Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) asesor sądowy WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2025 r. nr KOC/6210/Go/25 w przedmiocie odmowy przeglądania akt oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2025r. znak: KOC/6210/Go/25, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nr 545/SD/2025 z dnia 17 września 2025r. o odmowie zgody na przeglądanie akt postępowania dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...].

Ww postanowieniem nr 545/SD/2025 z dnia 17 września 2025r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku E. K. (dalej jako skarżąca) z dnia 12 maja 2025r., odmówił zgody na przeglądanie akt postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego w stosunku ww nieruchomości. Chodziło o postępowanie prowadzone w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwany dalej dekretem/dekretem warszawskim) na wniosek nabywcy roszczeń od ojca skarżącej. We wniosku o wgląd do akt skarżąca podała, że jest obecnie jedyną prawną następczynią po byłym właścicielu przedmiotowego mienia, którym to był jej ojciec, a w związku z rozstrzygnięciem NSA z dnia 10 października 2024r., sygn akt II OSK 2410/23, powstała ponownie "podstawa do ujawnienia przedmiotowej legitymacji właścicielskiej na rzecz wcześniejszego właściciela mienia tj. A. G.".

Wg organu prawo strony dostępu do akt sprawy jest w postępowaniu administracyjnym jedną z form realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu - art. 10 § 1 kpa. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 kpa. Należy jednocześnie wskazać, że kwestia udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 kpa. Zawsze jest powiązana ze sprawa główną, do której dokumentacji strona żąda dostępu. Dalej organ podał, że dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 kpa, według którego:

1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

2. 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

1b. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę.

2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Wskazując, że wniosek o udostępnienie akt administracyjnych przysługuje stronie postępowania, a zatem osobie mającej interes prawny w toczącym się postępowaniu – organ przywołał treść art. 28 kpa i uznał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, nie uczestniczyła w jego czynnościach a swój interes wywodzi od swojego ojca a więc z prawa zbywcy roszczeń dekretowych do spornej nieruchomości. Organ zaznaczył przy tym, że w sprawie dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...] nie jest prowadzone żadne postępowanie, o czym skarżąca E. K. została poinformowana osobnym pismem, i nie jest ona stroną żadnego postępowania prowadzonego wobec ww. nieruchomości przez Biuro Spraw Dekretowych m. st. Warszawy. Skarżąca nie była również stroną w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta m. st. Warszawy dotyczącym byłej nieruchomości warszawskiej znajdującej się przy ul. [...] hip. [...], co sama przyznała. Przywołał wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2023r., sygn. akt 11 SA/Op 253/23, (LEX nr 3645934), wg którego z uprawnień przewidzianych w art. 73 kpa może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a przepis art. 73 kpa nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienie akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania głównego postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po jego wszczęciu. Wgląd do akt sprawy mają więc tylko podmioty uznane przez organ za stronę postępowania, a nie podmioty, które uważają, że im także status strony przysługuje. Finalnie organ uznał, że organ I instancji rozpatrując wniosek E. K. zasadnie odmówił jej, jako osobie nie będącej stroną tego postępowania, wglądu w akta tej spawy.

