Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 418/19 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 418/19, oddalił skargę B. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019r. nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową urządzenia technicznego – filtra powietrza, zasobnika i płyty betonowej wykonanych na działce nr [...], [...], obręb [...] oraz nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31 lipca 2019 r. określonych dokumentów.

Uzasadniając oddalenie skargi od powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że nie stwierdził nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stanu faktycznego. Sąd wskazał, że w sytuacji, w której organ bada legalność usytuowania na nieruchomości obiektów budowlanych, ustalenie stanu faktycznego sprowadza się do pozyskania stosownej dokumentacji budowlanej oraz kontroli nieruchomości. Taki zakres czynności pozwala organowi na ustalenie stanu faktycznego zarówno od strony rzeczywistych cech obiektu, które stanowią podstawę jego prawnej kwalifikacji i oceny konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę oraz od strony uwarunkowań prawnych (wydane zgody budowlane, przeznaczenie w miejscowym planie, objęcie decyzją o warunkach zabudowy). Zdaniem Sądu organ objął ustaleniami oba te wymagające rozpoznania aspekty, a tym samym kompleksowo ustalił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz pozbawienia ich możliwości złożenia wniosków dowodowych Sąd podniósł, że skarżący mieli możliwość złożenia takiego wniosku wraz z zażaleniem, czego jednak zaniechali. Podkreślił przy tym, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, bez ograniczenia się wyłącznie do rozpoznania zarzutów zażalenia, zaś organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać składane również na tym etapie wnioski dowodowe. W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie oparły się na protokołach z kontroli, dokumentacji fotograficznej, dokumentacji technicznej filtru powietrza oraz wydanej na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy. Z każdym z tych dowodów skarżący byli zaznajomieni bądź też, jak np. w przypadku dokumentacji fotograficznej, nie służyły one do wyjaśnienia okoliczności dla skarżących nieznanych. W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, wskazane uchybienie organu nie wpłynęło na wynik postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest również zdaniem Sądu trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ocenie Sądu spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi egzemplifikację wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ opisał przebieg kontroli nieruchomości, wskazał na wnioski z niej wypływające, uzasadnił przyjętą kwalifikację prawną obiektu, przytoczył zastosowane przepisy prawa oraz wskazał na brak podstaw zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.). Tak zredagowane uzasadnienie postanowienia stanowi zarazem odpowiedź na wyrażone w zażaleniu zarzuty. Sąd podzielił stanowisko organu, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zaś uzasadnienie postanowienia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. W konsekwencji organ odwoławczy oparł się na zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnych dowodach, co biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie nosi znamion naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podzielił przy tym wyrażoną w postanowieniach organów obu instancji ocenę w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu. Stwierdził, że przedmiotowy filtr powietrza wraz z zasobnikiem stanowi "budowlę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a konkretnie "wolno stojące urządzenie techniczne" i nie ma podstaw do uznania, że ustalenia w tym zakresie wymagały opinii biegłego. Dokonanie kwalifikacji prawnej konkretnego obiektu budowlanego lub przeprowadzonych robót budowlanych wiąże się z procesem stosowania prawa, a więc z czynnością zastrzeżoną do właściwości organów stosujących prawo. Jeśli do tego uwzględnić, że kwestionowane postanowienia wydane zostały przez organy administracji specjalnej, to nie ma podstaw do uznania, że w sprawie wymagany był dowód z opinii biegłego. Nie ma jednocześnie podstaw do kwalifikowania przedmiotowego obiektu jako "urządzenia budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W przepisie tym chodzi bowiem o urządzenia przewidziane przepisami Prawa budowlanego, które w świetle wymagań prawa budowlanego (warunków techniczno-budowlanych) są niezbędne do użytkowania obiektu budowlanego jako takiego, a nie do obsługi maszyn czy urządzeń, jakie funkcjonują w budynku i służą wykonywaniu konkretnej działalności gospodarczej. Tymczasem skarżący sami wielokrotnie podkreślali, że filtr powietrza wraz z zasobnikiem służy prawidłowemu użytkowaniu "zakładu". Ani organy nadzoru, ani też Sąd nie kwestionują, że taki filtr jest niezbędnym elementem linii technologicznej urządzeń do obróbki drewna, jednak nie oznacza to, że staje się on tym samym "urządzeniem budowlanym", a więc urządzeniem zapewniającym możliwość użytkowania obiektu (tu: budynku) zgodnie z jego przeznaczeniem. Warunki, jakie muszą spełniać budynki o przeznaczeniu produkcyjno - usługowym określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.). Nie przewidują one tego rodzaju urządzenia budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe podjęcie przez PINB czynności w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, bowiem sprawa dotyczy budowli w postaci urządzenia technicznego, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając fakt wydania na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy oraz oceniając wykonanie przedmiotowego filtra jako zgodne z normami technicznymi, zdaniem Sądu organy zasadnie nałożyły na skarżących obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej jego legalizację.

