Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Średzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 366/21 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu Średzkiego na uchwałę Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu Powiatu Średzkiego I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 zaskarżonej uchwały, III. odrzuca skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 366/21, po rozpoznaniu skargi Starosty Powiatu Średzkiego na uchwałę Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu Powiatu Średzkiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10 oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

W motywach orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Starosta Powiatu Średzkiego posiada legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020, poz. 920) zwanej dalej u.s.p. Podkreślono, że staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (art. 38 ust. 1 u.s.p. i art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., co wprost stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W okolicznościach badanej sprawy Sąd rozstrzygał więc spór pomiędzy organem funkcjonalnym (starostą), a organem ustrojowym (rada) tego samego powiatu.

Zwrócono uwagę na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które zapadły w związku z działaniami Rady Powiatu Średzkiego [...] [...]

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej części uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany Statutu w taki sposób, że w trakcie pełnienia funkcji przez Zarząd Powiatu, zmniejszona została - wbrew woli Starosty - liczba członków tego organu. Nie przewidziano odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian, doprowadzając w konsekwencji świadomie do powstania rozbieżności pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym, jak również do rażącego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i ustawowego określenia zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 3 Konstytucji RP).

Wyjaśniono, że rada powiatu ma kompetencje do określenia w statucie liczby członków zarządu i to na zasadach określonych ustawą. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 31 ust. 5 u.s.p. członka zarządu rada powiatu może odwołać tylko na uzasadniony wniosek starosty. Jeżeli takiego wniosku nie złożono, a nie zachodzą okoliczności przewidziane w innych przepisach (por. art. 31c ust. 1 u.s.p.), to o odwołaniu członka zarządu nie może być mowy. Uchwała zmieniająca Statut, w zaskarżonym w badanej sprawie zakresie, na skutek braku odpowiedniego vacatio legis wykreowała sytuację, w której faktyczna liczba członków Zarządu Powiatu stała się niezgodna ze statutową, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów, które pozwalałyby na wymuszenie na Staroście złożenia wniosku, o którym mowa w art. 31 ust. 5 u.s.p. Jednocześnie nie do zaakceptowania jest taka wykładnia art. 12 pkt 1 i 2 u.s.p., wedle której skoro rada wybiera i odwołuje zarząd powiatu to oznacza, że gdy na skutek zmiany statutu powiatu skład zarządu jest z nim niezgodny, to również rada z urzędu (bez wniosku starosty) może dowolnych członków zarządu odwołać. Za sprzeczne z wolą ustawodawcy Sąd uznał więc działania rady powiatu zmierzające do ukształtowania składu osobowego zarządu powiatu z pominięciem woli starosty, a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w badanej sprawie.

Sąd zaznaczył przy tym, że niezależnie od tego, jak oceniać rozbieżność pomiędzy statutowym składem osobowym Zarządu Powiatu a składem wybranym i funkcjonującym, stan takiej rozbieżności musiał istnieć, skoro Starosta nie skorzystał z prawa określonego w art. 31 ust. 5 u.s.p. Starosta jest odpowiedzialny za kształtowanie składu osobowego zarządu powiatu. Brak uwzględnienia tych uwarunkowań przez Radę Powiatu doprowadził do uchwalenia - w trakcie pełnienia funkcji przez członków Zarządu - przepisów, które rzutują na prawidłowe sprawowanie funkcji przez Zarząd – co słusznie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę. Z tych też przyczyn konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (na podstawie którego § 100 ust. 1 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Zarząd liczy 3 osoby"), a także § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały (na podstawie którego § 100 ust. 2 pkt 3 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Członkowie Zarządu w liczbie 1").