W skardze na ww postanowienie skarżąca zarzuciła, że pomija ono ważne dowodowo fakty i przesłanki formalne - wynikające tak z legitymacji prawno-własnościowej jej ojca A. G., jak również wtórnych skutków prawnych powstałych w wyniku uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OPS 1/23. Wg skarżącej zaskarżone postanowienie pomija rażąco szereg kardynalnych zasad i norm prawnych przysługujących następcom prawnym byłych właścicieli mienia, w tym w szczególności tych wynikających wprost z art. 64 i 21 Konstytucji RP. Ze skargi wynika, że ojciec skarżącej nabył w drodze spadkobrania część udziału do warszawskiej nieruchomości przy ulicy [...] [hip [...]], a następnie zbył notarialnie część swoich udziałów na rzecz osób trzecich. Wg skarżącej obecne orzecznictwo NSA uznało za nieskuteczne akty notarialne dotyczące zbywania roszczeń a tym samym istota legitymacji prawno - właścicielskiej jej ojca nie została naruszona. Skarżąca podniosła, że jej ojciec składając w latach 1945-1950 stosowne wnioski w zakresie administracyjnego uregulowania swoich interesów wobec nabytych wtedy praw własnościowych - złożył znaczną część dokumentów w ramach jednego postępowania, obejmującego ówcześnie m.in. zbiorowe procedowanie spraw posiadających wtedy jednakową podstawę właścicielską, jeden tryb jej nabycia oraz jedną formę jej dalszego procedowania. Następnie w latach późniejszych [1949-1956] prowadzące wtedy ww sprawy urzędy, zaczęły je procedować już dla każdej nieruchomości odrębnie - a więc tzw. pierwotne źródła dowodowe zaczęły być rozbijane na odrębne części - z wszystkimi późniejszymi tego stanu rzeczy konsekwencjami, tak prawnymi jak i faktycznymi. Skarżąca zarzuciła, że wyłączone wcześniej do osobnych akt dowody nagle "zniknęły", a tym samym, aby je ponownie odszukać i przywołać proceduralnie, należy je obecnie odnaleźć przy sprawach, z których wcześniej je wyłączono. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o umożliwienie wglądu do akt administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotnie, w dniu 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów sygn. akt I OPS 1/23 o treści: stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. Tezy przywoływanej przez skarżącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nr I OPS 1/23 negują przymiot strony postępowania dekretowego po stronie nabywcy roszczeń dekretowych a nie kwestię praw zbywcy – jak wywodzi strona skarżąca.

W uzasadnieniu ww uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "odwołując się (...) do treści art. 7 ust. 1 dekretu należy zauważyć, że w przepisie tym w wyraźny i jednoznaczny sposób wyodrębnione zostały dwie grupy podmiotów. W ramach pierwszej z nich dekretowy ustawodawca wskazał podmioty uprawnione do złożenia wniosku o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu objętego skutkami prawnymi dekretu warszawskiego (wnioskodawcy), tj.: dotychczasowego właściciela gruntu; prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu; osoby prawa jego (dotychczasowego właściciela gruntu) reprezentujące; użytkowników gruntu oddanych tym użytkownikom w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów. Drugą grupę podmiotów, wyodrębnioną w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowią tylko dotychczasowi właściciele, jako ci, na których rzecz ma nastąpić przyznanie przez gminę na odebranym tym właścicielom gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - beneficjenci prawnej restytucji dalszego korzystania z tych gruntów. Dekretowy ustawodawca wyraźnie zatem rozróżnił podmioty uprawnione jedynie do wnioskowania (złożenia wniosku) o przyznanie prawa do gruntu oraz podmioty, na rzecz których przyznanie tych praw miało nastąpić".

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale zaakceptował pogląd, iż "przyznanie praw określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w literalnym ujęciu tego przepisu, następuje więc tylko na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Potwierdzeniem tak wąskiego podmiotowo ujęcia w omawianym przepisie kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w celu dalszego korzystania z gruntu odebranego dekretem, jest treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Według tego ostatniego przepisu przyznanie praw do gruntu zostało uzależnione od spełnienia warunku dopuszczalności korzystania z gruntu (ponownie literalnie) tylko przez jego dotychczasowego właściciela - w sposób dający się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zabudowania. Normatywnym wyznacznikiem dopuszczalności przyznania prawa do gruntu odebranego dekretem była więc możliwość korzystania z tego gruntu w określony sposób jedynie przez jego dotychczasowego (uprzedniego) właściciela, a nie przez każdy z podmiotów uprawnionych do wnioskowania o ustanowienie prawa do gruntu. W ten sposób dekretowy ustawodawca przewidział możliwość dopuszczalności przyznania prawa do gruntu tylko na rzecz jego dotychczasowego właściciela, niezależnie od tego, czy właścicielem tym była osoba fizyczna, czy osoba prawna".

Rozważania te doprowadziły do wniosku, że wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego "była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie warszawskim sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku".

