Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1221/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1221/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2018 r., znak: WSA.7722.17.2018.AOPY w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, orzekł następująco: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "Małopolski WINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "organ powiatowy") z dnia 7 grudnia 2017 r., nr 1050/2017, nakładające na [...] (dalej: "inwestor") grzywnę w wysokości 78.662,40 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,0 x 12,0 m zlokalizowanych w północno-zachodnim narożniku działki ewid. nr [...], obr. 60 [...] przy ul. [...] w Krakowie. Rozbiórkę ww. robót budowlanych nałożono na [...] w tytule wykonawczym nr 4/2017 z dnia 18 kwietnia 2017 r.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Małopolski WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone było na podstawie ostatecznej decyzji organu powiatowego z 12 października 2015 r., nr 357/2015. W ww. postępowaniu wykonano wszystkie czynności egzekucyjne poprzedzające nałożenie grzywny, tzn. doręczono zobowiązanemu upomnienie, a następnie wystawiono tytuł wykonawczy. Ponadto kwota grzywny została ustalona na podstawie zmiennych wskazanych w art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej: "u.p.e.a."), tj. przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy oraz ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonej zgodnie z odpowiednim komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Małopolski WINB wniósł [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. , a także w związku z art. 52, art. 48 i art. 3 pkt 7 i pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane"). Obowiązek nałożony na skarżącego nie mógł być wykonany, gdyż skarżący nie był i nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu z urzędu, pomimo bezzasadności jej zarzutów. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie dokonały błędnej kwalifikacji fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego, jako budynku. W dacie wykonania fundamentu (tj. w październiku 2013 r.) ustawową definicję budynku zawierał art. 3 pkt 2 Prawo budowlanego, według którego przez budynek należało rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Wykonane fundamenty projektowanego budynku nie mogą być zatem kwalifikowane jako część budynku. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że do obiektów budowlanych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a które nie są budynkami lub częściami budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego – przez uznanie, że fundament wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego nie stanowi części budynku, ale obiekt budowlany i nie ma do niego zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. tylko art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. Tymczasem, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, fundament jest częścią budynku, bowiem budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – tym samym wysokość grzywny celu przymuszenia powinna być określona zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 121 § 5 u.p.e.a.

Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach sformułowanych w niej zarzutów i po przeprowadzeniu rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia, czy fundamenty planowanego wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego stanowią budynek lub część budynku – w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czy jednak inny obiekt budowlany. Od tej bowiem kwalifikacji prawnej zależy, na podstawie których przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia do wykonania ostatecznie orzeczonej decyzji o rozbiórce fundamentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za zdecydowanie błędne stanowisko wyrażone w postanowieniach organów egzekucyjnych orzekających w sprawie, że fundamenty wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego stanowią część budynku i zastosowanie znajdzie art. 121 § 5 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowe fundamenty, chociaż są trwale połączone z gruntem, nie spełniają wymogów ustawowej definicji obiektu budowlanego określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, fundamenty nie stanowią części budynku, gdyż "część budynku" to obiekt będący już budynkiem, a nie element powstającego budynku. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że organy egzekucyjne – w świetle tak dokonanej wykładni podjęcia budynku i części budynku powinny uznać, że przedmiotowe fundamenty stanowią inny obiekt budowlany niż budynek i zastosować art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.

Należało wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny stosowanej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a w szczególności w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z powyższego wynika zatem, że przesłanką zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. jest przede wszystkim obowiązek przymusowej rozbiórki budynku lub obowiązek przymusowej rozbiórki części budynku. W przypadku nakazu rozbiórki innych obiektów niebędących budynkiem lub częścią budynku zastosowanie znajdują art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. Trzeba też podkreślić, że z analizy systemowej wskazanych przepisów wynika, iż art. 121 § 5 u.p.e.a. jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do ww. art. 121 § 2 u.p.e.a., w związku z czym zastosowanie może znaleźć w konkretnej sprawie wyłącznie po spełnieniu określonych w nim przesłanek.

W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zdefiniowano pojęcia "budynku" lub "części budynku", dlatego konieczne jest dokonanie wykładni systemowej tych pojęć, przede wszystkim na gruncie Prawa budowlanego. Ten rodzaj wykładni znajduje dodatkowe uzasadnienie w związku z treścią art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., które wprost wskazują na obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podstawowe przepisy prawa budowlanego zawarte są obecnie w obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne. W dacie wykonania fundamentu, który następnie stał się przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki, a następnie postępowania egzekucyjnego – tj. w październiku 2013 r. – zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego przez pojęcie budynku należało rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród oraz posiada fundamenty i dach. Z tej definicji legalnej wynika, że budynkiem jest każdy obiekt budowalny, który spełnia łącznie cztery cechy: 1) jest trwale związany z gruntem, 2) jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych; 3) ma fundamenty i 4) ma dach. Ustawodawca w tej definicji, określając cechy budynku, posłużył się spójnikiem "i", nakazując traktowanie powyższego wyliczenia jako koniunkcji. Brak którejkolwiek cechy wskazanej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlane nie pozwala zakwalifikować obiektu jako budynku. Obiekt budowlany wykonany zatem bez przegród zewnętrznych, bądź fundamentów, albo bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada warunkom określonym w wymienionym przepisie i w związku z tym nie może być uznawany za budynek.