Konsekwencją stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały było stwierdzenie nieważności § 1 pkt 4 (na podstawie którego § 100 ust. 4 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "W Starostwie na podstawie wyboru zatrudnia się członka Zarządu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, który to Członek jest etatowym Członkiem Zarządu wykonującym mandat jako pracownik samorządowy zatrudniany na podstawie wyboru"), § 1 pkt 5 (na podstawie którego § 105 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Starosta określa szczegółowy zakres zadań Wicestarosty i Członka Zarządu, o którym mowa w § 100 ust. 2 pkt 3 z uwzględnieniem postanowień Regulaminu Organizacyjnego Starostwa") i § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały (na podstawie którego § 121 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru są wszyscy Członkowie Zarządu, o których mowa w § 100 ust. 2 pkt 1-3"), które literalnie odwołują się do uregulowania wprowadzonego na mocy § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Sąd podzielił także argumentację skargi, że zaskarżoną uchwałą naruszono również art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 u.s.p. poprzez zrównanie w istocie, w § 1 pkt 7 uchwały uprawnień wicestarosty z uprawnieniami starosty. Nowe brzemiennie § 109 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym "Posiedzenia Zarządu zwołuje oraz przewodniczy jego obradom Starosta lub Wicestarosta", stanowi próbę niedopuszczalnego zrównania, w drodze aktu prawa miejscowego, ustrojowej pozycji członka Zarządu Powiatu (wicestarosty) z pozycją przewodniczącego Zarządu Powiatu (Starosty), prowadząc - zważywszy na brzmienie art. 26 ust. 2 u.s.p. - w prosty sposób do sporów o przysługujące kompetencje oraz trudności interpretacyjnych.

W kontekście wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmian w Statucie konieczne stało się również zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności § 1 pkt 9 uchwały, którym uchylono § 115 Statutu stanowiący, że w sprawach niezwiązanych z kolegialnym podejmowaniem rozstrzygnięć: etatowi członkowie Zarządu działają zgodnie z poleceniami wydawanymi przez Starostę (pkt 1), pozaetatowi członkowie Zarządu działają wyłącznie na podstawie i w zakresie upoważnień udzielonych im przez Zarząd (pkt 2). W konkretnych okolicznościach badanej sprawy usunięcie powyższego przepisu, stanowiącego jedynie element statutowej regulacji pt. Tryb pracy Zarządu, stanowiło naruszenie zasady określoności prawa, która jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji, a więc elementem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Średzkiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. przez jego zastosowanie, mimo braku istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały;

2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie, mimo że skarga w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna z uwagi na brak interesu prawnego starosty do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu;

3) art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie, że starosta jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu ma interes prawny do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowa interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. i jego prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji;

4) art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez błędne uznanie, że przepis ten dotyczy rozstrzygania wewnętrznych sporów jednostek samorządu terytorialnego, mimo że do wniesienia skargi na rzecz interesu publicznego ustawodawca wyraźnie wyposażył określone tylko podmioty, do których należą przede wszystkim organ nadzoru (wojewoda) oraz prokurator, a ustawa o samorządzie powiatowym uprawnia powiat do wniesienia skargi jedynie na rozstrzygnięcie nadzorcze jego dotyczące. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowa interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. prowadzi i jego prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji;

5) art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 58 § 1 pkt 6 poprzez błędne uznanie, że dopuszczalne jest aby w tej samej sprawie Powiat występował w podwójnej roli tj. organu i strony skarżącej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowa interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. prowadzi i jego prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji;

6) art. 141 § 1 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że w przedmiotowej sprawie "Nie przewidziano przy tym odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian, doprowadzając w konsekwencji świadomie do powstania rozbieżności pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym". Rozbieżność pomiędzy statutowym składem zarządu a składem wybranym i funkcjonującym istniałaby bez względu na vacatio legis przedmiotowej uchwały, jako że zgodnie z interpretacją Starosty Średzkiego wyrażoną na posiedzeniu Rady Powiatu w dniu 29 grudnia 2020 r. raz wybrany Zarząd Powiatu sprawuje swój mandat przez całą kadencję, bez względu na statutową liczbę członków Zarządu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ze względu na postawę Starosty Średzkiego, któremu przysługuje wyłączne prawo do składania wniosku do odwołania członków Zarządu Powiatu, skład Zarządu nie zostałby zmniejszony do statutowej liczby, co czyni zarzuty Sądu pierwszej instancji na temat vacatio legii całkowicie bezprzedmiotowe;

II. prawa materialnego:

1) art. 32 ust. 1 u.s.p. poprzez jego pominięcie i uznanie, że starosta ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., mimo że art. 32 ust. 1 u.s.p. określa ustrojowy obowiązek starosty do wykonywania uchwał rady powiatu oraz określa organizację wewnętrzną organów powiatu;

