III OSK 1790/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-21	
Data wpływu	2023-07-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 106/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1219; art. 3 pkt 4 lit. b, art. 3 pkt 13 lit. b, art. 112, art. 113 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 i 2, art. 115a ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 106/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO 4131/43/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek "P." Z. i R. W. sp. j. z siedzibą w B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. (II SA/Wr 106/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 1 grudnia 2021 r. nr SKO 4131/43/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska.

Orzeczenie to zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych sprawy.

Wystąpieniem z 2010 r. skierowanym do Starosty Ząbkowickiego (dalej także: "organ I instancji", "organ", "Starosta") zażądano interwencji w związku z emisją hałasu z Z. w miejscowości S. [...] należącym do przedsiębiorstwa "P." Z. i R. W. Sp. j. z siedzibą w B. Organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w Wałbrzychu z wnioskiem o przeprowadzenie pomiarów hałasu emitowanego przez ten zakład, zaś dostarczone wyniki stanowiły podstawę do wydania w dniu 11 października 2010 r. decyzji nr WRŚ-76422/1/10, którą Starosta ustalił dla Z. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska.

Na skutek złożonego odwołania SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie badając sprawę organ I instancji stosując się do kierunków badania sprawy wskazanych mu przez organ odwoławczy zmierzał m.in. do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu wystąpiono do Urzędu Miejskiego w Ząbkowicach Śląskich o podanie etapu prac planistycznych. Po uzyskaniu informacji, że prace planistyczne mają być sfinalizowane na początku 2012 r., Starosta postanowieniem z 6 kwietnia 20211 r., nr WŚR.76442/1/10/11 zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jego treść miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zażalenie złożone m.in. przez skarżącą na wyżej wskazane postanowienie zostało złożone z uchybieniem terminu, co SKO stwierdziło postanowieniem z 16 sierpnia 2011 r., nr SKO4131/40/2011. Względem innych zażaleń SKO orzekło decyzją z 16 sierpnia 2011 r., nr SKO4131/30/2011, którą umorzono postępowanie zażaleniowe ze względu na brak przymiotu strony autorów zażalenia.

Po znacznym upływie czasu kolejne wnioski o interwencję zostały skierowane do organu I instancji. W związku z tym Starosta skierował pismo do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu z terenu zakładu. W uzyskanej odpowiedzi poinformowano o braku możliwości działań

w sprawie. Następnie organ I instancji zażądał wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w S., a udzielona odpowiedź wyjaśniała, że działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 37%. Kolejno organ przystąpił do oceny faktycznego sposobu zagospodarowania terenu w zasięgu oddziaływania zakładu.

6 października 2021 r. Starosta wydał decyzję nr WŚR.6241.2.2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256. ze zm.; dalej także: "k.p.a.") oraz art. 114, 115, 115a ust. 1,3,5 i art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 2019 ze zm.; dalej także: "P.o.ś.") umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziomu hałasu przenikającego do środowiska z Z. znajdującego się w miejscowości H. [...] należącego do przedsiębiorstwa "P." Z. i R. W. Sp.j. z siedzibą w B.

Decyzją z 1 grudnia 2021 r. nr SKO4131/43/2021 SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego Kolegium omówiło regulacje prawnomaterialne dotyczące postępowania w sprawie emitowania poziomu hałasu oraz właściwego trybu postępowania w zależności od obowiązywania dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w przypadku jego braku. Organ II instancji szczegółowo przedstawił uwarunkowania dotyczące emisji z zakładu wynikające

z dotychczas prowadzonego postępowania, w tym działania organu zmierzające do uzyskania informacji dotyczących zarówno obowiązującego planu miejscowego jak

i faktycznego zagospodarowania nieruchomości. W ramach oceny tego zagadnienia Kolegium odwołało się do ustaleń dokonanych przez Starostę, które sprowadzały się do przyjęcia, że: działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 37% i jest to część opisana jako tereny dróg publicznych, a 63% działki nie jest objęta planem. Jako działki uwzględnione do zweryfikowania organ przyjął działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Poza wskazaniem, że dla części badanych nieruchomości obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z 30 grudnia 2013 r., nr LI/106/2013, w dniu 7 kwietnia 2020 r. przeprowadzono analizę faktycznego wykorzystania terenów sąsiadujących z terenem zakładu i nie objętych planem i przyjęto, że znajdujące się tam obiekty są pozostałościami po byłej Hucie S. o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym. Działki nr [...] oraz [...] posiadają przeznaczenie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. tereny dróg publicznych o symbolu KD GP1.

