Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SO/Wa 70/21 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku Komitetu [...] o wymierzenie Radzie Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 20 lipca 2021 r. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SO/Wa 70/21, wymierzył Radzie Gminy [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi Komitetu [...] z dnia 20 lipca 2021 r. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komitet [...] złożył w dniu 4 października 2021 r. do WSA w Warszawie wniosek o wymierzenie Radzie Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 20 lipca 2021 r. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Rady Gminy w odpowiedzi na wniosek wskazała, że przesyła kopię pisma przewodniego z dnia 23 września 2021 r., z którego wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 26 sierpnia 2021 r., zaś organ przekazał ją do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę przy piśmie z dnia 23 września 2021 r. Rada Gminy podniosła, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021r., poz. 1372 i 1834) "rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał". Sesje Rady Gminy odbywają się zazwyczaj raz w miesiącu. Odpowiedź na skargę przyjęto na pierwszej sesji po złożeniu skargi i w tym samym dniu przekazano do Sądu.

Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 3 lutego 2022 r. Radę Gminy wezwano do nadesłania akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 666/21. Rada Gminy w odpowiedzi nie nadesłała akt administracyjnych związanych z bezczynnością (m.in. wniosku o informację publiczną z 14 maja 2021r., odpowiedzi na wniosek, innej korespondencji związanej ze sprawą), lecz załączyła kopię pisma przewodniego z dnia 23 września 2021r., kopie potwierdzeń odbioru i odpowiedź na wezwanie.

Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje Sądowi skargę z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, przekazanie sądowi skargi w sprawie wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, powinno nastąpić zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p.") w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Postępowanie o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego, jest odrębnym postępowaniem sądowym zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi w sprawie sądowoadministracyjnej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, stwierdził, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny. Przepis ten ma więc charakter fakultatywny i Sąd nie jest, nawet przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zobligowany do wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie w określonym terminie skargi z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Sąd powinien jednak wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Z akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 666/21 wynika, że skarga wpłynęła do Rady Gminy w dniu 26 sierpnia 2021 r. Od tej daty rozpoczął bieg piętnastodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin ten upłynął z dniem 10 września 2021 r. Rada Gminy przy piśmie z dnia 23 września 2021 r. (data nadania 24 września 2021 r.) przesłała skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Już to wskazuje, że doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Rada Gminy nie załączyła ponadto do przekazanej Sądowi skargi akt administracyjnych sprawy związanych z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, także wówczas, gdy została o to wezwana przez Sąd, na podstawie zarządzenia z dnia 3 lutego 2022 r. Załączenie do skargi przez skarżącego kopii dokumentów związanych ze sprawą nie zwalnia Rady Gminy z obowiązku przedłożenia Sądowi oryginałów albo poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów, które związane są ze skargą na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o informację publiczną.

Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, w związku z nienadesłaniem do WSA w Warszawie, w 14-dniowym terminie przez Radę Gminy ani skargi, ani odpowiedzi na skargę oraz nienadesłaniem akt administracyjnych sprawy sygn. akt II SAB/Wa 666/21, uznał, że zaszła podstawa do wymierzenia Radzie Gminy grzywny. Sąd wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł wziął pod uwagę argumenty skarżącego, Rady Gminy, w tym kolegialny charakter organu, oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. Sąd podkreślił, że wymierzenie grzywny ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, gdyż wniosek o wymierzenie grzywny w dniu jego złożenia był zasadny. Skargę i odpowiedź na skargę przesłano bowiem z uchybieniem terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Potwierdza to koperta znajdująca się w aktach sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 666/21, jak również dokumenty w niej zawarte. Nadesłana przez Radę Gminy przy piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. kopia potwierdzenia przez pracownika Sądu odbioru przesyłki, nosząca datę 28 września 2021r., wskazuje więc także na terminowe wysłanie skargi i odpowiedzi na skargę. Rada Gminy nie nadesłała natomiast do Sądu akt administracyjnych sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 666/21, do dnia orzekania w sprawie wniosku o wymierzenie grzywny, mimo otrzymania z Sądu stosownego wezwania. Tym samym należało uznać, że niedopełnienie obowiązku w terminie 14-dniowym wynikało z zamierzonego działania Rady Gminy.

Na powyższe postanowienie Rada Gminy złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu potwierdzającego okoliczność przebywania przewodniczącego Rady Gminy na urlopie wypoczynkowym, a tym samym braku zwłoki w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarga została wniesiona do organu w dniu 26 sierpnia 2021 r. W dniu 23 września 2021 r. organ przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę wraz z odpowiedzią na skargę, jednakże bez akt administracyjnych. Dopiero w dniu 7 marca 2022 r., Rada Gminy nadesłała akta administracyjne. Organ nie wykonał zatem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.