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że dokonanie przez radę powiatu zmiany liczby członków zarządu powiatu wymaga uwzględnienia woli starosty, a w związku z tym dokonanie rozszerzającej interpretacji na rzecz kompetencji starosty i przyznanie mu kompetencji, która nie została wyrażona w żadnym przepisie prawa;

3) art. 27 ust. 1 u.s.p. poprzez błędne uznanie, że do dokonania przez radę powiatu zmiany liczby członków zarządu powiatu w trakcie kadencji rady powiatu niezbędna jest zgoda starosty lub uwzględnienie woli starosty, a w związku z tym dokonanie rozszerzającej interpretacji na rzecz kompetencji starosty i przyznanie mu kompetencji, która nie została wyrażona w żadnym przepisie prawa;

4) art. 31 ust. 5 u.s.p. poprzez jego zastosowanie, mimo że przepis ten dotyczy odwołania członka zarządu, a nie zmiany statutowej liczby członków zarządu powiatu;

5) art. 32 ust. 4 u.s.p. poprzez jego pominięcie i uznanie, że nie jest możliwe przyznanie wicestaroście prawa do zwoływania i prowadzenia posiedzeń zarządu, mimo że wskazany przepis wprost ustala, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu;

6) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez błędne uznanie, że termin vacatio legis dla przedmiotowej uchwały powinien być dłuższy niż wskazany w przepisie termin 14 dni, pomimo że w uchwale nie określono terminu dłuższego oraz pomimo, że nie ma przesłanek aby termin ten był dłuższy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Starosty Powiatu Średzkiego lub jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Starosty Średzkiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Powiatu Średzkiego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania.

Sama strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji rozpoznanie merytoryczne skargi, mimo zaistnienia podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p.

W związku z tym w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny dokonana kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem oceny, czy zaistniała przesłanka uzasadniająca odrzucenie wniesionej skargi, niezależnie od takiego zarzutu sformułowanego w samej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy strona skarżąca wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie strony wnoszącej skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 87 ust. 1 u.s.p. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony składającej skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi.

Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 obejmowała zmianę statutu Powiatu Średzkiego w zakresie dotyczącym składu Zarządu Powiatu oraz zasad jego funkcjonowania. Została ona podjęta na podstawie art. 169 ust. 4 Konstytucji RP i art. 12 pkt 1 u.s.p.

Bez wątpienia uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego organu samorządu powiatowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu Średzkiego oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3538/19; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3147/17; wyrok NSA z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13).

Art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ogranicza możliwości wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego powiatu przez osobę pełniącą funkcję starosty w tym powiecie. Istotny jest to, czy dana uchwała narusza przyznane przepisami prawa uprawnienie lub interes prawny strony wnoszącej taką skargę i czy taka uchwała została podjęta z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie zmiany statutu jest uchwałą podjętą w zakresie administracji publicznej. Ustawodawca nałożył bowiem na każdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tym także każdą radę powiatu obowiązek uchwalenia statutu (art. 2 ust. 4 u.s.p.), określającego m.in. organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu (art. 32 ust. 4 u.s.p.). Nie można więc wykluczyć starosty jako podmiotu, który może skutecznie zaskarżyć uchwałę rady powiatu, o ile bezpośrednio dotyczy ona jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji objęta tą sprawą uchwała w sprawie zmiany Statutu Powiatu Średzkiego obejmującego § 1 pkt 2 i 3 nie dotyczy interesu prawnego skarżącej będącej Starostą Powiatu Średzkiego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zmieniony § 1 pkt 2 ww. uchwałą Statut Powiatu Średzkiego przewidywał zmianę § 100 ust. 1 tego Statutu poprzez zmniejszenie liczby członków Zarządu z 5 do 3, zaś § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmieniał § 100 ust. 2 pkt 3 tego Statutu w ten sposób, że zmniejszał dotychczasową liczbę członków Zarządu nie będących Starostą i wicestarostą z trzech do jednego członka.

Sama zmiana statutu w zakresie liczby członków zarządu powiatu stanowi materię statutową, co wynika z art. 27 ust. 1 u.s.p. Statut powiatu uchwala rada powiatu i żaden przepis ani nie uzależnia, ani chociażby nie przyznaje zarządowi powiatu lub staroście uprawnienia do opiniowania projektu statutu lub jego zmiany.