Kolejne działki nie są objęte planem i posiadają następujące przeznaczenie:

- działka nr [...] jest w całości zagospodarowana, prowadzona jest sprzedaż pojazdów, przeznaczenie terenu ustalono jako przemysłowo-usługowe;

- działka nr [...] w całości została utwardzona tłuczniem, brak budynków gospodarczych, przeznaczenie terenu usługowe;

- działka nr [...] posiada budynek gospodarczy blaszany, na placu znajdują się płyty kamienne, zakwalifikowano ją jako teren przemysłowo-usługowy;

- działka nr [...] posiada budynek gospodarczy blaszany, na placu znajdują się płyty kamienne, zakwalifikowano ją jako teren przemysłowo-usługowy.

Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] należą do jednego właściciela, posiadają budynek gospodarczy blaszany, na terenie ww. działek znajdują się nagrobki, zakwalifikowano je jako teren przemysłowo-usługowy. Działka nr [...] jest terenem PKP po byłej linii kolejowej, przeznaczenie aktualne nieużytek. Działka nr [...] aktualnie jest utwardzona i odbywa się na niej składowanie kamienia, stwierdzono jej przeznaczenie jako teren przemysłowo-usługowy. Działka nr [...] stanowi drogę powiatową.

Działka nr [...] teren zurbanizowany, transformator sieci elektrycznej. Działka nr [...] jest to budynek mieszkalny po Zakładzie Energetycznym. Działki nr [...] i [...] to drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych nr [...] i [...]. Działka nr [...] zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...].

Na działce nr [...] pracuje zakład cięcia kamienia P., teren zakwalifikowano jako przemysłowo-usługowy.

Działka nr [...] stanowi drogę gminną. Działki nr [...], [...], [...] należą do jednego właściciela, zakwalifikowane zostały jako teren mieszkalny, po byłym zakładzie produkcyjnym. Na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze osób fizycznych. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny po byłym zakładzie produkcyjnym. Działkę nr [...] zakwalifikowano jako tereny przemysłowe po byłym zakładzie.

Wobec ustalonego stanu faktycznego Kolegium uznało, iż dla działek nr [...] oraz [...], które posiadają przeznaczenie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. tereny dróg publicznych o symbolu KD GP1 należało zastosować art. 115 P.o.ś. Według SKO organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował tereny, na które oddziałuje zakład na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów jako tereny przemysłowo-usługowe z przewagą terenów przemysłowych. Kolegium ustalenia te uznało za własne, wyjaśniając, że otaczający krajobraz terenu jednoznacznie wskazuje, że są to tereny przemysłowo-usługowe po byłej Hucie S. Fakt zamieszkujących tam mieszkańców wiąże się bezpośrednio z wykupieniem budynków przez te osoby po dawnym zakładzie Huty Szklary, czyli na terenie przemysłowym od Gminy Ząbkowice Śląskie. Działki mieszkalne wg ewidencji gruntów i budynków to działki nr [...] oraz [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zapisie ewidencyjnym scharakteryzowane są jako "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" lub "inne tereny zabudowane", a budynki zostały przekształcone na mieszkaniowe. Budynki te niegdyś były zapleczem byłego zakładu i stanowiły zaplecze socjalne dla pracowników i nie posiadały przeznaczenia mieszkalnego. Nowi właściciele przekształcili budynki w sposób umożliwiający zamieszkanie mając w świadomości, że robią to w centrum terenu przemysłowego, a także otaczających je innych zakładów, już tam funkcjonujących. Powtórzono też za organem I instancji fakt posiadania wiedzy nabywców nieruchomości o ewentualnych uciążliwościach, a także brak wydanych przez Starostę decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektów, natomiast decyzją z dnia 14 września 1999 r. odmówiono zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na mieszkalny w miejscowości S. na działce [...].

