VII SA/Wa 2785/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-18	
Data wpływu	2017-12-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art.152 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo-usługowych [...] z parkingiem i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. w dzielnicy [...].

II.

W dniu [...] marca 2017 r. (data wpływu), R.W. (dalej również jako Skarżący) złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli okoliczność, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Przedmiotowe pismo zawierało jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydent[...].

III.

Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o wstrzymanie, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], odmówiła wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...].

Rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Jak wskazano w uzasadnieniu, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ nie znalazł podstaw do ustalenia, iż zachodzą przesłanki uprawdopodabniające uchylenie decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a.

IV.

Po rozpatrzeniu zażalenia R.W, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr[...], działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Wskazał, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie tego przepisu winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

Wojewoda zaakceptował ustalenia poczynione przez Prezydent [...] która przyjęła, iż z uwagi na fakt nie wszczynania postępowania wznowieniowego, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. W przypadku odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie ma możliwości wydanie innego rozstrzygnięcia, niż postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji jest ściśle zależna od toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i tylko w toku takiej procedury, wniosek może zostać rozpatrzony pozytywnie.

W ocenie Wojewody wstępna analiza zarzutów podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych nakazuje stwierdzić, iż brak było przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji.

V.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł R.W., zaskarżając je w całości.

Rozstrzygnięciu Wojewody zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji - pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia tego postanowienia i orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], a także poprzedzającego postanowienia Prezydent [...] z dnia [...] września 2017 r., a także orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.

W niniejszej sprawie - pomimo istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania postanowienia - błędnie orzeczono o odmowie wstrzymania.

Oczywistym jest powiązanie istniejące pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie o wznowienie oraz o wstrzymanie decyzji. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie wadliwe rozstrzygnięto w kwestii odmowy wznowienia, to rozstrzygnięcie w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji jest również wadliwe i obarczone błędem.

Stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nakazuje zdaniem Strony wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrzyć zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. przez zbadanie czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Powyższy argument był już przytaczany w postępowaniu przed organem odwoławczym.

W sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, zawartym w podaniu o wznowienie postępowania opartym na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Tym samym rozstrzygnięcie co do wstrzymania wykonania decyzji także winno być pozytywne.

Jak dalej wskazał Skarżący "decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia przez niego, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa". Ze względu na zakres kontroli dokonywanej przez organ II instancji, należy przyjąć, że prawidłowości decyzji organu I instancji nie można sprowadzać tylko do przypadku zgodności tej decyzji z prawem. Kryteria kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym nie wyczerpują się bowiem na legalności decyzji, ale obejmują też w szczególności celowość, racjonalność, ekonomiczność czy słuszność wydanego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, dokonuje oceny zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy jest zwolniony od dokonania własnego badania stanu sprawy, przeprowadzenia analizy i dojścia do własnych wniosków.

W niniejszej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia przytoczył jedynie argumenty organu I instancji i argumenty ponoszone przez Skarżącego. Nie ustosunkował się wyczerpująco do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu na postanowienie nr[...], co stanowi naruszenie obowiązków wynikających z art. 8 i 11 k.p.a.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postanowieniu.

VII.

Stanowisko w sprawie przedstawił także inwestor uprawniony z decyzji Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. – [...] Sp. z o.o. w W. wnosząc o oddalenie skargi.

Wskazał, iż w sprawie pozwolenia na budowę R.W. nie może mieć statusu strony postępowania. Nadto, nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny, które uprawdopodobniałyby możliwość uchylenia decyzji budowlanej we wznowionym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest bezzasadna.

Niniejsza sprawa dotyczy kontroli postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygających złożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania żądanie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji budowlanej z dnia [...] grudnia 2016 r.

Na jej tle należy zatem zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie wymagające rozstrzygnięcia. Po pierwsze, chodzi o zagadnienie zakresu badania przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., w szczególności wzajemnych obowiązków wnioskodawcy i organu działających w ramach koniecznego współdziałania w wyjaśnieniu istoty sprawy. Po drugie, chodzi o rozstrzygnięcie jaki wpływ na wynik sprawy o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie ma wydanie postanowienia odmawiającego takiego wznowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a., a więc powstania sytuacji, w której do wznowienia postępowania w ogóle nie dochodzi.

IX.

Mając to na uwadze należy ogólnie zauważyć, iż art. 152 § 1 k.p.a. wiąże wstrzymanie wykonania decyzji z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy, co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji nie musi jednak w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak błędnie twierdzi Skarżący, przystawiając do niniejszego postępowania miarę stosowaną w postępowaniach zwykłych. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny organ uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Sąd podkreśla przy tym, iż wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu jak i na żądanie strony (wnioskującej o wznowienie). Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na obowiązki strony. Skoro bowiem to wnioskodawca uważa, iż ostateczna decyzja winna zostać wstrzymana bowiem jest prawdopodobne że zostanie uchylona, winien podjąć wszelkie działania zmierzające do uprawdopodobnienia, iż takie działanie jest ze wszech miar uzasadnione w znanych okolicznościach sprawy.