Starosta zarządu powiatu nie ma żadnego interesu prawnie chronionego co do statutowego określenia lub zmiany liczby członków zarządu. To rada powiatu określa ww. zagadnienia i są one wiążące dla organu wykonawczego danego powiatu.

Przyjęcie za trafną koncepcję zawartą w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że w zakresie liczy członków zarządu prawo do decydowania w tym zakresie posiada nie tylko rada powiatu, ale także starosta. Taki pogląd nie znajduje żadnej podstawy w obowiązujących przepisach, jak również jest wprost sprzeczny z art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Zarząd powiatu ma wiec jedynie charakter wykonawczy wobec rady powiatu i nie może współdecydować na etapie uchwalania statutu o jego treści.

Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że także interes prawny może być wywodzony z przepisów ustrojowych, tym niemniej w tej sprawie żaden przepis ustrojowy nie przyznał Staroście Zarządu Powiatu Średzkiego prawa do skutecznego zaskarżenia zmiany Statutu w zakresie dotyczących liczby członków tego Zarządu.

Liczba członków zarządu powiatu może być zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Nie było uzasadnionym zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym w przypadku zmniejszenia liczby członków zarządu powiatu w trakcie trwania kadencji, jedyną możliwością dostosowania liczby członków zarządu do treści statutu jest złożenie przez starostę wniosku o odwołanie członka zarządu. Jest o tylko jeden z możliwych trybów. Innym trybem jest odwołanie na podstawie art. 31 ust. 1 u.s.p. starosty na wniosek złożony przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady, zawierający uzasadnienie przyczyny odwołania, co pociąga za sobą utratę mandatów wszystkich członków zarządu.

Jednakże przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały odwołującej członka Zarządu lub przewodniczącego Zarządu Powiatu (Starosty), ale uchwała zmieniająca treść statutu. Taka zmiana statutu nie naruszyła prawem chroniony interes lub uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie. Prawnie chroniony interes powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Takiego bezpośredniego skutku związanego ze zmianą statutu a jego zaskarżeniem przez Starostę Powiatu Średzkiego nie wykazano ani w skardze, ani też nie wykazał tego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym sama uchwała o zmianie statutu w zakresie objętym § 1 pkt 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 w żaden sposób nie narusza żadnych uprawnień osoby piastującej stanowisko Starosty. W tym zakresie zasadnym są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 27 ust. 1 u.s.p. i art. 31 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p. polegającej na uznaniu, że Starosta ma interes prawny w zaskarżeniu przepisów statutowych określających liczbę członków zarządu. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że art. 31 ust. 5 u.s.p. reguluje tryb odwołania członka zarządu, a nie zmiany statutowej liczby członków zarządu powiatu, a art. 27 ust. 1 u.s.p. nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia przed zmianą liczby członków zarządu w trakcie kadencji. Trafnie również strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie przez Radę Powiatu zmiany liczby członków Zarządu Powiatu wymaga uwzględnienia woli Starosty, mimo że żaden przepis nie przyznaje takiej kompetencji przewodniczącemu organu wykonawczego powiatu.

Wniesioną w tej sprawie skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Natomiast w pozostałym zakresie zaskarżenia, obejmującym § 1 pkt 4, 5, 7, 9 i 10 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 w przedmiocie zmiany Statutu, strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi.

W tym zakresie nie jest trafny zarzut strony skarżącej kasacyjnie obejmujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dotyczącym art. 32 ust. 1 u.s.p. poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że Starosta ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., mimo że art. 32 ust. 1 u.s.p. określa ustrojowy obowiązek starosty do wykonywania uchwał rady powiatu oraz określa organizację wewnętrzną organów powiatu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazany zakres zaskarżenia ingeruje w prawnie chronione uprawnienia strony skarżącej kasacyjnie. Treść Statutu obejmująca uprawnienia starosty powiatu jako przewodniczącej zarządu powiatu nie stanowi materii wyłączonej spod kontroli sądu administracyjnego i nie obejmuje rozstrzygania jedynie w zakresie wewnętrznego sporu między, jak wskazała na to strona skarżąca kasacyjnie, jednostkami samorządu. W tym zakresie uchwała ta mogła być skutecznie zaskarżona także przez starostę, a nie jedynie przez organ nadzoru lub prokuratora. Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie wnosząc skargę Starosta w tej sprawie nie występował w podwójnej roli jako organ i jako strona skarżąca. Starosta nie występował bowiem jako organ w procesie uchwalania przez Radę Powiatu zmiany Statutu.

