Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "[...]INB" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł wskazując właściwą jej treść. W pozostałej części, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z przeprowadzoną kontrolą na terenie nieruchomości przy [...] w [...] (nr [...], nr [...]), pracownicy PINB stwierdzili, że na wskazanej nieruchomości znajduje się reklama będąca budowlą trwale związaną z gruntem. Właściciel urządzenia [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Skarżącą") nie posiadała pozwolenia na budowę, a także nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy w Urzędzie Miasta [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] PINB wstrzymał Skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącej trwale związanej z gruntem inwestycji zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na Skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów wskazanych w treści postanowienia w terminie 90 dni.

Na wniosek – pełnomocnika Skarżącej, PINB zawiesił postępowanie w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], które następnie zostało podjęte w dniu [...] września 2019 r. w związku z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 820/16 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w związku z postępowaniem legalizacyjnym przedmiotowej inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) PINB nakazał Skarżącej rozbiórkę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest budowlą z uwagi na trwałe związanie z gruntem co wynika także z definicji określonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). Z kolei, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. wykonanie tego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie takiego urządzenia wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Jak wskazał PINB, Skarżąca zrealizowała inwestycję nie posiadając pozwolenia na budowę, które jest wymagane. Ponieważ nie zaszły przesłanki, aby na mocy art. 48 ust. 1 i 2 p.b. zalegalizować przedmiotową inwestycję, organ I instancji postanowił o rozbiórce.

W odwołaniu, Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach niezgodnej z prawem kontroli przeprowadzonej przez nieuprawnionych pracowników organu administracji, co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, w konsekwencji zastosowania błędnej procedury legalizacyjnej. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją wskazaną na początku uzasadnienia, [...]INB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł przez wskazanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest osadzona na żelbetowej stopie fundamentowej o wymiarach 2,58 m x 3,36 m x 0,48 m. W związku z tym uzasadniony jest wniosek, że inwestycja jest trwale związana z gruntem, gdyż stopa żelbetowa jest stabilną podstawą dla słupa z zawieszoną na jej szczycie reklamą. Z tego względu, zdaniem [...]INB niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że inwestycja została wykonana bez pozwolenia na budowę, należało przystąpić do postępowania legalizacyjnego, jednakże w związku z nieuzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji ocenił nakaz rozbiórki jako zgodny z prawem w związku z zaistniałymi okolicznościami. Uznając zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione, organ II instancji rozstrzygnął sprawę według sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenie od [...]INB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja przyjęta w uzasadnieniu skargi jest tożsama z podniesioną w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę [...]INB wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ II instancji podtrzymał w całości szczegółową i rzeczową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że przedmiotowe postępowanie administracyjne opierało się na wszechstronnej ocenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szerokim wyjaśnieniu sprawy zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, organ II instancji, przekazując skargę wraz z aktami sprawy, doręczył także postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) w sprawie wstrzymania wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Zakwestionowano przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że sporne urządzenie reklamowe było budowlą, a w szczególności konstrukcją trwale związaną z gruntem, do której zastosowanie znajdował przepis art. 29 ust. 2 p.b. oraz podważono zakwalifikowanie do robót budowlanych prac polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego.

Stwierdzono także, że osoby przeprowadzające kontrolę w toku postępowania administracyjnego nie były osobami uprawnionymi do tego. Z zarzutami powyższymi nie sposób się zgodzić.

Stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 3 p.b., według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnej, budowla - obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przykładowe wyliczenie budowli zostało zawarte w przepisie art. 3 pkt 3 p.b. Nie sposób nie zauważyć, że wśród nich ustawodawca wskazuje m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe. Wyliczenie to nie jest jednak kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt ten posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno-użytkową. Z przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych wynika, iż sporny obiekt składa się ze stopy żelbetowej posadowionej na gruncie, z zamocowanym słupem i tablicą reklamową o wymiarach 2,58 m x 3,36 m x 0,48 m.

Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 2), ani do obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 p.b.).

Sporny obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Prawidłowo organ II instancji przyjął, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Podzielić należy dokonaną przez ten organ, a zakwestionowaną w skardze wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem. Zgodnie z cechami technicznymi konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, poprzez jego częściową wymianę i wzmocnienie. Wzmocniona warstwa posadowienia musiała stanowić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą. Słusznie [...]INB podkreślił, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98, System Informacji Prawnej LEX Nr 46756, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, System Informacji Prawnej LEX nr 266325, wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1579/19, System Informacji Prawnej LEX nr 3020838, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 383/04, System Informacji Prawnej LEX Nr 169390).

W konsekwencji powyższych ocen, nie może się ostać główny zarzut skargi i twierdzenie, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 3 p.b. Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią bowiem służącą jednemu celowi, techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną w gruncie. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolnostojącego nośnika reklam jest budowlą jest podzielane przez orzecznictwo (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Po 1799/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, System Informacji Prawnej LEX nr 266955, wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1225225, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2527196).

Zasadny jest także pogląd organu II Instancji, iż ustawienie spornego obiektu stanowiło roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 p.b., zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Skala i charakter prac prowadzonych (ustawienie konstrukcji o niemałych rozmiarach) oraz fakt, iż na skutek tych prac powstała "od podstaw" zupełnie nowa konstrukcja budowlana pozwalają przyjąć, iż nastąpiło całkowite wykonanie obiektu budowlanego, a więc proces podlegający reżimowi przepisów p.b. ze wszystkimi tego konsekwencjami.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ rodziła jeden, ten sam skutek – nakaz rozbiórki (art. 48). Tak (nakaz rozbiórki) orzeczono poddaną kontroli sądowej decyzją, bowiem bezspornie przedmiotowe urządzenie budowlane zostało wykonane bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. Zatem skarga nie mogła podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu jakoby kontrola w dniu [...] grudnia 2014 r. została przeprowadzona z udziałem pracownika nieupoważnionego, należy stwierdzić na marginesie, że przepis art. 81a ust. 2 p.b. nie wskazuje liczby osób – pracowników organu nadzoru budowlanego uprawnionych do przeprowadzenia czynności kontrolnych względem podmiotu kontrolowanego.

Jak wskazał PINB w wyjaśnieniach złożonych w dniu [...] lutego 2019 r., kontrolerzy, którzy przeprowadzili czynności kontrolne byli w 2014 r. upoważnieni do wykonywania tych czynności. Pismo, które okazano Spółce w momencie przeprowadzenia czynności kontrolnych informowało jedynie o tym, kto wskazany z imienia i nazwiska ma przeprowadzić owe czynności. Odrębną kwestią jest upoważnienie pracowników przez organ nadzoru budowlanego. Stąd, skreślenie oraz wpisanie danych innej osoby, która również takie upoważnienie posiada, nie ma wpływu na ważność przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Na marginesie, godzi się zauważyć, że żadna z osób biorących udział w kontroli w dniu [...] grudnia 2014 r. nie zgłosiła jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu wieńczącego czynności kontrolne. Ponadto, każdy uczestnik podpisał protokół. Na tej podstawie, należy uznać, że podniesiony zarzut jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości o czym orzeczono w sentencji wyroku.