Sąd podkreśla, iż z istoty art. 77 § 1 k.p.a. wynika m.in. zasada koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu sedna sprawy. Na tle okoliczności niniejszej sprawy nie można jednak w sposób uzasadniony twierdzić, iż to na organie spoczywa główny ciężar poszukiwania powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, tym bardziej, iż decyzja ta daje innemu podmiotowi określone prawo do legalnej zabudowy wskazanego w niej terenu. To zatem na stronie żądającej tej tymczasowej ochrony ciąży szczególny obowiązek wskazania, jakie są powody tak dalece świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Tymczasem Skarżący ogranicza wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie do gołosłownego twierdzenia, iż jest wysoce prawdopodobne, że decyzja budowlana w wyniku wznowienia zostanie uchylona. Takie działanie nie jest wystarczające i nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku strony wskazania okoliczności, które uprawdopodobniają dostatecznie uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przesłanki te nie mogą być bowiem widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona.

Z tych też przyczyn wniosek Skarżącego już z tej przyczyny nie jest zasadny, zaś działaniu organów nie można zarzucić wskazywanej ignorancji w wyjaśnieniu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Sąd podkreśla, iż w przypadku zainicjowania postępowania wznowieniowego przez podmiot tym zainteresowany wraz z jednoczesnym złożeniem wniosku o wstrzymanie ostatecznej decyzji (tu: budowlanej), to w głównej mierze na tym właśnie podmiocie spoczywa ciężar wskazania i uprawdopodobnienia okoliczności, przemawiających za wstrzymaniem aktu administracyjnego, a więc za przełamaniem zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

X.

Skarga jest niezasadna również z tego powodu, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest możliwe z racji etapu sprawy o wznowienie, na jakiej się ona obecnie znajduje.

Należy wskazać, iż w odniesieniu do spraw o wznowienie postępowania mamy do czynienia z tzw. względną suspensywnością, co oznacza, iż złożenie żądania wznowienia nie powoduje samo przez się (jak w przypadku odwołania) wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym tym wnioskiem.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rodzi jednak ten skutek, iż organ, w myśl art. 152 § 1 k.p.a., zobowiązany jest rozważyć, czy być może powinien z urzędu wstrzymać wykonanie aktu wydanego w postępowaniu objętym wznowieniem. Negatywy wynik analizy organu prowadzonej w tym zakresie (ustalenie, iż jednak brak jest powodów do wstrzymania decyzji z urzędu) nie jest jednak uzewnętrzniany w jakiejkolwiek formie. Dopiero wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie implikuje obowiązek pozytywnej bądź negatywnej wypowiedzi w formie postanowienia, o czym była już mowa.

Idąc dalej Sąd zauważa, iż podziela dominujący w doktrynie pogląd (zob. np. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018), iż wstrzymanie wykonania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego.

W niniejszej sprawie mamy jednakże do czynienia z sytuacją odmienną, w której organ I instancji odmówił w tej samej dacie wznowienia postępowania, a więc rozpoznał wniosek Skarżącego w sposób negatywny, kończąc tym samym sprawę wznowienia, choć niewątpliwie ani w sposób ostateczny ani prawomocny. W ocenie Sądu skutek jaki się z tym jednak wiąże polega na braku podstaw do uwzględnienia żądania wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. Skoro bowiem zaistniała sytuacja, w której wniosek o wznowienie został przez organ skonsumowany (rozpoznany negatywnie), to wykładnia funkcjonalna art. 152 § 1 k.p.a., który ma wszak zapewnić stronie żądającej wznowienia tymczasową ochronę do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku, co do zasady wyłącza wstrzymanie wykonania w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Choć Sąd zastrzega w tym miejscu, iż nie można jednoznacznie wyłączyć możliwości wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie już negatywnie rozpoznanym, to jednak jest to zastrzeżone dla sytuacji oczywistych gdzie organ np. w sposób rażąco wadliwy odmówił wznowienia postępowania, pomimo oczywistości żądania i zachodzą podstawy do wstrzymania decyzji. W ocenie Sądu niniejsza sprawa do takich jednak nie należy.

Z powyższych względów Sąd za chybione uznał zarzuty skargi. Wojewoda [...] słusznie bowiem skorzystał z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło także do wad postępowania wskazywanych przez Stronę.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając wszystkie jej zarzuty za chybione.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.