Nietrafnym jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, stosownie do którego zmiana Statutu w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 zaskarżonej uchwały nie tylko, że ingerowała w prawnie chronione uprawnienia Starosty, to ingerencja ta miała charakter istotnego naruszenia prawa.

Statut danej jednostki samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego przyznający także określone uprawnienia lub nakładający obowiązki. Naruszenie uprawnień wynikających z przepisów ustrojowych może stanowić legitymację do wniesienia skargi na podstawie powołanego art. 87 ust. 1 u.s.p. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ zaskarżona zmiana Statutu w sposób bezpośredni regulowała uprawnienia Starosty, zmieniając dotychczasowy stan prawny w tym zakresie.

Przyznanie legitymacji do wniesienia skargi nie oznacza, że taka skarga jest zasadna. Niezbędnym jest również wykazanie, że Rada Powiatu bezpośrednio ingerując w dotychczasowe uprawnienia lub obowiązki Starosty, przekroczyła zakres dopuszczalnej regulacji statutowej naruszając prawo.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że Rada Powiatu mogła określić w statucie zasady zatrudniania członka Zarządu Powiatu na podstawie wyboru (§ 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zmieniający § 100 ust. 4 Statutu), o którym mowa w § 100 ust. 2 pkt 3 tego Statutu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu są zatrudniani w starostwie powiatowym na podstawie wyboru, jeżeli statut powiatu tak stanowi.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu powiatu wykonuje starosta powiatu. Tym samym określenie w statucie powiatu sposobu nawiązania stosunku pracy przez starostę w członkiem zarządu powiatu wprawdzie dotyczy samego uprawnienia starosty, ponieważ nakłada obowiązek nawiązania z takim członkiem zarządu stosunku pracy na podstawie wyboru, ale mieści się w zakresie dopuszczalnego uregulowania w statucie przez organ stanowiący. Tym samym niezasadnym było unieważnienie przez Sąd pierwszej instancji § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zmieniający § 100 ust. 4 Statutu. W związku z tym także nie było podstaw do unieważniania przez Sąd pierwszej instancji § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały. Przepis ten znowelizował dotychczasową treść § 121 Statutu Powiatu Średzkiego w ten sposób, że po jego zmianie wszyscy członkowie Zarządu Powiatu są pracownikami samorządowymi zatrudnianymi na podstawie wyboru, zamiast jedynie Starosty i wicestarosty.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji § 1 pkt 5 i 9 uchwały zmieniającej Statut regulowały organizację wewnętrzną i tryb pracy Zarządu. Objęta § 1 pkt 5 ww. uchwały zmiana § 105 Statutu Powiatu Średzkiego ma charakter marginalny i w istocie nie zmienia dotychczasowego uprawnienia Starosty. Przed ww. zmianą § 105 Statutu stanowił, że Starosta określał szczegółowy zakres zadań wicestarosty i pozostałych członków zarządu, z uwzględnieniem postanowień regulaminu organizacyjnego starostwa. Natomiast po zmianie tego przepisu dokonanego zaskarżonym § 1 pkt 5 ww. uchwały obowiązkiem Starosty jest określenie szczegółowego zakresu zadań wicestarosty i członka Zarządu, o którym mowa w § 100 ust. 2 pkt 3 Statutu z uwzględnieniem postanowień regulaminu organizacyjnego starostwa. Zmiana ta stanowiła jedynie dostosowanie zakresu określenia przez Starostę zadań pozostałych członków Zarządu Powiatu do zmieniającej się liczby tych członków.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził nieważność § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Przepis ten uchylał dotychczasową treść § 115 Statutu, zgodnie z którym w sprawach nie związanych z kolegialnym podejmowaniem rozstrzygnięć etatowi członkowie Zarządu działali zgodnie z poleceniami wydawanymi przez Starostę, a pozaetatowi członkowie Zarządu działali wyłącznie na podstawie i w zakresie upoważnień udzielonych im przez Zarząd.

Bez wątpienia taka regulacja obejmowała tryb pracy Zarządu. Jednakże jej uchylenie nie oznacza pozbawienia starosty możliwości upoważniania członka zarządu nie będącego wicestarostą do podejmowania określonych czynności. Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.s.p. starosta może upoważnić członka zarządu powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w której właściwym do ich wydania jest starosta.

