III FSK 218/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-06	
Data wpływu	2024-02-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogusław Woźniak /sprawozdawca/
Krzysztof Winiarski /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna	
Sygn. powiązane	III SA/Wa 632/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta~Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 111 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2519; art. 6j ust. 3e, art. 6j ust. 3f, art. 2 ust. 3a, art. 6k ust. 2a pkt 1; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91 ust. 1 zd. pierwsze; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant asystent sędziego Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i S.M.L. W. "Z." w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 632/23 w sprawie ze skargi S.M.L. W. "Z." w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza od S.M.L. W. "Z." w M. na rzecz Rady Miasta M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 632/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.M.L.W. "Z." z siedzibą w M. na uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a."

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 632/23 zostały wniesione skargi kasacyjne przez Rzecznika Praw Obywatelskich i przez S.M.L.W. "Z." z siedzibą w M. (Spółdzielnia).

Rzecznik Praw Obywatelskich w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, że został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

1) z naruszeniem art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2022 r., poz. 2519 ze zm.) - dalej jako "u.c.p.g." w zw. z art. 6j ust. 3f w zw. z art. 2 ust. 3a u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 438 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych" oraz w zw. z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2) i art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L z 2008 r., Nr 312 s. 3 - dalej jako "dyrektywa 2008/98/WE) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest zobowiązana do takiego skonstruowania zasad określania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadam komunalnym, które zapobiegałyby oczywiście nieproporcjonalnemu obciążeniu niektórych wytwórców odpadów komunalnych opłatami za zagospodarowanie wytwarzanych przez nich odpadów;

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że wyrok został wydany z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego, tj.:

2) z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zw. z art. 6j ust. 3f w zw. z art. 2 ust. 3a u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 - 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz w zw. z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE i art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której kwestionowane regulacje zaskarżonej uchwały pozostawały w sprzeczności z przywołanymi przepisami u.c.p.g. w związku z zasadą "zanieczyszczający płaci";

3) z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. w zw. z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której wprowadzona przez Radę Miasta M. stawka opłat z nieruchomości niewyposażonych w wodomierz i nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, będąca de facto stawką uzależnioną od liczny mieszkańców nieruchomości, przekraczała maksymalną stawkę opłaty, wynoszącą 2 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem.

Mając to na względzie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2) stosownie do wymogu wynikającego z art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Spółdzielnia we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 6j ust. 3f w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uniemożliwienia podmiotowi zarządzającemu budynkami mieszkalnymi, w którym znajdują się wyodrębnione, opomiarowane lokale, posiadające status "gospodarstwa domowego" w rozumieniu wskazanej ustawy, zadeklarowanie i ustalenie należnej opłaty za gospodarowanie odpadami z uwzględnieniem ulgi określonej w art. 6j ust. 3f u.c.p.g. dla każdego z opomiarowanych lokali, jak również błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że od dnia wprowadzenia w życie zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. nowelizacji przepisu art. 6j ust. 3e i dodania art. 6j ust. 3f u.c.p.g., dokonanych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648), ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych w sytuacji, gdy zużycie wody w niektórych z nich powoduje naliczenie opłaty maksymalnej określonej w art. 6j ust. 3f u.c.p.g.,

b) art. 2 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że użyte przez ustawodawcę w art. 6j ust. 3f u.c.p.g. sformułowanie "gospodarstwo domowe" w powiązaniu z przyjętą przez ustawodawcę definicją "nieruchomości" nie nakazują ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych w sytuacji, gdy zużycie wody w niektórych z nich przekracza normę określoną w art. 6j ust. 3f u.c.p.g.;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2, art. 6j ust. 3e oraz w zw. z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd, że Rada Miasta M. nie może ustalić wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilość zużytej wody z poszczególnych lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych także w sytuacji, gdy występują lokale i gospodarstwa domowe wykazujące ponadnormatywne zużycie wody, dla których, gdyby była rozliczana indywidualnie, dochodziłoby do obniżenia wysokości opłaty wynikającego z art. 6j ust. 3 f u.c.p.g.,

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi, podczas gdy wskazane przez skarżącą argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać uwzględniona wraz ze stwierdzeniem częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku bez należytego podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, przy niemal identycznym powtórzeniu argumentacji podnoszonej przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę.

