II SA/Rz 536/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-11-27	
Data wpływu	2007-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Jolanta Ewa Wojtyna
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 483/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art.84 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia gminy do lokalnej organizacji -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Rada Gminy na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 19, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ zadeklarowała przystąpienie do Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]" z siedzibą w K.

Wojewoda działając na podstawie przepisów art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy zarzucając jej sprzeczność z prawem tj. z art. 84 cyt. ustawy.

W ocenie organu, Rada Gminy nie miała podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały.

Zdaniem organu rozstrzygającego w trybie nadzorczym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonywanie przez gminę zadań publicznych o jakich mowa w art. 163 i 166 Konstytucji RP sprecyzowanych w ustawie o samorządzie gminnym powinno być realizowane w granicach prawa.

W świetle powołanego przepisu art. 84 cyt. ustawy "gminy w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów mogą tworzyć stowarzyszenia w tym również z powiatami i województwami.

Zgodnie z art. 3 cyt. przepisu do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy prawa o Stowarzyszeniach, z tym że do założenia Stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli.

Przepis art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis wobec przepisów prawa o stowarzyszeniach.

Pierwszeństwo ma przepis art. 84 ust. 1 i 2 ustawy, który wymienia tylko dwa cele dla których może być tworzone stowarzyszenie z udziałem gmin, a to: 1/ wspieranie idei samorządu terytorialnego 2/ obrona wspólnych interesów. Należy postawić tezę, że ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tworzenie i uczestniczenie gmin tylko w tych stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do przepisu art. 84 ust. 1 o samorządzie gminnym oraz ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działaniach pożytku publicznego i wolontariacie art. 3 ust. 3 pkt 2.

Uchwała Rady Gminy wskazująca w swej treści na przystąpienie Gminy do Stowarzyszenia Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]" pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. Przyjmuje się pierwszeństwo art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś wyłączone jest stosowanie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855/ dlatego brak podstaw prawnych do podjęcia uchwały o przystąpieniu do Stowarzyszenia Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały rady gminy, która w sposób istotny narusza prawo, tj. gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.

Rada Gminy podjęła uchwałę [...] maja 2007 r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła Rada Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a.

W motywach skargi zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 142, poz. 1591/ przez przyjęcie iż jest to lex specialis i dopuszcza tworzenie oraz uczestniczenie gmin w stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do art. 84 ust. 1 cyt. ustawy oraz naruszenie art. 91 przez przyjęcie, iż uchwała objęta aktem nadzoru jest sprzeczna z prawem. Organ nadzoru nie uwzględnił uregulowań przewidzianych przez ustawę Polskie Organizacje Turystyczne a wg niej jest to państwowa osoba prawna powołana w celu wzmocnienia promocji Polski w dziedzinie turystyki w kraju i za granicą.

Polska Organizacja Turystyczna powołana została aby tworzyć warunki współpracy organów administracji rządowej (...) samorządu terytorialnego i organizacji zrzeszających przedsiębiorców z dziedziny turystyki, w tym samorządu gospodarczego i stowarzyszeń działających w tej dziedzinie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny sądu jest kwestia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę z dnia [...] mocą którego stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w której zadeklarowała przystąpienie do Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]".

Rada Gminy podjętą uchwałę zadeklarowała przystąpienie do stowarzyszenia p.n. Lokalna Organizacja Turystyczna "[...]".

Zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, organem nadzoru jest m.in. Wojewoda a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami – art. 87 cyt. ustawy.

Przedmiotem nadzoru jest działalność uchwałodawcza rady gminy. W myśl art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. Rozważając na ile uchwała Rady Gminy z [...] marca 2007 r. narusza przepis art. 84 ustawy wyjść należy od uregulowań w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/.

Przepis art. 58 Konstytucji RP przewiduje prawo do zrzeszania się, lecz zawarty on jest w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", a więc adresatem tego przepisu nie jest gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego.

Konstytucja RP w rozdziale VII pt. "Samorząd terytorialny" zawiera przepis wprost odnoszący się do kwestii zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego. Art. 172 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust. 2 tegoż przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma więc zatem konstytucyjne, ale uregulowane odrębnie od uprawnień obywateli, prawo do zrzeszania się.

Zdaniem Sądu szczególną uwagę zwrócić należy na treść przepisu art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego "zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa".

Korzystanie zatem z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma być z woli ustawodawcy konstytucyjnego określone przez ustawę, w której znajdować się będą zasady korzystania z powyższego prawa. Taką ustawę w aspekcie prawa jest ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych /Dz.U. Nr 91, poz. 1009 ze zm./.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, aczkolwiek nie wyprowadzone w rozstrzygnięciu nadzorczym w świetle przepisu art. 172 Konstytucji RP, iż zasady zrzeszania się gmin, a więc zasady korzystania z prawa o jakim mowa w art. 172 ust. 1 Konstytucji RP określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki wyrażany jest w literaturze prawa konstytucyjnego, wskazywane są te przepisy ustawy o samorządzie gminnym , które normują kwestie związków i stowarzyszeń gmin /patrz: P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Liber, Warszawa 2000 s. 225/.

W myśl przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o stowarzyszeniach "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami".

Możliwość zatem zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Zauważyć wypada, iż regulacja ustawowa w kwestii prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się przewidziana była także w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. Nr 84 poz. 426/. Art. 75 cyt. ustawy, zwanej Małą Konstytucją stanowił iż "zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa".

Na ograniczenia w korzystaniu z prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu do innych podmiotów zwrócono uwagę także w literaturze poświęconej problematyce stowarzyszeń. Zdaniem P. Suskiego to właśnie m.in. art. 84 Usg określa zasady korzystania z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez gminy /patrz: P. Suski "Stowarzyszenia w prawie polskim, Lexis-Nexis, Warszawa 2002 r. 62/.

Wojewoda trafnie wywodzi w rozstrzygnięciu nadzorczym, że gmina to element władzy publicznej państwa, a wykonywanie zadań przez wspólnotę lokalną musi następować w granicach prawa i na podstawie tegoż prawa.

Nie można pominąć przepisów prawa, które wprost regulują formy korzystania przez gminę z prawa do zrzeszania się, a przepisy ustawy Polskie Organizacje turystyczne nie mają tutaj zastosowania, albowiem problematykę udziału w stowarzyszeniach gmin reguluje ustawa o samorządzie gminnym.

Reasumując, brzmienie przepisu art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ograniczające formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów wyklucza, aby gmina mogła przystąpić do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r. prawa o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego.

Uchwała rady gminy wyrażająca wolę przystąpienia do takiego stowarzyszenia narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa samorządu terytorialnego do zrzeszania się, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ Sąd skargę oddalił.