Skoro rada powiatu może określić tryb pracy zarządu, to nie stanowiło w okolicznościach tej sprawy naruszenia prawa pozbawienie Starosty niektórych uprawnień wobec członka Zarządu wynikających z § 115 Statutu. Nadal bowiem zachowane zostały ustawowe zasady zapewniające Staroście jego pozycję i kompetencje określone przepisami ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisami innych ustaw. Nie można również podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby uchylenie § 115 Statutu Powiatu Średzkiego stanowiło naruszenie zasady określoności prawa. Jeżeli statut danego powiatu nie przyznaje członkom zarządu powiatu określonych uprawnień, wykonywanych z upoważnienia starosty to oznacza, że w tym zakresie obowiązują jedynie regulacje ustawowe. Kwestia zaś ewentualnej oceny, czy z praktycznego punktu widzenia taka regulacja będzie w pełni adekwatna lub zasadna wykracza poza kryterium kontroli sądu administracyjnego, jakim jest legalność.

Trafnie też strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie, że termin vacatio legis dla zaskarżonej uchwały powinien być dłuższy niż wskazany termin 14-dniowy. Zgodnie z powołanym przepisem akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszany w dzienniku urzędowym wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała w sprawie zmiany statutu jest aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym nie było przeszkód przed wskazaniem na 14-dniowy termin jej wejścia w życie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 141 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w tej sprawie nie przewidziano odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian.

Art. 141 § 1 P.p.s.a. reguluje termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i w tej sprawie ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku administracyjnego sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem tej sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie była skarga na decyzję administracyjną, ale skarga na uchwałę organu stanowiącego Powiatu Średzkiego.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w tej sprawie nie przewidziano odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian, także jest niezasadny. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Natomiast trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skarga kasacyjna jest niezasadna. Przepis ten nowelizował § 109 ust. 1 Statutu Powiatu Średzkiego. Przed jego zmianą dokonaną § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowił on, że posiedzenia Zarządu zwołuje oraz przewodniczy jego obradom Starosta lub wicestarosta na podstawie upoważnienia Starosty. Natomiast po tej zmianie zgodnie z § 109 ust. 1 Statutu, posiedzenia Zarządu zwołuje oraz przewodniczy jego obradom Starosta lub wicestarosta.

Wprawdzie statut może regulować tryb pracy zarządu powiatu, ale z uwzględnieniem regulacji ustawowej. Taka zaś, w zakresie trybu pracy zarządu powiatu, wynika z powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 34 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym to starosta organizuje pracę zarządu powiatu. Pod pojęciem organizacji pracy zarządu należy rozumieć m.in. także zwoływanie jego posiedzeń (tak w doktrynie Cz. Martysz, [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, WKP 2020, teza nr 1 do art. 34). Tym samym nie jest dopuszczalnym taka treść statutu powiatu, w którym samodzielne uprawnienie do organizowania pracy zarządu ma zarówno starosta jak i wicestarosta. Statut powiatu może przyznawać staroście prawo do upoważniania wicestarosty lub innego członka zarządu powiatu do podejmowania określonych czynności w zakresie organizowania pracy zarządu, np. do zwoływania jego posiedzeń. Można też w statucie powiatu określić zasady organizacji pracy zarządu w przypadku np. czasowej nieobecności starosty lub braku możliwości skontaktowania się ze starostą. Jednakże w sytuacji, w której z mocy ustawy to starosta jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starosta powiatowego (art. 35 ust. 2 u.s.p.) oraz jedynie starosta ma prawo do proponowania kandydata na stanowisko wicestarosty (art. 27 ust. 3 u.s.p.), przyznanie wicestaroście równorzędnej pozycji w zakresie zwoływania posiedzeń zarządu powiatu i im przewodniczenia (mimo udziału w zarządzie starosty będącego ex lege jego przewodniczącym – art. 26 ust. 2 u.s.p.) stanowi w istocie przyznanie wicestaroście pozycji osoby mającej samodzielne uprawnienie do przewodniczenia zarządowi powiatu. Tym samym stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w puncie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i stwierdził nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 zaskarżonej uchwały.

W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 87 ust. 1 u.s.p. odrzucił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

W punkcie czwartym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w tej sprawie.