Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
|
drukuj zapisz |
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze,
Samorząd terytorialny,
Wojewoda,
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania,
II OSK 2745/20 - Wyrok NSA z 2021-03-26,
Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
II OSK 2745/20 - Wyrok NSA
|
|
|||
|
2020-10-30 | |||
|
Naczelny Sąd Administracyjny | |||
|
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/ Piotr Broda Roman Ciąglewicz |
|||
|
6369 Inne o symbolu podstawowym 636 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze |
|||
|
Samorząd terytorialny | |||
|
II SA/Wa 627/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-24 | |||
|
Wojewoda | |||
|
Oddalono skargę kasacyjną Zasądzono zwrot kosztów postępowania |
|||
|
Dz.U. 2018 poz 1983 art. 15 ust 1 ust 6 pkt 3 oraz ust 7 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej |
|||
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 627/20 w sprawie ze skargi Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu C. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Powiatu C. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania postępowania kasacyjnego. |
||||
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 627/20 oddalił skargę Powiatu C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wspomnianą uchwałą z dnia [...] września 2019 r. Zarząd Powiatu C., działając na podstawie art. 362 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.) w związku z art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 194, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), odwołał T. K. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kultury i Sztuki im. [...] w C. Uchwała nie zawiera uzasadnienia. T. K. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o podjęcie działań w trybie nadzoru i rozważenie wydania z urzędu rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do wyżej opisanej uchwały. Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał takie rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając nieważność uchwały. W uzasadnieniu stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z uwagi na brak uzasadnienia, co uniemożliwia ocenę, czy zaistniała przesłanka usprawiedliwiająca odwołanie dyrektora instytutu kultury z przyczyny wskazanej w tym przepisie. Zaznaczył, że art. 15 ust. 6 ustawy, zawierający zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury, jest przepisem o charakterze szczególnym, co wyklucza możliwość stosowania art. 70 K.p. Jednocześnie zwrócił uwagę na potrzebę prawidłowego i kompleksowego wskazania faktów, które zostały uznane za podstawę odwołania dyrektora. Okoliczności stanowiące przyczynę odwołania dyrektora w związku z jedną z przesłanek wynikających z art. 15 ust. 6 ustawy muszą bowiem być konkretne i dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, co powinno z kolei wynikać z uzasadnienia. Tylko wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierowano się odwołując dyrektora instytucji kultury. Powiat C. złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgodził się z twierdzeniem organu nadzoru, że uchwała odwołująca dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, a co za tym idzie że jego brak oznacza sprzeczność uchwały z prawem. W ocenie skarżącego stosownie do art. 15 ust. 7 ustawy sporządzenie takiego uzasadnienia nie jest konieczne. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zaznaczył, że w świetle reguł i kryteriów sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych, które szeroko rozważył, skarga jest dopuszczalna, lecz merytorycznie nieuzasadniona. Rozwijając tę myśl nawiązał do art. 79 ust. 1 i art. 91 § 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze zm.), wyjaśniając pojęcie istotnego naruszenia prawa z odwołaniem się do orzecznictwa i doktryny. Zaznaczył, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora jest podejmowany przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej i podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 (LEX nr 1768301) o możliwości objęcia go kontrolą sądowoadministracyjną pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania dyrektora. Sąd podkreślił, że wymaga to zbadania przesłanek leżących u podstaw wydania aktu, rozstrzygającego przecież o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa, co jest niemożliwe, gdy akt nie zawiera uzasadnienia. Jego zdaniem konieczność uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z przewidzianych w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) zasad demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności. Sąd nawiązał także do art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 7 ustawy i wskazał, że osoba powołana na stanowisko dyrektora na czas określony nie może być odwołana bez żadnego uzasadnienia, skoro w przepisach ustawy wskazano przesłanki odwołania dyrektora powołanego w taki sposób. W konsekwencji prawidłowe (legalne) odwołanie ze stanowiska nie jest możliwe z pominięciem podania podstawy odwołania, czyli wyjaśnienia wspomnianych przesłanek. Brak uzasadnienia aktu odwołania wyklucza kontrolę zgodności z prawem tego aktu mającego także charakterze publicznoprawny. Bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje odesłanie w art. 15 ust. 6 ustawy do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów art. 68-72 K.p. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, że uchwała podjęta przez organ powiatu w oparciu o art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy musi zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, jakie fakty zostały uznane za podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zaakcentował zarazem, że wprawdzie fakty te muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, lecz do organu nadzoru nie należy poszukiwanie dowodów mogących potwierdzić prawidłowość uchwały, gdyż to z jej uzasadnienia powinno jasno wynikać, jakie okoliczności faktyczne i prawne za nią przemawiają. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej P.p.s.a.). Powiat, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne. Pierwszy z nich podniósł błędną wykładnię art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy polegającą na uznaniu, że uchwała dotycząca odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia oraz że jego brak wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały, podczas gdy nie ma przepisu wskazującego na obowiązek uzasadnienia uchwały. Zdaniem pełnomocnika brak taki może być oceniany co najwyżej za nieistotne naruszenie prawa i jako taki mógłby ewentualnie skutkować stwierdzeniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 2 i art. 7 Konstytucji i przyjęcie, że w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w ww. przepisach konieczne jest uzasadnienia uchwały dotyczącej odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo iż takiego obowiązku nie można wywieść z ich treści, zaś ustawa go nie nakłada. Dlatego według niego brak uzasadnienia uchwały nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia jej nieważności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu jej autor nawiązał do dotychczasowego postępowania i rozwinął pogląd, że brak jest przepisu, który wskazywałby na konieczność sporządzania uzasadnienia uchwały. Zdaniem pełnomocnika zarówno w treści art. 15 ustawy tego przepisu, jak i w ogóle w całej ustawie brak jest regulacji, która wprost czy nawet w sposób domniemany nakazywałaby uzasadniać uchwałę o powołaniu dyrektora czy o jego odwołaniu. Gdyby ustawodawca przewidział zaś taki obowiązek, to dałby temu wyraz wprost. Tymczasem z art. 15 ust. 7 ustawy wynika, że uchwała nie wymaga uzasadnienia, a odwołanie obwarowano tylko jednym warunkiem w postaci dochowania szczególnego trybu konsultacji. Pełnomocnik wyraził także pogląd, że wadliwe uzasadnienie kwestionowanej uchwały nie może mieć istotnego wpływu na byt prawny uchwały i nie daje podstawy do skutecznego zakwestionowania jej zgodności z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że brak uzasadnienia bądź zwięzłe uzasadnienie uchwały nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tego aktu, gdyż może ewentualnie świadczyć o nieistotnym naruszenie prawa. Podniósł, iż stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu o art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wchodzi w rachubę tylko w razie istotnych wad uchwały, natomiast w innych przypadkach można co najwyżej stwierdzić, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Swój wywód zamknął przytaczając tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18 (LEX nr 2533028). Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa, które potwierdza stanowisko organu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 (LEX nr 2690003). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do niej zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko. Nie obejmują one nawet wszystkich przepisów wymienionych w jej uzasadnieniu, w tym takich, które są niezbędne do oceny wyrażonego w niej stanowiska. Pomijają one zwłaszcza art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, mimo że w uzasadnieniu to właśnie w oparciu o treść tych przepisów wyjaśniono rozwinięcie obu zarzutów, kwestionujących stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora instytutu kultury w sytuacji, gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie zasadne było co najwyżej wskazanie, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Wywiedziono przecież, że w świetle powołanego art. 79 organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu powiatu (ust. 1), gdy narusza ona prawo w istotnym stopniu, skoro w przypadku nieistotnego naruszenia prawa ogranicza się wyłącznie do wspomnianego wskazania (ust. 4). Brak tych przepisów pośród podstaw kasacyjnych oznacza, że rozważania te wykraczają poza granice skargi kasacyjnej i w związku z tym zasadniczo nie mogą być punktem odniesienia podczas badania zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Niewątpliwie jednak to wokół tej ostatniej kwestii koncentruje się spór w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do próby podważenia poglądu Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organu nadzoru, że uchwała o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, nie kwestionują natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia w pozostałej części, w szczególności tej odnoszącej do samej dopuszczalności jej kontroli. To zagadnienie nie leży zatem w granicach skargi kasacyjnej i musi być pozostawione na uboczu, chociaż było rozważane przez Sąd. Ustosunkowując się więc do przedmiotu sporu przedstawionego do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnego, na wstępie przyznać należy, że żaden z wymienionych w ramach pierwszego zarzutu kasacyjnego przepisów ustawy nie przewiduje obowiązku uzasadnienia uchwały o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. W art. 15 ust. 1 ustawy zastrzeżono jedynie, że odwołanie dyrektora powołanego na czas określony następuje w tym samym trybie, w jakim go powołano, czyli co do zasady po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych. O uzasadnieniu nie ma też mowy w przepisach art. 68-72 K.p., do których, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła jej art. 15 ust. 7, ani w jej art. 15 ust. 6 pkt 3, będącym podstawą odwołania dyrektora w rozpoznawanej sprawie. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej w przypadku rozstrzygnięć władczych, podjętych w konkretnej sprawie indywidualnego podmiotu, w analizowanym przypadku odwoływanego dyrektora, wymóg uzasadnienia nie ma jednak wymiaru wyłącznie formalnego, lecz uzależniony jest od aspektu merytorycznego danego stanu faktycznego i wiąże się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony praw tego podmiotu. Obowiązek ten nie musi być wyrażony wprost i może być wywiedziony z przepisów o zasadniczym znaczeniu dla określenia zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności takich, które wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli. Dlatego chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji, który neguje tę możliwość. W tym kontekście odnotować trzeba, że w orzecznictwie przyjęto, iż to właśnie z przewidzianych w tych dwóch przepisach konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz praworządności i legalności (art. 7) wynika wymóg należytego uzasadnienia władczych aktów z zakresu administracji publicznej. Stwierdził tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w trafnie przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18, także wydanym zresztą w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury. Podkreślił, analogicznie jak Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie uchwały podjętej w tym przedmiocie jest konieczne, ponieważ w przeciwnym razie niemożliwe byłoby przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem uchwały. Kontrola musi bowiem polegać na zbadaniu przesłanek odwołania, leżących u podstaw uchwały rozstrzygających o prawach i obowiązkach osoby odwoływanej. Rozwijając ten wątek zaakcentować należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności czy tez legalizmu, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów. Stąd by uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły. W niektórych przypadkach jest to oczywiste, mianowicie wtedy, gdy przesłanki są ukształtowane jednoznacznie i kategorycznie, bez pozostawienia jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i wynika z nich jasno, że ziściła się hipoteza stosowanego przepisu. Zgodzić się można ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18, że w takiej sytuacji brak uzasadnienia może być traktowany jako nieistotne naruszenie prawa. Inaczej jednak jest wówczas, gdy organ stosuje przepis formułujący przesłanki bardziej ogólnie, z pozostawieniem organowi pewnej swobody, zwłaszcza uznania administracyjnego. W tym kontekście przywołać warto bogate orzecznictwo dotyczące uchwał odwołujących dyrektorów szkół, m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 (OSNP 1997, nr 19, poz. 369) oraz nawiązujące do niego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12 (LEX nr 1333109) i z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1226/16 (LEX nr 2190223). Sąd Najwyższy słusznie zauważył, że nawet znaczna sfera uznania organu nigdy nie jest pełna, bo musi uwzględniać ograniczenia ustawowe. W efekcie uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu po to, by ten wywód i argumentacja mogły być poddane kontroli organów nadzoru i sądu. W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu C. działał na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy przewidującego tego rodzaju przesłankę. Przepis ten umożliwiał mu bowiem, czyli nie zobowiązywał go, odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na jaki go powołano, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jest to zatem jedna z tych wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy przyczyn odwołania dyrektora, która została określona w sposób stosunkowo niejednoznaczny, nawiązujący do okoliczności wymagających bardziej wnikliwych ustaleń i ocen. Tym ustaleniom i ocenom należy dać odpowiedni wyraz, wykazując, że dyrektor dopuścił się naruszenia prawa, które dyskwalifikuje go jako osobę pełniącą tę funkcje i w związku z tym przemawia za skorzystaniem z uprawnienia do jego odwołania. Bezsprzecznie potrzeba ta jest w rozpatrywanym przypadku znacznie większa niż wtedy, gdy odwołanie dyrektora następuje z bardziej oczywistych powodów, choćby wówczas gdy odwołuje się go na własną prośbę (art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy). Jedynym zaś sposobem wywiązania się z tego obowiązku, czyli wyrażenia przez organ swojego stanowiska w sprawie, jest sporządzenie odpowiedniego uzasadnienia. Uzasadnienie jest wyłącznym miarodajnym źródłem, z którego można się z tym stanowiskiem zapoznać, i stąd odgrywa ono kluczową rolę zarówno dla podmiotów, do których skierowano akt, jak i dla społeczności, organów nadzoru czy sądów administracyjnych przeprowadzających kontrolę aktu. Podczas tej kontroli można wszak wziąć pod uwagę tylko te motywy, jakie zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu. Dalszą kwestią pozostaje, że motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Organ nadzoru czy też sąd administracyjny nie są przecież uprawnieni do samodzielnego poszukiwania motywów uchwały w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Ich funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia uchwały, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jej podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu. Podzielić więc wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że uchwała Zarządu Powiatu C. z dnia [...] września 2019 r., której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, naruszała prawo w stopniu istotnym, gdyż nie zawierała żadnego uzasadnienia i co za tym idzie nie poddaje się kontroli. Nie wiadomo przecież, dlaczego organ ten przyjął, że zachodzi przewidziana w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy przyczyna uprawniająca go do odwołania dyrektora instytutucji kultury, w szczególności jakiego naruszenia prawa dopuściła się dyrektor w związku z zajmowanym stanowiskiem. Brak uzasadnienia sprawia, że uchwała ta narusza w sposób istotny powołany przepis, ponieważ stanowi akt arbitralny i dowolny i jako taki sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami praworządności i demokratycznego państwa prawnego Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Należy jeszcze wskazać, że strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się jej rozpoznania na rozprawie. Jednakże na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 5 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wzięto pod uwagę, że sprawa kwalifikuje się do rozpoznania poza kolejnością wpływu spraw do sądu, a w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Pełnomocnicy obu stron zostali o tym zawiadomieni, umożliwiono im również przedstawienie dodatkowego stanowiska na piśmie w granicach skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, nierozpoznanie sprawy na rozprawie, lecz na posiedzeniu niejawnym nie naruszyło prawa strony do sądu. |