Dodatkowo, chociaż w przepisach Prawa budowlanego nie zdefiniowano pojęcia "części budynku", to jednak ustalając znaczenie tego pojęcia trzeba mieć na względzie wskazaną powyżej definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Częścią budynku będzie bowiem taka konstrukcja, która wchodzi w skład obiektu budowlanego, który spełnia wszystkie wymagania określone w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zwykle więc "częścią budynku" jest ten fragment budynku, który był przedmiotem dobudowy, nadbudowy, rozbudowy lub przebudowy istniejącego budynku. Jeśli proces budowlany nie jest zakończony, o części budynku możemy mówić dopiero wówczas, gdy stan robót budowlanych niewątpliwie wskazuje, że tylko przerwanie robót budowlanych przez inwestora lub przez organ nadzoru budowlanego spowodowało nieukończenie całości budynku, ale niewątpliwy był również zamiar realizacji przez inwestora takiego właśnie obiektu budowlanego w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeśli na przykład inwestor nie doprowadził do wydzielenia obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych zabezpieczających przed szkodliwymi czynnikami atmosferycznymi lub wejściem osób niepowołanych, to takiego obiektu nie można uznać za budynek. Cech budynku nie ma np. wiata ogrodowa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1267/10, LexPolonica nr 2511376; porównaj też W. Piątek: Komentarz do rozdziału I, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 31). Podobnie, budynkiem nie będą również ogrodzenia lub zagrody, choćby o znacznej wysokości i zbudowane na fundamencie, jeśli przegrody budowlane nie są lub nie mają być zwieńczone dachem. Wszystkie cztery wymienione wyżej elementy definicyjne budynku muszą być zrealizowane lub ewidentnie zamierzone, a jednocześnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy muszą pozwoalać na uznanie określonego zespołu elementów za część budynku, a nie część obiektu innego rodzaju (porównaj np. wymogi bezpieczeństwa pożarowego w § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1065).

Częścią budynku nie może natomiast być etap robót budowalnych, zwłaszcza wykonanie samych fundamentów. Na fundamentach mogą bowiem być posadowione rozmaite budowle (np. części budowlane urządzeń technicznych, np. kotłów, pieców urządzeń do przerobu kruszywa, wytwarzania betonu lub asfaltu itp. – art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), albo też budowle rolnicze (porównaj: § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Budynkami ani ich częściami nie będą też tymczasowe obiekty budowlane (np. przekrycia namiotowe i hale pneumatyczne: art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Co prawda więc, ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ani nie odsyła w tym zakresie do innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też istotę fundamentu należy przyjąć i wyjaśnić na podstawie sposobów użycia badanego słowa w języku powszechnym, nazywanego niekiedy językiem potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)". Trzeba brać przy tym pod uwagę okoliczność, że w języku powszechnym praktycznie nie nieznane jest rozróżnienie budynków i budowli. W związku z powszechnym użyciem języka, przez "część" rozumie się określony konstrukcyjny element większej całości. W powyższym ujęciu fundamentem będzie przede wszystkim "osadzony w ziemi dolny element budynku". Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym budynku lub budowli, który zapewnia stabilność i trwałość danego obiektu, ale z pewnością nie może przesądzać o istocie budynku lub budowli.

Z powyższych względów fundament nie może zostać zakwalifikowany jako budynek lub część budynku, gdyż jest to wyłącznie element konstrukcyjny budynku, względnie etap robót budowalnych. W przypadku, gdy fundament staje się przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki należy go kwalifikować jako inny obiekt budowalne. Z uwagi na tak dokonaną wykładnię, w postępowaniu egzekucyjnym, którego przedmiotem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku rozbiórki fundamentów planowanego wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego nie znajduje zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a., lecz art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.

Można dodać, choć ta kwestia pozostaje już poza zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, że błędne zastosowanie przez organy egzekucyjne art. 121 § 5 u.p.e.a. wynikało również z nieprawidłowej wykładni przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że art. 121 e.p.e.a. należy stosować zawsze w związku z zasadami ogólnymi ustawy procesowej, w szczególności z art. 7 § 2 u.p.e.a., który zobowiązuje organy egzekucyjne do stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (patrz: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 613/10, LEX nr 1081808). W rozpatrywanej sprawie wysokość grzywny wydaje się nieproporcjonalna do przypuszczalnej wartości obiektu budowlanego, który stał się przedmiotem nakazu rozbiórki.

Z przytoczonych wyżej powodów nie można uznać podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 121 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego za uprawniony. Przeciwnie, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego i prawidłowo je zastosował.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej i zasądzeniu od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego, reprezentowanego przez adwokata, kosztów postępowania kasacyjnego.