Wedle Kolegium określenia stanu faktycznego zagospodarowania terenu dokonano w sposób zgodny z obowiązującym prawem, biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu zakładu i terenów na które oddziałuje zakład. Przeważającą zabudową dla terenów na które oddziałuje zakład nie jest zabudowa wymieniona w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., a tylko dla tego rodzaju terenów faktycznie zagospodarowanych w sposób wskazany w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., starosta może wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W tych okolicznościach podzielono stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania.

Końcowo organ II instancji nie podzielił zasadności zarzutów odwołania, nie aprobując twierdzeń dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji

w oparciu o podniesione zarzuty, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, prezentując stanowisko zbieżne z zajętym w wydanej decyzji.

Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z 19 września 2022 r. wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do twierdzeń skargi uznał przedstawioną tam argumentację za chybioną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz po krótce opisując dotychczasowy przebieg sprawy i zwracając uwagę na jej wieloletni charakter, w trakcie której wydawane już były rozstrzygnięcia przez różne organy administracyjne i których nie można było pominąć przy ocenie legalności stanowisk prezentowanych przez organy w ramach przedmiotowej sprawy, podobnie jak i innych aspektów takich jak sposób wykorzystania, zagospodarowania terenu, a zwłaszcza obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania zakładu - emitenta hałasu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zajmowanie przez skarżącą nieruchomości, odbywa się z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem nieruchomość ta nie została przekształcona z funkcji budynku zaplecza socjalnego (lokalu użytkowego) po poprzednim zakładzie na nieruchomość o celach mieszkaniowych, tj. nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania i pozostaje ona w obszarze legalnie działającego zakładu, stanowiącej w przeważającej mierze obszar przemysłowo-usługowy. Nie jest to więc zabudowa, o której mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Wydanie w takiej sytuacji decyzji ograniczającej emisję hałasu mogłoby doprowadzić do ograniczenia funkcjonowania tego zakładu, mimo że dysponuje on stosownymi decyzjami, czy też jest ulokowany na terenie o przeważającym przeznaczeniu przemysłowym. Dopiero przekształcenie obiektów służących jako zaplecze socjalne na lokale mieszkalne mogło zmieniać uwarunkowania dla zapewnienia poziomu emisji hałasu emitowanych z zakładu zajmującego się obróbką kamienia na gruncie regulacji wynikających z P.o.ś., czego jednak nie stwierdzono w oparciu o obszernie zgromadzony materiał dowodowy, a co mogłoby mieć wpływ na wydanie decyzji ograniczającej taką emisję hałasu.

Organ nie miał tym samym podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia opartego na przepisach prawa materialnego, stąd musiała zapaść decyzja o charakterze procesowym o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, jednocześnie żądając rozpoznania sprawy na rozprawie, skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 115a ust. 3 w zw. z ust. 1 i w zw. z art. 114 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie (wyznaczenie) terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie - mimo zasadnej wykładni nakazującej kwalifikować sposób zagospodarowania nie tylko wg stanu faktycznego (rzeczywistego sposobu korzystania), lecz również z uwzględnieniem innych przepisów prawa - i ograniczenie się jedynie przy ocenie sposobu korzystania z działki skarżącej do decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na działce, bez analizy całokształtu materiału dowodowego, legalności i zasadności działań skarżącej i sposobu faktycznego wykorzystywania działki przez skarżącą;

3) naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek oddalenia skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych organów obu instancji mimo, że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą naruszenia prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):

a) prawa procesowego, a to przepisu art. 104 i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

b) prawa procesowego, a to przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie określenie w uzasadnieniu decyzji faktów relewantnych, w szczególności przesłanek jakimi kierował się organ wyznaczając szereg działek zlokalizowanych wokół działki [...], bez uzasadnienia ich wyboru i obszaru oddziaływania, co w konsekwencji wskazuje na ich dowolny wybór;

c) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nie ustalenie faktów relewantnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka "P." Z. i R. W. Sp. j. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, odnosząc się przy tym do poszczególnych zarzutów skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji koncentrują się wokół dwóch kwestii: po pierwsze, prawidłowości wyznaczenia przez organy terenów, na które oddziałuje zakład i po drugie, na prawidłowości oceny odnoszącej się do faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania działki skarżącej kasacyjnie. Rozważenie przedmiotowych kwestii wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia tła normatywnego niniejszej sprawy po to, aby uchwycić wartości i cele, jakie w założeniu powinno realizować postępowanie w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu – postępowanie prowadzone w trybie art. 115a P.o.ś.