Akceptując, iż zgodnie z art. 168 Kodeksu zobowiązań, wierzyciel mógł bez zezwolenia dłużnika przelać swoją wierzytelność na osobę trzecią, o ile to nie sprzeciwiało się właściwości zobowiązania, ani przepisom ustawy, a także, że w art. 509 § k.c. wprowadzono dodatkowe zastrzeżenie, że przelew wierzytelności nie może sprzeciwiać się również zastrzeżeniu umownemu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przeniesienie wierzytelności w postaci przyszłych podmiotowych praw, których beneficjentem ex lege mógł być wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego, sprzeciwiało się hipotezie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do poszukiwania argumentów mających służyć poszerzeniu tego kręgu". Zatem, literalnie jednoznaczna konstrukcja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, potwierdzona celowościową i systemową wykładnią tego przepisu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww uchwale, prowadzi do oczywistego wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu nie wychodzi poza pojęcie "dotychczasowego właściciela" i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu wbrew celowi wynikającemu z treści art. 1 i całego art. 7 dekretu warszawskiego, zwłaszcza, gdy krąg ten miałby obejmować osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie znajduje zatem żadnych racjonalnych podstaw. Dekretowy ustawodawca związał bowiem restytucyjny skutek dekretu w jego art. 7 ust. 1 i 2 z odebraniem prawa własności tym dekretem, dlatego rozszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które nie utraciły żadnych praw na podstawie tego dekretu, zwłaszcza po 1997 r., tj. po wejściu w życie Konstytucji RP, nie znajduje również uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności. W art. 21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochronę właścicielom i ich spadkobiercom, a więc tylko tym, którzy w sprawach objętych dekretem warszawskim utracili własność w wyniku wejścia w życie tego dekretu oraz ich spadkobiercom, skoro pozbawienie własności uszczupliło masę spadkową. Akcentując względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/23 wskazał, iż "posłużenie się w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu pojęciem "dotychczasowy właściciel" nie jest przypadkowe i nie ma znaczenia potocznego. Dekret warszawski, jako akt ze sfery prawa publicznego, stanowi narzędzie władczego i bezwarunkowego odebrania prawa własności oraz przyznania w to miejsce właśnie tylko takim i tym podmiotom, tj. dotychczasowym właścicielom, prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu odebranego dekretem, albo - w następnej kolejności - przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do innego gruntu o równej wartości użytkowej, i w końcu odszkodowania w razie nieprzyznania praw do któregokolwiek z wymienionych gruntów. Zatem to dekretowy ustawodawca, posługując się w omawianym art. 7 ust. 1 i 2 pojęciem "dotychczasowy właściciel", normatywnie zdefiniował (zawęził) krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania praw do gruntu na podstawie powołanego przepisu". W sytuacji, gdy o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu rozstrzyga się w decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu administracyjnym, dekretowe pojęcie "dotychczasowy właściciel" - określające podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przyznanie prawa do gruntu - należy rozpatrywać także w kontekście przepisów procedury administracyjnej, a przede wszystkim w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 tego kodeksu, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że tezy uchwały I OPS 1/23 nie wskazują na przyznanie statusu strony postępowania zbywcom roszczeń dekretowych lub ich następcom prawnym. Wbrew zarzutom skargi, z ww uchwały NSA nie wynika także, że akty notarialne dotyczące obrotu roszczeniami dekretowymi nie wywołują skutków prawnych; NSA wskazał jedynie, że nabywca roszczeń nie staje się stroną postępowania dekretowego (reprywatyzacyjnego).

Organy orzekające w kontrolowanej sprawie prawidłowo i w wystarczającym stopniu oceniły materiał dowodowy i argumenty strony skarżącej. Zapadła 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OPS 1/23 uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie 7 sędziów, nie przesądziła, że zbywcy jako stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nadal przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z ww uchwały nie wynika w szczególności, jak domaga się tego skarżąca, że każdy zbywca roszczeń dekretowych lub każdy ich następca prawny wstępuje w miejsce nabywcy roszczeń i że może uczestniczyć na prawach strony w toczącym się bądź zakończonym postępowaniu reprywatyzacyjnym; a więc i mieć wgląd do akt sprawy administracyjnej, w której nie występował jako strona.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).

-----------------------

2