Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 579/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 13 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/2390/OD/2024 w przedmiocie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia lub recyklingu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 579/24 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO", Kolegium") z 13 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/2390/OD/2024 w przedmiocie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia lub recyklingu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z 26 kwietnia 2024 r. wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości 302 273 zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy miasto [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po analizie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie ww. gminy, stwierdzono, że przedsiębiorca nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów (wynoszącego 50%). Poziom jaki został osiągnięty przez przedsiębiorcę wyniósł jedynie 8,33%. W ocenie organu stanowiło to przesłankę wymierzenia kary wynikającej z obowiązujących przepisów. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli i nie osiągnęła wymaganego przepisami poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Odnosząc się do argumentów Spółki w zakresie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Kolegium stwierdziło, że uwzględniając cele naruszonej regulacji, jakim jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonego poziomu recyklingu, nie sposób dopatrzeć się przesłanki znikomości naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę wymagany i osiągnięty poziom recyklingu, nie sposób uznać brakujących 41,67 % punktów procentowych za znikomą wartość. Przychylenie się do stanowiska strony podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań prawnych, związanych z ochroną środowiska. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni zdaniem Kolegium niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa.

W kwestii zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary nie została wszczęta, nie wydano postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, a zastosowanie tej procedury ma charakter fakultatywny. Ponadto, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepisy wymagają ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), ze odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie dopuścił się również zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. W kwestii niezastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, Kolegium stwierdziło, że jest możliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na korzyść skarżącej, skoro nie podejmuje ona działań zmierzających do egzekwowania obowiązku selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości, z których odbiera odpady. Organ zauważył przy tym, że Spółka nie zawiadomiła organu I instancji o niewykonywaniu przez swoich klientów obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a informacja ta została wskazana dopiero w sprawozdaniu.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, w szczególności braku ustalenia czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., a tym samym ustalenia czy waga naruszenia prawa była znikoma, oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, podczas gdy organ nie odniósł się do przesłanek wskazanych w tym przepisie;

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189e k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny) w zakresie dotyczącym działania siły wyższej w postaci pandemii COVID-19, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary;

4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach;

5. art. 189e k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanki umożliwiającej odstąpienie od wymierzenia kary,

6. art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.;

7. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze, czy można w ogóle zarzucić Spółce naruszenie normy sankcjonowanej (statuującej obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu) w takim zakresie, że prowadzi to do ziszczenia się przesłanek do zastosowania normy sankcjonującej – wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Po drugie, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania instytucji prawnych w zakresie niepodlegania karze administracyjnej z uwagi na wystąpienie przesłanki siły wyższej (art. 189e k.p.a.), odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) oraz miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.).

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek osiągnięcia określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych określonych kategorii, obciąża w równej mierze gminę, jak i przedsiębiorcę, który odbiera te odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Przecząca założeniu racjonalności ustawodawcy jest argumentacja, w świetle której przedsiębiorca nie ma obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez niego odpadów komunalnych. Taka argumentacja czyniłaby martwym regulację wyrażoną w art. 9g u.c.p.g., skoro w każdym przypadku przedsiębiorca odbierający odpady mógłby się zwolnić z odpowiedzialności, powołując się na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Każdy przedsiębiorca, który podejmuje się prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, bierze na siebie również obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów.

Sąd I instancji stwierdził, że nieskuteczność dotychczas podjętych działań nie zwalnia Spółki z odpowiedzialności za brak realizacji obowiązku wyrażonego w art. 9g u.c.p.g. W ocenie Sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty naruszenia u.c.p.g., jak również powiązane z nimi zarzuty procesowe (przede wszystkim wadliwej oceny ustaleń faktycznych, wadliwego uzasadnienia decyzji), odnoszące się do pierwszej z zarysowanych kwestii stanowiących podstawy sporu, są niezasadne.

Odnosząc się do kwestii spełnienia zostały przesłanki do zastosowania instytucji prawnych w zakresie niepodlegania karze administracyjnej z uwagi na wystąpienie przesłanki siły wyższej (art. 189e k.p.a.), odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.) oraz miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.), Sąd wskazał, że zgodnie z art. 189e k.p.a. w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

Sąd wskazał, że Spółka upatruje wystąpienia przesłanki siły wyższej, która miała być przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu w pandemii koronawirusa COVID-19 i związanych z tym zakłóceniach w funkcjonowaniu instalacji komunalnych zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych. Na uzasadnienie tej argumentacji Spółka powołuje przedłożoną na etapie postępowania przed organem I instancji korespondencję z podmiotami, do których przekazywała odpady komunalne, mającą dowodzić zakłóceń w funkcjonowaniu systemu odbioru odpadów z uwagi na sytuację pandemiczną.