Skargą kasacyjną B. K. i M. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę WSA we Wrocławiu co do prawidłowości prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową urządzenia technicznego - filtra powietrza, zasobnika i płyty betonowej wykonanych na działce nr [...], [...] obręb [...] oraz zobowiązania inwestorów B. i M. małżonków K. do dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31.07.2019 r. określonych dokumentów, podczas gdy w ocenie skarżących postępowanie administracyjne, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przed WSA we Wrocławiu, naruszyło podstawowe zasady procedury, w szczególności te dotyczące pogłębiania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, czy filtr powietrza będący urządzeniem odpylająco-odciągowym zlokalizowany na działce [...] [...] w obrębie [...] może być uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.) oraz czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane;

- 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i uznanie, że ww. uprawnienie dotyczy wyłącznie postępowań, które kończą się wydaniem decyzji, podczas gdy wskazana interpretacja przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej i godzi w założenie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że filtr powietrza będący urządzeniem odpylająco-odciągowym zlokalizowany na działce [...] [...] w obrębie [...] może być uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy przedmiotowy filtr nie został expressis verbis wymieniony w przepisach Prawa budowlanego jako budowla, a nadto stanowi urządzenie techniczne związane z budynkiem produkcyjno - handlowym, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza polegająca na obróbce drewna;

b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy filtr powietrza będący urządzeniem odpylająco-odciągowym zlokalizowany na działce [...] [...] w obrębie [...] nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i stosowanie wobec niego procedury legalizacyjnej związanej z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę nie jest zasadne;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i akceptację stanowiska PINB i WINB.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), a także art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie. Wskazać należy, że za ich pomocą skarżący starają się podważyć kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, w wyniku których na działce nr [...] [...] w miejscowości [...] powstał obiekt budowlany - przymocowany do płyty betonowej o wymiarach 2,9 x 10,25 m filtr powietrza o wymiarze przyziemia 2,2 x 4 m wraz z zasobnikiem o wymiarach 2,6 x 2,5 m. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt jest gotowym urządzeniem przemysłowym funkcjonalnie związanym z zakładem obróbki drewna, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, a nie - jak uznały organy i Sąd pierwszej instancji - budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Kwalifikacja ta ma o tyle znaczenie, że przekłada się na obowiązek uzyskania przez inwestorów stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do jej wykonania, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do tak przedstawionego problemu podzielić należy, uznane przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe, stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organy orzekające w sprawie. Pod pojęciem urządzenia budowlanego należy bowiem rozumieć, stosownie do brzmienia art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt składa się z płyty betonowej oraz przymocowanego do niej wolnostojącego filtra powietrza i zasobnika. Obiekt ten nie spełnia wymogów określonych w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie jest to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącze czy urządzenie instalacyjne. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jakiekolwiek przyłącze czy też instalacja technologiczna. Jak wynika z akt sprawy - w tym z protokołu oględzin i materiału fotograficznego - w północnej części działki w odległości ok. 7,40 m od budynku inwentarsko-gospodarczo-mieszkalnego, znajduje się płyta betonowa (o wymiarach w rzucie 10,25m x 2,90m), na której przymocowany jest za pomocą śrub kotwiących filtr powietrza z zasobnikiem ( wymiary filtra powietrza w przyziemiu wynoszą 2,20m x 4m, wymiary zasobnika 2,60m x 2,50m). Filtr powietrza i zasobnik są ze sobą powiązane technologicznie i wraz z płytą betonową tworzą jednolitą całość techniczno-użytkową, podłączoną do prądu. Skoro nie można uznać tego obiektu za urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, a jego cechy i parametry (płyta betonowa oraz zakotwiony w niej filtr i zasobnik) świadczą o tym, że tworzy on całość techniczno-użytkową, to za prawidłowe uznać należy jego zakwalifikowanie jako wolnostojącego urządzenia technicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Stanowi on zatem budowlę w rozumieniu tego przepisu, na której realizację inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę.

W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji i organy, że przedmiotowego wolnostojącego filtra powietrza i zasobnika, przymocowanych do płyty betonowej, nie można zakwalifikować jako urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, lecz należy kwalifikować jako samodzielny obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. Przepis ten wymienia m.in. "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Okoliczność, że filtr powietrza połączony jest rurami odciągającymi pyły i trociny z budynkiem, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (przerób drewna) - w budynku tym umieszczone są maszyny i urządzenia do obróbki drewna - nie zmienia powyższej kwalifikacji.

Konsekwencją tej kwalifikacji jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego z kolei brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, która umożliwia legalizację przedmiotowego obiektu. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji zasadnie podjął kroki przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w tym nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymienionych w art. 48 ust. 3 dokumentów.

Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia zarówno art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jak i art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, a także art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi powyżej przepisami, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem tych przepisów. Wskazać należy, że z art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą przy tym postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) i będąc zobowiązanymi do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego dopuszczą wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, organy dokonują na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Z treści powyższych przepisów wynika, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których istnieją wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy i nie wymagał uzupełnienia. Na materiał ten składały się przede wszystkim dwukrotnie dokonane przez organ I instancji oględziny, z których sporządzono protokoły poparte szczegółową i obszerną dokumentacją fotograficzną oraz graficzną. Dowody te pozwoliły organom na ustalenie cech przedmiotowego obiektu i w konsekwencji na jego kwalifikację w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane, co zostało znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonym zgodnie z zasadą z art. 11 k.p.a. uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych w niniejszej sprawie oględzin skarżący w istocie w żaden sposób nie kwestionowali - zakwestionowali natomiast samą kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budowli. Zauważyć także należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego. Użyty w art. 84 § 1 k.p.a. zwrot "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. A zatem, ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić przy tym należy, iż organ nie jest związany opinią biegłego, co oznacza, że poddając ją ocenie, może zarówno uznać ją za trafną, jak i zdyskwalifikować oraz przyjąć opinię odmienną - własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

Odnośnie zarzutu niewłaściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, iż brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali natomiast powyższych okoliczności.

Jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. – pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował też środki przewidziane w ustawie. Nieprawidłowa – w ocenie skarżących kasacyjnie – ocena legalności prowadzonego postępowania, nie może uzasadniać naruszenia tego przepisu. Podobnie, przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, czy art. 3 § 1 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.