałych użytków zielonych, a w części wschodniej pod tereny dróg publicznych. Ponadto na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej wykorzystywana była ona jako tereny rolne. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu szacunkowego dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. W badanym okresie nie odnotowano tego rodzaju transakcji spełniających kryteria podobieństwa. W związku z powyższym biegła wartość rynkową określiła, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Biegła pismem z dnia 11 października 2012 r. wyjaśniła, iż przeważające tereny wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości stanowiły grunty rolne. Ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, na podstawie badania rynku nieruchomości stwierdzono, że wzrost ten jest większy o 50%. Stąd też powiększono oszacowaną wartość o 50%. Ostatecznie wartość gruntową przedmiotowej nieruchomości oszacowano w kwocie 346 347,00 zł, a wartość naniesień roślinnych w kwocie 5 617,00 zł i w takiej też wysokości zostało przyznane odszkodowanie.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii błędnego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako tereny zielone, a nie jako tereny przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej, wyjaśniono, iż biegła prawidłowo ustaliła przeznaczenie tej nieruchomości, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w Mińsku Mazowieckim z dnia 31 maja 2010 r.

Minister uznał również, że brak jest podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, ponieważ skarżący nie poinformowali Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydaniu przedmiotowej nieruchomości celem umożliwienia inwestorowi rozpoczęcia prac budowlanych. Należy zatem wskazać, iż inwestor nie miał wiedzy, czy dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości oddali w/w grunt do swobodnej dyspozycji inwestora celem umożliwienia przeprowadzenia inwestycji drogowej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak również o stwierdzenie rażącej bezczynności i zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu w terminie ustawowym i podjęcia czynności wskazanych w art. 37 § 2 i 38 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji co do interpretacji zasad wyceny nieruchomości przejmowanych pod drogi na podstawie § 36 powołanego rozporządzenia oraz art. 134 ugn. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest jednak kwestia zakwalifikowania gruntu jako rolnego. Właśnie w tym zakresie, zdaniem Sądu nastąpiły uchybienia procesowe polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżących zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji w ogóle tej kwestii nie zbadał, a Minister oparł swoje stanowisko na ustaleniach biegłej, iż rolne przeznaczenie nieruchomości przeważa wśród gruntów przyległych. Niemniej jednak ustalenia te budzą istotne wątpliwości Sądu. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegając nieścisłości w ustaleniu przeznaczenia wezwał biegłą do złożenia dodatkowych wyjaśnień (pismo z dnia 6 sierpnia 2012 r.), to jednak wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z dnia 11 października 2012 r. wątpliwości tych nie rozwiązują.

Sąd podał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma dokonanie wykładni pojęcia – "przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych". Brak doprecyzowania tego pojęcia w rozporządzeniu stwarza w sposób oczywisty problemy interpretacyjne. Zdaniem Sądu w żadnym jednak razie nie można zaakceptować takiego stanowiska, że decydujące znaczenie ma wyłącznie kryterium długości granic. Dla ustalenia, które przeznaczenie jest przeważające konieczne jest określenie powierzchni nieruchomości przyległych, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Oparcie się wyłącznie na kryterium długości granic może w wielu sytuacjach prowadzić do absurdalnych konkluzji – przykładowo do przejmowanej działki przylega frontem wąska działka leśna o szerokości 30 m i powierzchni 1000 m2 i druga działka o przeznaczeniu usługowym, granicząca na odcinku 28 m o pow. 5000 m2.. Po drugie z załączonej przez biegłą do pisma z dnia 11 października 2012 r. mapki wynika, że jako nieruchomości przyległe traktowała również grunty zlokalizowane po drugiej stronie drogi publicznej w A., które nie mają w ogóle wspólnych granic z nieruchomością, z której została wydzielona działka [...]. Tak więc w przedmiotowej sprawie w sposób błędny został zastosowany § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu takie ustalenia nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia charakteru gruntów przyległych. W związku z tym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci opinii wykwalifikowanego organu w przedmiocie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że Sąd nie dysponował wiedzą specjalistyczną umożliwiającą zajęcie stanowiska;

b) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a, poprzez ustalenie, że organ II instancji nie poddał należytej analizie ustaleń biegłego rzeczoznawcy, podczas gdy organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż operat szacunkowy jest nieprawidłowy, pomimo, że Sąd nie dysponował wiedzą specjalistyczną.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci opinii wykwalifikowanego organu w przedmiocie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że Sąd nie dysponował wiedzą specjalistyczną umożliwiającą zajęcie stanowiska. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że istotą sądowoadministracyjnej kontroli jest badanie legalności zaskarżonej do Sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń Sąd, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Uzupełniające postępowanie dowodowe może przeprowadzić wówczas, gdy sam poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tego przepisu nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 482/05, Lex nr 196690, z dnia 9 lutego 2007 r., II FSK173/06, Lex nr 307365). Celem uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organ ten stan ustalił zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2009 r. , I OSK 441/08, Lex nr 530416, z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex nr 558886).

W niniejszej sprawie Sąd zasadnie uznał, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy bowiem w nie wyjaśniły w sposób wszechstronny kwestii zakwalifikowania gruntu jako rolnego, pomimo zarzutów przestawianych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zaniechanie przez organy administracji wyjaśnienia powyższej kwestii skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Nadto wskazać należy, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 u.g.n. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przyjęciu, że operat szacunkowy jest nieprawidłowy, pomimo, iż Sąd nie dysponował wiedzą specjalistyczną, wskazać należy, że sąd administracyjny jest nie tylko uprawniony lecz wręcz zobligowany, tak samo jak organ administracji, by ocenić wartość operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw rozstrzygnięcia. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę, jak również sąd administracyjny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Ocena obejmuje również trafność doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego, służącego wycenie wywłaszczanej nieruchomości. W tym celu operat szacunkowy opisywać powinien istotne cechy nieruchomości przyjętych do porównania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.