W ocenie Sądu, argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie – przedstawione przez nią dowody, jakkolwiek wskazujące na zaburzenia funkcjonowania systemu odbioru odpadów segregowanych, nie wskazują na okoliczności tak daleko idące, które musiałyby być kwalifikowane w kategoriach siły wyższej, wyłączającej obowiązek przedsiębiorcy odbierającego odpady w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia.

Zdaniem Sądu, przedłożona przez Spółkę w roku postępowania administracyjnego korespondencja, jakkolwiek dowodzi pewnych zakłóceń w funkcjonowaniu instalacji komunalnych i podmiotów, za pośrednictwem których Spółka przekazywała odpady do instalacji w 2020 r., to jednak w żadnym razie nie wskazuje na to, aby doszło do istotnego czy wręcz całkowitego wyłączenia segregowania odpadów czy przyjmowania odpadów segregowanych.

Sąd I instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jakkolwiek w 2020 r. w okresie pandemii COVID-19 wystąpiły pewne przejściowe trudności w zagospodarowaniu odpadów, które Spółka odbierała od właścicieli nieruchomości, to jednak skala tych trudności nie przekraczała standardowego ryzyka gospodarczego związanego z działalnością w tej branży, na które to ryzyko przedsiębiorca tego rodzaju musi być przygotowany i musi odpowiednio reagować. Przedstawione przez Spółkę okoliczności nie mogą być zatem kwalifikowane jako wystąpienie siły wyższej, wyłączającej możliwość realizacji przez skarżącą Spółkę obowiązków w zakresie osiągnięcia w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., Sąd I instancji zauważył, że przepis ten reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Sąd stwierdził, że w sprawie do rozważania pozostaje wyłącznie mechanizm z pkt 1. Wskazał, że obydwie przesłanki wyrażone w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek, wyklucza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.

W ocenie Sądu, w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, że nie została spełniona przesłanka znikomości naruszenia. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób mówić o znikomości naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez Spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia o przeszło 41 punktów procentowych niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Przy takich proporcjach, naruszenie obowiązku w rozpoznawanej sprawie nie było znikome, co wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie ma potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka zaprzestania naruszania prawa.

Odnosząc się do kwestii zastosowania dyrektyw miarkowania wymierzonej kary administracyjnej (art. 189d k.p.a.), Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie ze względu na mechanizm ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Z normy kolizyjnej, wyrażonej w treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Uregulowane w art. 189d k.p.a. zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą być stosowane wyłącznie tam, gdzie ustawodawca pozostawił organowi pewien luz decyzyjny w zakresie wymiaru kary, czyli w przypadkach, gdy zakres wymierzanej kary jest określany w przepisach (normach sankcjonujących) w formie tzw. widełek ("od ... do..."). Wówczas organ rozstrzygając w takich ramach ma obowiązek kierować się dyrektywami wymiaru kary z art. 189d k.p.a. Z istoty swojej i z brzmienia art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., mechanizm ten jest wykluczony w przypadku określenia przez ustawodawcę w przepisach szczególnych wymiaru kary w sposób "sztywny", sprowadzający się do konkretnej kwoty albo podania algorytmu wyliczenia kary na podstawie określonych danych. Taka metoda (algorytm) jest wskazana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., co wobec treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wyklucza stosowanie dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a.

W świetle powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. oraz powiązane z nim zarzuty wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wadliwego uzasadnienia decyzji oraz naruszenia zasad ogólnych postępowania, są niezasadne.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny), w szczególności braku ustalenia czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej, rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., a tym samym ustalenia czy waga naruszenia prawa była znikoma, oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 kpa, które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary,

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189e k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny) dot. działania siły wyższej w postaci pandemii COVID-19, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary,

4) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach,

5) art. 189e k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanki umożliwiającej odstąpienie od wymierzenia kary,

6) art. 189d k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.,

7) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić,

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę spółki od decyzji SKO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 302 273 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.

Przypomnieć trzeba, zgodnie z art. 184 Konstytucji, NSA został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) a nie do oceny słuszności czy celowości rozwiązań krajowych czy też wynikających z prawa unijnego. Problem braku osiągnięcia ambitnych poziomów dotyczących selektywnego zbierania i recyklingu odpadów (komunalnych, ale również innych np. powstających z opakowań czy sprzętu elektrycznego i elektronicznego) dotyczy nie tylko Polski, ale wszystkich krajów Unii Europejskiej. Wyniki osiągane w poszczególny latach wskazują na ryzyko nieosiągnięcia celu dla roku 2025 (55%) oraz celów wyznaczonych na następne lata (60% - 2030, 65% - 2035 – por. informacja Ministra Klimatu i Środowiska 7 marca 2025 r. DGO-OK.050.3.2025.AAG 3661821.14516244.11736103). Istotą recyklingu jest odzysk odpadów polegający na przetwarzaniu odpadów na produkty, materiały lub substancje nadające się do dalszego wykorzystania (por. art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.).