Wskazując wyżej opisane zarzuty Spółdzielnia wniosła o:

- uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie i wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Spółdzielnia w oparciu o przepis art. 111 § 1 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie ze sprawą oznaczoną sygnaturą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako III SA/Wa 633/23, w której to sprawie również złożono skargę kasacyjną. Uzasadnieniem dla łącznego rozpoznania obu spraw jest pozostawianie ich w ścisłym związku.

Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich i Spółdzielni wniosła o:

1) oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) uwzględnienie w całości jako elementu odpowiedzi na skargi kasacyjne stanowiska Rady Miasta wyrażonego w odpowiedzi na skargę z 3 marca 2023 r., znajdującej się w aktach niniejszego postępowania,

4) połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą zainicjowaną skargami kasacyjnymi Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. III SA/Wa 633/22 oddalającego w całości skargę Spółdzielni na uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z 20 września 2022 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości;

5) zasądzenie od Skarżących kasacyjnie na rzecz Rady Miasta (Gminy Miasto M.) kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miasta M. w piśmie procesowym z 23 października 2024 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich jak i Spółdzielni nie mają uzasadnionych podstaw zatem podlegają oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza na wstępie, że uchwały Rady Miasta M. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat (uchwała z 16 listopada 2021 r., nr [...]) i uchwała Rady Miasta M. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (uchwała z 20 września 2022 r., nr [...]), pomimo że pozostają w związku, regulują odmienną materię. Przedmiotem analizy i ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu będą te tylko zarzuty, które odnoszą się do uchwały z 16 listopada 2021 r., nr [...]. Sformułowanie powyższej uwagi o charakterze porządkowym wynika z faktu, że skargi kasacyjne zostały wniesione od wyroku Sądu I instancji orzekającego w przedmiocie uchwały z 20 września 2022 r., nr [...] oraz w przedmiocie uchwały z 16 listopada 2021 r., nr [...], i oparte zostały w zasadzie na tożsamych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje relacji pomiędzy wymienionymi uchwałami, wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi determinuje wzór przyjętej deklaracji. Niemniej, relacja ta nie jest tego rodzaju, że pozwala w oparciu o te same podstawy kwestionować obie uchwały. Odnotować należy, że zaskarżając uchwałę nr [...] Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności części uchwały tj. § 2.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, a więc akt stanowiący źródło prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (akt prawa miejscowego). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wskazana reguła konstytucyjna oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Jednocześnie akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. Upoważnienie ustawowe musi jednak w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym podobnie jak w przypadku rozporządzeń, powinny to być materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu.

Konkludując, rada gminy podejmując uchwałę działa na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie może w związku z powyższym, kierując się zasadami słuszności, czy też potencjalnie dostrzeganą intencją ustawodawcy, wskazanych wyżej granic przekroczyć.

Trzeba także zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca wymienił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że w odniesieniu do uchwały nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 2a O.p., który stanowi, że niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Kryterium legalności uchwały jest jej podjęcia na podstawie i w granicach ustawy.

W granicach wyznaczonych przez wniesione skargi kasacyjne spór prawny dotyczy zasadniczo przepisu art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie metody, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w treści uchwały z 16 listopada 2021 r. nr [...] brak jest jakichkolwiek postanowień chociażby pośrednio nawiązujących do treści art. 6j ust. 3f u.c.p.g., chociaż przepis ten został wskazany w podstawie prawnej uchwały.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że brak jest podstaw aby kwestie wynikająca z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. regulować w uchwale dotyczącej wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki opłaty. Przepis art. 6j ust. 3f u.c.p.g. stanowi samoistną, wynikającą wprost z ustawy podstawę prawną do ograniczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do indywidualnie i konkretnie wyliczonych opłat. Zatem regulacja ta powinna być uwzględniona, co trafnie zauważył Sąd I instancji, w uchwale w sprawie wzoru deklaracji.