Ochrona środowiska należy do podstawowych zadań władz publicznych wyznaczonych przepisami Konstytucji RP – art. 5, art. 74 ust. 3. Zadanie to jest realizowane w dwóch formułach: po pierwsze, poprzez działania faktyczne organów władzy publicznej na rzecz utrzymania i poprawy środowiska, i po drugie, poprzez wyznaczenie prawnych standardów (ram) korzystania ze środowiska przez jednostki, tak, aby ich aktywność nie prowadziła do jego degradacji. Prawodawca konstytucyjny dostrzegł znaczenie tej drugiej formuły ochrony środowiska, czego wyrazem jest treść art. 86 Konstytucji RP, którą zobowiązano każdego do dbałości o stan środowiska

i przewidziano odpowiedzialność za jego pogorszenie.

Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. b P.o.ś. wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio do powietrza hałasu stanowi emisję. Jeżeli taka emisja może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska, stanowi zanieczyszczenie – art. 3 pkt 49 P.o.ś. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom stanowi z kolei definicyjny element "ochrony środowiska" – art. 3 pkt 13 lit. b P.o.ś. Zgodnie z art. 112 P.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska,

w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Jest przy tym zobowiązany kierować się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz uwzględniać przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku – art. 113 ust. 1 P.o.ś. W delegacji ustawowej wyznaczającej zakres kompetencji normotwórczej przy wydawaniu przedmiotowego rozporządzenia zastrzeżono – art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., że dopuszczalne normy poziomu hałasu powinny być zróżnicowane, zależnie od faktycznego zagospodarowania terenów:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Jak z powyższego wynika prawodawca przyjął, że faktyczne zagospodarowanie terenu powinno wyznaczać prawną "wrażliwość" na dopuszczalne progi emisji hałasu. Zobowiązał jednocześnie prawodawcę lokalnego do uwzględniania terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 114 ust. 1 P.o.ś. Ustanowił przy tym regułę porządkującą, zgodnie z którą w sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Jeżeli nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego

i sąsiednich terenów. Mają przy tym obowiązek odpowiednio stosować art. 114 ust. 2 P.o.ś.

W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że prawie cały teren, na którym weryfikowano potrzebę wdrożenia ochrony akustycznej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jedynie działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 37% i jest to część opisana jako tereny dróg publicznych.

Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest również sporne, że działki poddane analizie w większości nie mogą być zakwalifikowane, jako tereny, o których mowa

w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Skarżąca kasacyjnie wytyka natomiast, iż wadliwie przyjęto, że jej działka, nr [...] nie może zostać zakwalifikowana, jako teren faktycznie zagospodarowany pod zabudowę mieszkaniową, a nadto, że z decyzji organów w ogóle nie wynika, w oparciu o jakie kryteria wyznaczono teren oddziaływania zakładu.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Nieruchomość skarżącej kasacyjnie zabudowana jest obiektem, który w przeszłości stanowił zaplecze socjalne Huty S. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że w umowie sprzedaży działki nr [...] zawarto klauzulę, iż nabywa ją z przeznaczeniem na cele usługowo-mieszkaniowe, a zatem późniejsza odmowa zmiany przeznaczenia znajdującego się na niej lokalu użytkowego na lokal mieszkalny nie powinna być przesądzająca. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca nabyła nieruchomość na obszarze,

w którym zdecydowanie dominuje zabudowa przemysłowo-usługowa. Jest to obszar, na którym w przeszłości funkcjonowała Huta S. Zakład "P." Z. i R. W. Sp. j. z siedzibą w B., w stosunku do którego wysuwa się zarzut ponadnormatywnej emisji hałasu działa zgodnie z prawem. Prowadzący go podmiot posiada wszystkie wymagane prawem zezwolenia. Nałożenie na niego limitów poziomu hałasu w związku z sąsiadującą zabudową mieszkaniową wiązałoby się z wprowadzeniem dodatkowych, nieobowiązujących dotychczas obostrzeń w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby to dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby zabudowa mieszkaniowa istniała na terenie oddziaływania przed rozpoczęciem funkcjonowania zakładu, a nadto jedynie przy zastrzeżeniu, że byłaby ona zgodna