Zgodnie z obowiązującym art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Zatem adresatem wskazanego obowiązku jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który działa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie użył określenia "przedsiębiorca", lecz "podmiot". Oznacza to, że takim podmiotem może być nie tylko przedsiębiorca, lecz także gminna jednostka organizacyjna (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wer. el. WKP 2023). Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą administracyjną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23).

Przypomnieć należy, że skarżąca spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne.

W świetle art. 3aa pkt 1 u.c.p.g., obowiązujący na rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił co najmniej 50% wagowo. Tymczasem, ze stanu faktycznego sprawy wynikało to, że ustalony na podstawie sprawozdania złożonego przez spółkę poziom recyklingu wyniósł 8,33%, wobec wymaganego poziomo 50%.

3. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.). Nie wskazano wyraźnie, które przepisy skarżąca traktuje jako materialne a które jako procesowe w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej. Takie uchybienie w sformułowaniu skargi kasacyjnej (tj. brak precyzji w formułowaniu zarzutów) pozwala NSA na odniesienie się do wskazanych zarzutów w sposób łączny. W istocie zatem skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazuje na szereg szczegółowych przepisów k.p.a. zestawiając je z przepisami p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się głównie do błędnego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem spółki, podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji a brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynikał wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki (tj. pandemii COVID-19). Wskazano również na błędne nałożenie kary pieniężnej pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary. Zarzuty skargi kasacyjnej w większości stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych w skardze do Sądu I instancji.

4. W ocenie NSA, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i żaden z jej zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku z kilku zasadniczych powodów.

Po pierwsze – mechanizm wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 9g u.c.p.g. ma charakter w pełni zobiektywizowany. Oparty jest na prostym algorytmie, sprowadzającym się do ustalenia czy został osiągnięty wymagany poziom przygotowania odpadów do recyklingu, a jeśli odpowiedź jest przecząca - do obliczenia kary w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, że nie może ona ponosić odpowiedzialności za nienależyte segregowanie odpadów przez właścicieli nieruchomości, prowadziłoby do podważenia fundamentów systemu gospodarki odpadami komunalnymi, którego kluczowym elementem jest osiąganie odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu.

Po drugie - rację ma Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie w żaden sposób skarżąca nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g u.c.p.g. obowiązku. Brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby niewywiązanie się przez spółkę z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. było następstwem działania w 2020 r. w warunkach rozprzestrzeniającej się wówczas epidemii spowodowanej COVID-19. Powoływane w tym względzie okoliczności nie zostały dostatecznie wykazane, a tym bardziej nie pozwalają na akceptację formułowanych przez skarżącą wniosków co do ich wpływu na obiektywną możliwość realizacji obciążającego ją obowiązku. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie (zgodnie z art. 9g u.c.p.g.) obowiązujących w 2020 r. poziomów recyklingu. Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się w uzasadnieniu do argumentacji spółki w tym zakresie wskazujące na zaburzenia funkcjonowania systemu odbioru odpadów segregowanych we wskazanym czasie. Jednocześnie Sąd wskazał, że: "(...) z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jakkolwiek w 2020 r. w okresie pandemii CCMD-19 wystąpiły pewne przejściowe trudności w zagospodarowaniu odpadów, które Spółka odbierała od właścicieli nieruchomości, to jednak skala tych trudności nie przekraczała standardowego ryzyka gospodarczego związanego z działalnością w tej branży, na które to ryzyko przedsiębiorca tego rodzaju musi być przygotowany i musi odpowiednio reagować. Przedstawione przez Spółkę okoliczności nie mogą być zatem kwalifikowane jako wystąpienie siły wyższej, wyłączającej możliwość realizacji przez skarżącą Spółkę obowiązków w zakresie osiągnięcia w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia". Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie podważają prawidłowych ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.

Po trzecie – Sąd I instancji prawidłowo wskazał również, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej i nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. czyli "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "znikomości" naruszenia. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego jakim jest środowisko, nie sposób mówić o "znikomości" naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez Spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia o przeszło 41% niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Zatem już taka konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie było potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka "zaprzestania" naruszania prawa.

Po czwarte – Sąd I instancji właściwie ocenił również przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że niniejsza sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało również uzasadnione w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. NSA w pełni podziela takie wnioski.

Po piąte – prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21). Nie ma żadnego wpływu na prawidłowość wyroku Sądu I instancji twierdzenie skarżącej, że obowiązek edukowania mieszkańców w zakresie segregacji odpadów, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. spoczywa na gminie a jedynym zadaniem spółki jest "(...) odbiór odpadów z punktu A i ich dostarczenie do uprawnionego, jak najbardziej korzystnego punktu B". To, że nieosiągnięcie przez spółkę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nie spowodowało braku osiągnięcia przez Miasto [...] wskazanego poziomu w 2020 r. również nie ma znaczenia. Przypomnieć trzeba, że adresatem obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. jest konkretny podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. To do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu.

5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

#