Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SNSA Anna Szkodzińska SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 lutego 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r., znak: [...] Burmistrz R. orzekł po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana A. M. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego nabycie kwalifikacji rolnych praktycznych przez nieżyjącego W. M. w dacie śmierci jego żony E. M. to jest na 1979 r. Postanowienie to zapadło w następstwie uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r – wcześniejszego postanowienia Burmistrza R. z dnia 7 września 2016 r znak : [...] odmawiającego wydania zaświadczenia z uwagi na to, że urząd nie dysponuje danymi, które pozwalały na potwierdzenie faktów i stanu prawnego, jakiego domaga się wnioskodawca.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. M., zarzucając naruszenie powołanych w nim przepisów to jest art. 217 § 2 pkt 1 i 2 kpa , art. 218 § 1 kpa i art. 219 kpa. Żalący wskazał, że ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia potwierdzającego kwalifikacje rolne na rzecz W. M. s. M. zam. [...] R. w dacie 1979 r , który był " współtrwającym" gruntem w dacie 1977 r o pow. ponad 0,5 ha i spełniał warunki wymagane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych , znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych . Na podstawie art. 3 pkt 4 tego rozporządzenia takie zaświadczenie wydawało biuro gromadzkiej rady narodowej lub organ do spraw rolnych prezydium rady narodowej osiedla. Zaświadczenie potrzebne jest w związku z postępowaniem sądowym o wznowienie sprawy do sygn. akt [...] postępowania spadkowego po E. M. dla jej męża W. M. gdzie wnioskodawcą jest A. M. do sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w N. .

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej "k.p.a." - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium w oparciu o powołane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że brak prowadzenia ewidencji i rejestrów, w których zawarte byłyby dane o posiadaniu kwalifikacji rolnych a postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. Organ do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie prowadzi ewidencji i rejestrów ani nie jest w posiadaniu żadnych danych, z których wynikałyby fakty albo stan prawny, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się wnioskujący. Organ nie dysponuje, zatem danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Uprawnienie do uzyskania zaświadczenia żądanej treści wnioskodawca wywodził z zapisów nieobowiązującego już Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 1964 r w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych ( wydanego na podstawie uchylonego art. 1064 kodeksu cywilnego). Brak podstaw do ubiegania się przez wnioskodawcę na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o wydanie zaświadczenia, gdyż wnioskodawca nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego do jego uzyskania. Uzyskanie kwalifikacji rolniczych przez osobę fizyczną uregulowane jest w art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. z 2016 poz. 585). Organ podkreślił że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski , nie obejmuje bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może, zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego podstawowych kompetencji. Wydawanie zaświadczeń ma, więc charakter pochodny. Organ musi skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania. Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2 kpa do wydania zaświadczenia, bowiem brak przepisu, który zobowiązywałby organ do wydania zaświadczenia w kwestii nabycia kwalifikacji rolnych praktycznych przez nieżyjącego W. M. w związku z toczącym się postępowaniem spadkowym do nabycia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiałów dowodowych mających służyć wydawaniu zaświadczeń określonej treści.

Opisane wyżej postanowienie Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M., w skardze własnej a następnie rozszerzonej pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r przygotowanym przez ustanowionego pełnomocnika z urzędu zarzucając mu naruszenie przepisów art.217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Interesu prawnego do wydania zaświadczenia skarżący upatruje w toczącym się postępowaniu spadkowym gdzie wystąpiła konieczność przedłożenia dokumentacji potwierdzającej uprawnienia rolnicze w postępowaniu spadkowym w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...]. Dla ustalenia dziedziczenia gospodarstwa rolnego stosownie do art. 1063-1079k.c. przed nowelizacją z 28 lipca 1990 r konieczne było ustalenie szeregu okoliczności związanych z posiadaniem uprawnień rolniczych. Skoro skarżący jest stroną takiego postępowania to posiada interes w otrzymaniu zaświadczenia. Błędnym jest, zatem stanowisko organów stwierdzające brak takiego interesu. Następnie skarżący powołał się na art. 1064 k.c. zgodnie z którym rozporządzenie Rady Ministrów określić miało, jakie przygotowanie zawodowe uważa się za przygotowanie zawodowe do prowadzenia produkcji rolnej, a także wypadki, w których pobieranie nauki zawodu lub uczęszczanie do szkół uprawnia do dziedziczenia gospodarstwa rolnego oraz zasady i tryb stwierdzania trwałej niezdolności do pracy. Przepis ten stracił moc z dniem 14 lutego 2001 r na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r , sygn. akt P.4/99. Powyższe nie zmienia jednak faktu , ze w okresie istotnym z punktu widzenia postepowania spadkowego, w którym uczestniczy skarżący obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych , znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Przepis § 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia wskazywał, że zaświadczenie stwierdzające kwalifikacje nabywcy lub spadkobiercy, o których mowa w ust 2 i 3 , do prowadzenia gospodarstwa rolnego wydawało biuro gromadzkiej rady narodowej lub organ do spraw rolnych prezydium rady narodowej osiedla ( miasta lub dzielnicy w mieście wyłączonym z województwa) właściwej ze względu na miejsce zamieszkania nabywcy lub spadkobiercy. Zdaniem skarżącego skoro obowiązek taki spoczywał na organie, który wydał w przeszłości jego spadkodawcom przedmiotowe zaświadczenie a on sam posiada interes prawny w jego pozyskaniu to powinien mieć możliwość jego otrzymania, albowiem z faktu wydania zaświadczeń określonej treści wynikać musi, że organ prowadzi ewidencję wydanych zaświadczeń stanowiących podstawę wydania mu zaświadczenia.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła, aby Sąd nakazał wydanie takiego zaświadczenia oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu za nieopłaconą w całości ani części pomoc prawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Postanowienie dotyczyło wydania zaświadczenia, a zatem nie zostało wydane w typowym trybie postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący powołuje się na swój interes prawny wynikający z toczącego się postępowania spadkowego a dalej wskazuje, że potwierdzenia faktu kwalifikacji wymaga przepis prawa obowiązujący w dacie śmierci E. M. to jest art. 1064 k.c. i § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych.