z prawem. Żadna z tych okoliczności nie została w sprawie wykazana. Uzależnienie decyzyjnego wprowadzenia limitów emisji hałasu od ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu pod zabudowę mieszkaniową należy rozumieć w ten sposób, że dla terenu tego nie tylko funkcjonują w obrocie prawnym stosowne zezwolenia pozwalające zrealizować na nim zabudowę mieszkaniową, ale nadto, że taka zabudowa, na podstawie tych zezwoleń na tym terenie faktycznie się znajduje. Z jednoznacznej treści art. 115a ust. 1 i art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. wynika, że nie ma podstaw do wydania decyzji określającej limity emisji hałasu, gdy na danym terenie, mimo wydania stosownych zezwoleń prawnych, zabudowy mieszkaniowej nie ma, podobnie jak i wtedy, gdy taka zabudowa wprawdzie się na tym terenie znajduje, ale nie jest prawnie usankcjonowana aktami stosowania prawa – decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zmianie przeznaczenia lokalu – lub przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obu układach ograniczanie poziomu emisji hałasu przez zakład nie jest uzasadnione. W pierwszym skonfigurowaniu dlatego, że na obszarze odziaływania zakładu nie istnieje zabudowa inkorporująca interesy prawne osób fizycznych w obniżeniu poziomu hałasu, a w drugim dlatego, że interesy osób fizycznych, które wykorzystują nieruchomość do celów mieszkaniowych bez podstawy prawnej nie mogą posiadać wyższego standardu ochrony, od interesów przedsiębiorcy, który prowadzi działalność gospodarczą na postawie i w granicach uzyskanych zezwoleń prawnych.

W sprawie zostało pozytywnie ustalone, że skarżąca kasacyjnie nie uzyskała decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkaniowy, a zatem nie było podstaw do zakwalifikowania działki nr [...], jako terenu faktycznie zagospodarowanego pod zabudowę mieszkaniową. Z tych względów zarzut naruszenia art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. nie mógł zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 115a ust. 3 w zw. z ust. 1 i w zw. z art. 114 P.o.ś. poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie (wyznaczenie) terenów,

o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Trzeba zwrócić uwagę, że tak w kwestionowanych skargą decyzjach, jak i w uzasadnieniu wyroku WSA wyraźnie podano, że działki stanowiące teren oddziaływania zakładu zostały ustalone tak, jak przyjął Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura

w Wałbrzychu podczas przeprowadzonych w 2010 roku pomiarów poziomu hałasu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest to organ wyspecjalizowany w prowadzeniu takich pomiarów i brak jest merytorycznych podstaw, aby podważać przyjęty przez niego obszar oddziaływania zakładu. Ocena analizowanego zarzutu powinna uwzględniać, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie podaje z jakich przyczyn wyznaczenie obszaru oddziaływania jest wadliwe, nie podaje ani, które działki nie powinny się w nim znaleźć, ani które bezpodstawnie w nim pominięto. Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na braku wykazania przesłanek racjonalizujących przyjęty obszar oddziaływania zakładu. Jak wyżej wyjaśniono, obszar oddziaływania zakładu został ustalony przez organy poprzez odwołanie się do ocen wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sformułowanych w toku badania poziomu hałasu w 2010 roku. Trafności tych ocen skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała. Nie można wobec tego stwierdzić, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśniły i nie podały przesłanek wyznaczenia terenu, na który oddziałuje zakład,

o którym mowa w art. 115a ust. 3 P.o.ś.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego przesądza o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W przyjętym skonfigurowaniu faktyczno-prawnym Sąd pierwszej instancji prawidłowo skorzystał z określonej w art. 151 p.p.s.a. kompetencji jurydycznej i skargę oddalił.

Mając na uwadze przedstawione oceny prane Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika – spółki "P." Z. i R. W. Sp. j. z siedzibą w B., albowiem art. 204 p.p.s.a. takiej możliwości nie przewiduje. W razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego może nastąpić wyłącznie na rzecz organu.