Należy przy tym podkreślić, że z brzmienia art. 6j ust. 3 f u.c.p.g. nie wynika, aby rada gminy została upoważniona (zobowiązana) do zmodyfikowania w drodze uchwały metody wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92, z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w granicach tej sprawy tj. III FSK 218/24 nie ma uzasadnionych podstaw aby rozważać i rozstrzygać czy dla zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. podstawą powinno być ustalenie poziomu zużycia wody na nieruchomości w oparciu o wskazania licznika głównego czy też należy uwzględnić wskazania liczników znajdujących się w poszczególnych lokalach mieszkalnych na nieruchomości. Istotne jest, że uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji przyjęła rozwiązanie, które zapewnia możliwość skutecznego zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Wskazuje na to zawarty we wzorze deklaracji obowiązek podania ograniczenia ustalanej opłaty do 7,8 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe stanowiące iloczyn liczby gospodarstw na nieruchomości (poz. 10) oraz 7,8 % dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (poz. 29).

Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej Spółdzielni, ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Brak jest takiego zapisu w ustawie. Natomiast ustawodawca konsekwentnie wiąże ilość zużytej wody jak i kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z właścicielem nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli intencją ustawodawcy, dla zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g., było zindywidualizowane zużycia wody dla poszczególnych gospodarstw domowych znajdujących się na nieruchomości, a nie odniesienie do całej nieruchomości powinno to zostać w sposób należyty wyrażone w treści przepisów. Należy raz jeszcze powtórzyć, że stanowiąc akt prawa miejscowego organ działa na podstawie i w granicach ustawy. Nie ma prawa ani obowiązku ustalania jaki był rzeczywisty zamiar ustawodawcy.

Nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Spółdzielni.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3f uc.p.g. należy zauważyć, że przepis art. 2 ust. 3a pkt 2 u.p.c.g. jest regulacją szczególną odnoszącą się do wspólnot mieszkaniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w tym, aby kwestionować powołany wyżej przepis.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Podzielenie, i w konsekwencji powtórzenie przez Sąd I instancji części argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji, w której Sąd I instancji w sposób jasny i jednoznaczny wyraża swoje stanowisko co do tej argumentacji jak i zarzutów skargi nie stanowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. w zw. z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Konstrukcja tego zarzutu budzi wątpliwości co do poprawności formalnej, niemniej jednak uzupełnienie i rozwinięcie zarzutu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na jego merytoryczną kontrolę.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowym zakresie ma art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku: (1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, (2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2, i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym, (3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a

- rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.

Zatem ustawa wprost statuuje po stronie rady gminy obowiązek określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody w dwóch przypadkach, gdy:

1) dana nieruchomość nie jest wyposażona w wodomierz;

2) dla danej nieruchomości brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody (np. nieruchomość zamieszkiwana jest przez okres krótszy aniżeli określony w uchwale jako podstawa ustalenia ilości zużytej wody).

W opisanych powyżej sytuacjach nie ma konieczności stosowania innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyżej wymienione okoliczności nie wykluczają stosowania tzw. metody wodnej. W opisanych przez ustawodawcę okolicznościach koniecznym jest jednak określenie ilości zużytej wody w sposób inny niż na podstawie odczytu wodomierza za określony okres.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwym i akceptowalnym sposobem jest określenie ryczałtowej ilości zużytej wody, co jednocześnie stanowi rozwiązanie spójne systemowo z rozwiązaniami obowiązującymi na gruncie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Nie jest to zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależnienie wysokości opłaty od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, lecz inne (alternatywne) określenie ilości zużytej wody w ramach tzw. metody wodnej.

W przedmiotowej sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia art 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że w przedmiotowej sprawie dojść miało, de facto do "Uzależnienia wysokości opłaty nie od zużycia wody z nieruchomości, ale od liczby osób ją zamieszkujących (...). Zastosowane w uchwale odniesienie do średnich norm zużycia wody, które należy zastosować w określonych sytuacjach nie jest wprowadzeniem odrębnej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też skrzyżowaniem kilku metod, lecz nakazanym ustawowo określeniem sposobu ustalenia ilości zużytej wody dla określonej kategorii nieruchomości. Stanowisko to jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargi kasacyjne jest aprobowano w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 257/22, w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 876/21, w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 208/21, w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 13/21, w Warszawie z 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1304/20).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich i Spółdzielni.

O kosztach postępowania kasacyjnego w odniesieniu do Spółdzielni orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Dotyczy to również innych podmiotów uprawnionych do działania na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., w tym także Rzecznika Praw Obywatelskich, na co wprost wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej uchwały z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17.

Bogusław Woźniak Krzysztof Winiarski Sławomir Presnarowicz