Wydanie zaświadczenia jest czynnością faktyczną, to oświadczenie wiedzy organu administracji, w związku z tym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Burmistrz R. kategorycznie oświadczył, że " nie prowadzi ewidencji i rejestrów, ani nie jest w posiadaniu żadnych danych, których domaga się wnioskodawca ". Już z tego względu odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa.

Jednocześnie wskazać należy, że wnioskodawca w prowadzonym postępowaniu spadkowym posiada interes prawny w ustaleniu swoich praw spadkowych i winien za pomocą wszelkich dostępnych dowodów wykazać, przed sądem spadku, że W. M. legitymował się w dniu otwarcia spadku przymiotami, które pozwalały mu na dziedziczenie gospodarstwa rolnego. Choć postępowanie spadkowe toczy się w trybie nieprocesowym to inicjatywa dowodowa w tym względzie należy do wnioskodawcy.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sadowoadministracyjnych czy cywilnych lub karnych. ( komentarz do K.p.a. pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego , Wydawnictwo C.H. Beck , Warszawa 2014 r , str. 126) . Powoływanie się zatem na interes prawny związany z toczącym się postępowaniem cywilnym celem wydania zaświadczenia nie jest wystarczające. Skarżący powołuje się ponadto na treść § 3 pkt 4 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 1064 k.c. to jest Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. W tej kwestii stwierdzić należy, że Rozporządzenie RM z dnia 28 listopada 1964 r ( Dz. U. z 1964 nr 45, poz. 304) w § 3 stanowiło, że dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej jest świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub kursów przysposobienia rolniczego albo zaświadczenie o praktycznym przygotowaniu do prowadzenia gospodarstwa rolnego wydane przez biuro gromadzkiej Rady Narodowej lub organ do spraw rolnych prezydium Rady Narodowej osiedla ( miasta albo dzielnicy w mieście wyłączonym z województwa), właściwej ze względu na miejsce zamieszkania nabywcy lub spadkobiercy.

Zaświadczenie wydawane na podstawie tego rozporządzenia przestało jednak być wymagane, bowiem Rozporządzenie Rady Ministrów z 14 marca 1988 r ( Dz. U. nr 10 , poz. 73) uchyliło ust 2 § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r ( tekst jednol. Dz. U. z 1983 r , Nr 19, poz. 86) przewidujący obowiązek przedkładania zaświadczenia stwierdzającego, że dany spadkobierca stale pracuje w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej.

Odpowiednich ustaleń w tej mierze sąd cywilny może dokonać samodzielnie za pomocą wszelkich dowodów. ( teza 34 i 36 do art. 1059 w Komentarzu do kodeksu cywilnego pod red. Jana Winiarza Wydanie II, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989 r) Zaświadczenie było, zatem środkiem dowodowym w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. służącym do ustalenia, czy spadkobierca odpowiada temu warunkowi do dziedziczenia gospodarstwa rolnego.

Wydawanie zaświadczeń było istotne ( do momentu uchylenia tego obowiązku) ze względu na szczegółowe przesłanki do dziedziczenia gospodarstwa rolnego i posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jakie statuował art. 1059 i 1060 w odniesieniu do dzieci spadkodawcy i małżonka w brzmieniu obowiązującym na datę śmierci E. M. to jest 1979 r.

Samo stwierdzenie skarżącego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r jakoby organ " wydał już w przeszłości jego spadkodawcom przedmiotowe zaświadczenie " jest gołosłowne, bowiem nie poparte żadnymi okolicznościami faktycznymi, które podlegałyby weryfikacji. Co istotne wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia do Burmistrza R. a dawne obowiązki na które się powołuje byłych biur gromadzkich rad narodowych lub organów do spraw rolnych prezydiów rad narodowych nie pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95 ze zm.). Do pisma z dnia 22 maja 2017 r dołączono kserokopie zaświadczeń Starostwa Powiatowego w N. z których wynika jedynie że E. M. figurowała na rok 1979 jako współwładająca gruntem stanowiącym określone działki wraz z W. M. (k – 41 ,43,44).

W świetle powyższego należało uznać zaskarżone postanowienie za prawidłowe , bowiem organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, aktualnie nie ma przepisu prawa nakładającego obowiązek wydania zaświadczenia celem wykazania spełnienia przesłanek do dziedziczenia gospodarstwa rolnego a wnioskodawca w wystarczający sposób nie wykazał swojego interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.