Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. T. na czynność Inne z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz S. T. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu.

Decyzją z [...] sierpnia 2021r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków cmentarz żydowski w G. z lokalizacją na działce ewidencyjnej nr [...]. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji udział na prawach strony przyznano S. T. z siedzibą w P.. Stowarzyszenie nie zaskarżyło powyższej decyzji. Decyzja stała się ostateczna i wskutek jej wydania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "WKZ") zawiadomił właściciela działki nr [...] - tj. G. G. o włączeniu cmentarza żydowskiego (terenu ww. działki) do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty wykonanej w 2021r..

Cmentarz żydowski został już wcześniej ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty sporządzonej w 2008r., jednakże wówczas jego położenie ustalono na działce nr [...] obręb [...] w G. . Wobec wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu prowadzonym przedmiocie wpisania cmentarza do rejestru zabytków (ustalenia, że cmentarz zajmował teren działki nr [...], a nie działki nr [...], która nie stanowiła miejsca grzebalnego) WKZ zawiadomił B. G., jako właściciela działki nr [...], o zamiarze wyłączenia ze zbioru kart wojewódzkiej ewidencji zabytków karty cmentarza żydowskiego położonego na tej działce ewidencyjnej. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2023r., doręczonym Burmistrzowi G. G. [...] kwietnia 2023r., WKZ zawiadomił o wyłączeniu z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty cmentarza żydowskiego położonej na działce nr [...] – wykonanej w 2008r.

O fakcie wyłączenia karty ewidencyjnej ze zbiorów WEZ S. T. w P. dowiedziało się (wg złożonego oświadczenia) [...] kwietnia 2023r. i pismem z [...] maja 2023r. (data wpływu do organu) wywiodło skargę na powyższą czynność materialno-techniczną.

W skardze podano, że Stowarzyszenie jest organizacją religijną zrzeszającą osoby narodowości żydowskiej oraz wyznania mojżeszowego. Do zadań statutowych stowarzyszenia należy m.in. ochrona dóbr kultury materialnej związanej z historią Żydów oraz dbanie o zaspokajanie potrzeb religijnych społeczności żydowskiej. Organizacja działa m.in. na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, gdzie zapewnia dostęp do praktykowania kultu religijnego, osobą wyznania mojżeszowego z uwagi, że na tym terenie nie ma utworzonej żadnej gminy żydowskiej.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 §1 i art. 9 -10 w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2), przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 1 ust. 5 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 6 ust. 2), przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 23 ust. 2 i art. 31) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 14 ust. 1 w zw. § 14a ust. 2).

W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia wymaga odrzucenia skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).

W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia. Legitymacja skargowa została określona w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna jest zatem uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa powyższe warunki. Niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., II FSK 562/05; postanowienie WSA w Warszawie z 21 lipca 2005 r., III SA 3014/03 – dostępne w bazie Legalis). Wprowadzenie wymogu uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne) pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesioną przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej należy uznać za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA: z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2903/17, z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 74/12; z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13; z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 3011/14; z 27 listopada 2019 r, sygn. akt II OSK 3408/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5a) skarga jest niedopuszczalna. Pod pojęciem "innych przyczyn" można rozumieć m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę.

Z tego rodzaju ewidentnym brakiem legitymacji skargowej mamy do czynienia

w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono czynność polegającą na wyłączeniu z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - cmentarza żydowskiego w G. – tj. [...] określoną w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.).

Wyłączenie karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu, na gruncie utrwalonego stanowiska judykatury, traktowane jest jako czynność materialno-techniczna organu administracji, o której mowa ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jednak przy tym wyjaśnić, że akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli ma:

- charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

- indywidualny,

- władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

- dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Należy też wyjaśnić, że sposób prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków określony został w rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 56). Zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Przepisy te konstruują istotny wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości udziału w wymienionych w nim czynnościach. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek legalności tych czynności.

Przy czym, ujęcie bądź wyłączenie obiektu z ewidencji zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie odbywa się w ramach postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ ewidencyjny (WKZ) zaskarżoną czynnością dokonał jedynie rejestracji informacji o stanie prawnym wynikającym z decyzji o wpisie cmentarza żydowskiego (w tym informacji o lokalizacji cmentarza) do rejestru zabytków, a więc stanie prawnym ustalonym w innym trybie – tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2021r. nr [...]. Skarżące Stowarzyszenie miało więc możliwość dochodzenia w tym postępowaniu (prowadzonym w przedmiocie wpisu cmentarza w G. do rejestru zabytków) ustalenia prawidłowości informacji o położeniu cmentarza. Postępowanie to toczyło się według reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i Stowarzyszeniu przyznano w tym postępowaniu status strony.

Jeszcze raz należy podkreślić, że legitymacja procesowa organizacji społecznej jest ograniczona, jej udział dotyczyć może tylko postępowań uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wydawane są zaskarżalne do sądu akty administracyjne jakimi są decyzje i postanowienia. Tak więc organizacja nie może zaskarżyć innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności ponieważ w takim postępowaniu nie jest w ogóle przewidziany udział organizacji społecznej – co odnosi się do czynności ujęcia lub wyłączenia karty obiektu z ewidencji zabytków, która jest podejmowana wyłącznie z udziałem właściciela lub posiadacza zabytku i to udziałem ograniczonym do uzyskania informacji o zamiarze ujęcia lub wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku.

W konsekwencji uznać należało, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie wobec oczywistego brzmienia przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia MKiDN. Oczywisty brak po stronie Stowarzyszenia legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu spowodował niedopuszczalność skargi, skutkując jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, Sąd nie miał podstaw aby odnieść się do zarzutów dotyczących wadliwości zaskarżonej czynności, a działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.