Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 101/20 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. znak: SKO.ZP/415/538/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 101/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r., znak: SKO.ZP/415/538/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2019 r., nr AU-2/6730.2/583/2019, o ustaleniu dla L. P. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Budowa graniczy z działkami nr [...], [...] obr. [...] w Krakowie".

Sąd przywołał treść art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz wskazał, że wnioskodawca wykonał polecenia zwarte w postanowieniu z dnia 5 lutego 2018 r. o wezwaniu do usunięcia braków. Przy piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. przedłożył m.in. kopię mapy ewidencyjnej wykonaną w dniu 28 września 2017 r. i potwierdzoną przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zarówno analiza architektoniczno-urbanistyczna, jak i graficzny załącznik do decyzji zostały opracowane właśnie na kopii tej mapy. Skarżąca, podnosząc zaś zarzut nieuzupełnienia przez wnioskodawcę omawianego braku nie wskazała nawet, czy, dlaczego i jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogłoby mieć owo domniemane zaniedbanie.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby decyzja została wydana dla innej inwestycji niż ta, która była przedmiotem analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tytule analizy podano nazwę inwestycji: "Budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną na działkach [...], [...], wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w Krakowie oraz budowa zjazdu z ul. [...] – stanowiącej działkę nr [...] na działki [...], [...], [...], [...]. Budowa w granicy z działkami nr [...] i [...]". W decyzji zaś nazwę tę określono, zgodnie z ostatecznie sprecyzowanym wnioskiem, jako "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...], [...], [...], [...]. Budowa graniczy z działkami nr [...], [...] obr. [...] w Krakowie". Różnica dotycząca wskazania działek przeznaczonych pod zabudowę kubaturową nie miała żadnego znaczenia, a już na pewno nie decydowała o odrębności inwestycji. Sama treść analizy w sposób oczywisty wskazuje, że ocenie poddano możliwość i warunki lokalizacji obiektu hotelu/hostelu na działkach [...], [...], [...], [...]. W nawiązaniu do tak określonego terenu wyznaczono obszar analizy, linie zabudowy i szerokości elewacji. Nie sposób przyjąć, że – tak jak twierdzi skarżąca – omawiana różnica w nazwie inwestycji miała zasadniczy wpływ na wielkość wyznaczonych parametrów oraz, że w związku z nią projekt decyzji wymagał ponownych uzgodnień. Nie ma, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tożsamości inwestycji, której lokalizacja poddana została analizie i która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Chodzi przy tym o inwestycję określaną w takim znaczeniu, w jakim jest to wymagane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a nie np. w projekcie budowlanym.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji określono rodzaj inwestycji wskazując podstawę prawną - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589). Zgodnie z § 2 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia sformułowanie "zabudowa usługowa" (bez dodatkowych określeń) stanowi jeden ze sposobów zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczących rodzaju zabudowy. Zarzut skargi związany z brakiem sprecyzowania rodzaju usług uznać należy więc za chybiony.

Podobnie nie zasługuje na aprobatę zarzut braku należytego umocowania do działania w imieniu L. P. K. D.. Po pierwsze wskazać należy, że zarzut taki mógłby być w ogóle skutecznie podnoszony przez stronę ew. nienależycie reprezentowaną, a nie przez osobę trzecią. Po wtóre, jakkolwiek prawdą jest, że pełnomocnictwo (k. 13 akt adm.) zostało udzielone K. D. do podejmowania działań w zakresie inwestycji na działkach [...] i [...], to udzielił je L. P. "jako właściciel działek [...], [...], [...], [...]", a nadto w toku postępowania administracyjnego w pełni umocowany (k. 305 akt adm.) syn wnioskodawcy kilka razy zapoznawał się z aktami sprawy. W tej sytuacji nie sposób zakładać niezgodności działań K. D. z wolą mocodawcy.

Sąd podzielił ocenę organu co do braku podstaw do kwestionowania przeprowadzonej analizy i jej wniosków. Analiza, choć nie nadmiernie rozbudowana, zawiera wystarczający w zupełności opis funkcji, rodzaju i parametrów istniejącej zabudowy i jej charakterystykę. Zawiera też stosowne wyliczenia średnich z obszaru, a przede wszystkim wskazania i uzasadnienia dla tzw. odstępstw, czyli ustalenia wskaźników innych, niż wynikałoby z norm podstawowych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W szczególności zaś wynika z analizy jasno, z jakich przyczyn proponowana jest wysokość projektowanego budynku nieco większa od wysokości (do okapu) budynków sąsiednich. Przyczyny te, także i w ocenie Sądu, w pełni uzasadniają przyjęte rozwiązanie. Podobnie rzecz ma się w przypadku pozostałych warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji przedstawione zostały obszernie uzasadnienia dla każdego z nich, a Sąd nie dostrzegł powodów do ich kwestionowania.

Skarżąca zresztą, zarzucając wadliwe wyznaczenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, oprócz licznych cytatów orzeczeń sądów administracyjnych, nie podała, na czym konkretnie naruszenie określonego przepisu miałoby polegać.

Sąd także nie podzielił zarzutów skarżącej podnoszących, że kontrolowana decyzja organu II instancji narusza art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wypełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., gdyż odnosi się do wszystkich istotnych kwestii związanych ze zgodnym z prawem ustaleniem przedmiotowych warunków zabudowy. Z przedstawionej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumentacji jasno wynika, dlaczego organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 p.p.s.a. co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja organu II Instancji nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – skoro spełnienie warunku kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej) w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji zarówno organu I, jak i II instancji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy, a która nie zawiera w żadnym razie ani takiego uzasadnienia ani też opisu rodzaju usług dopuszczonych dla planowego przedsięwzięcia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.;

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań, i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno- estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana przez inwestora inwestycja pozostaje w sprzeczności, przełamując ład przestrzenny na tym obszarze;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, które pozostają w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności . wykorzystania terenu na działkach sąsiednich które są niezabudowane oraz uwzględnienie całej powierzchni działki nr 146 dla wyliczenia tego wskaźnika, na działce tej znajdował się budynek, obecnie jest wyburzony;

- art. 54 [ust. 1] pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. i § 2 ww. rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa...;

- §§ 3, 4, 5, 6, 7, 8 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy...

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej "ustawą covidową", tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania stron postępowania o terminie posiedzenia niejawnego, na który została skierowana sprawa do rozpoznania przez Sąd I instancji, co też uniemożliwiło stronom postępowania zajęcie stanowiska w sprawie najpóźniej do dnia, na który wyznaczono termin posiedzenia niejawnego, tj. 4 czerwca 2020 r. (co nastąpiło zarządzeniem Sądu z 20 maja 2020 r.). Dodatkowo brak przeprowadzenia wyznaczonej w sprawie rozprawy uniemożliwiło stronom postępowania zajęcia stanowiska w sprawie. Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22).

W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło w wyniku skierowania sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zarządzenie w tym przedmiocie zostało wydane 20 maja 2020 r. wraz z zarządzeniami o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i wyznaczeniu składu orzekającego. Wydając tego rodzaju zarządzenia Sąd I instancji, nie ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej. Nie wynika zatem z akt sprawy czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ponadto w wyniku takiego działania Sądu I instancji nie poinformowano stron o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Wynika z tego, że stronie skarżącej nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego – uprzednio nie przeprowadzając wyznaczonej rozprawy na 22 kwietnia 2020 r.

Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjne skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.