II SA/Kr 647/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2020-06-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalonno skargi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg D.D., B.D. i Z.D., C. sp. z o.o. z siedzibą w W., C1. sp. z o.o. z siedzibą w K., T. sp. z o.o. z siedzibą w K., X. sp. z o.o. z siedzibą w W., C2. sp. z o.o. z siedzibą w W., F. sp.k. z siedzibą w K., H. S.A. w K., Y. Spółka Europejska [...] oraz Z. Spółka z o.o. z siedzibą w K. i Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na uchwalę nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". skargi oddala.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Kr 647/20 ( 1103/20, 1102/20, 22/21, 1071/20, 1369/20).

Przedmiotem skarg D.D., B.D. i Z.D., C. sp. z o.o. z siedzibą w W., C.1 sp. z o.o. z siedzibą w K. , T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., X. sp. z o.o. z siedzibą w W., C.2 sp. z o.o. z siedzibą w W. jest uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 9 marca 2020 r. poz. 1984).

I.

Pismem z 29 kwietnia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę wnieśli D.D. , B.D. i Z.D. W skardze zarzucili naruszenie:

a) art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru, zasadom techniki prawodawczej, zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa,

b) art. 37b ust. 2 pkt 3-7 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wprowadzano zmiany do wyłożonego projektu uchwały reklamowej (w szczególności zamiany wprowadzone na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 roku) nie ponawiając procedury wyłożenia zmienionego projektu i ponowienia uzgodnień,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności, oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie Skarżących jako właściciela nieruchomości na elewacji, której eksponowane są treści reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 25 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio w oparciu o wymagane przepisami prawa zgody.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ wykracza poza swoje upoważnienie ustawowe lub wprowadza zapisy sprzeczne z tym upoważnieniem. Wśród takich postanowień wskazać należy na:

• § 6 uchwały, przewidujący dopuszczalność przeprowadzenia konkursu na elementy wyposażenia przestrzeni publicznej w celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń - w sytuacji w której art. 37a u.p.z.p. nie daje kompetencji Radzie do regulowania tego typu kwestii w uchwale,

• § 8 oraz § 22 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim postanowienia te odnoszą się do kolorystyki - zakres kompetencji ograniczony jest do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w powyższy zakres nie wpisuje się kolorystyka,

• § 9 ust. 3, § 12 pkt 1), 3) i 4); § 17 pkt 1), 2), 3), 6), 7), 8); § 18 w zakresie w jakim wprowadzają ograniczenia ilościowe w sytuowaniu reklam, w sytuacji w której z upoważnienia ustawowego wynika, że takie ograniczenia ilościowe można wprowadzać wyłącznie w zakresie szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.),

• § 22 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim wprowadzają ograniczenia ilościowe - należy wskazać, że jednym z podstawowych elementów aktu prawa miejscowego jest jego cecha wskazująca, że taki akt zawiera rozstrzygnięcia, które generalnie kierowane są do nieokreślonego adresata, a tym samym nie można w tego typu aktach stanowić wyłączeń podmiotowych,

• § 23 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do wykonania szlabanów wjazdowych, w sytuacji w której regulacje dotyczące szlabanów nie mieszczą się w zakresie kompetencji ustawowej Rady określonej w art. 37a u.p.z.p.,

• § 15 ust. 1 pkt 1) uchwały w zakresie, w jakim dochodzi do powiązania powierzchni reklam z powierzchnią szyldów na danej elewacji - zakres kompetencji ustawowych wyraźnie rozgranicza ustanawianie regulacji dla szyldów od regulacji w zakresie reklam,

• § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a) uchwały w zakresie, w jakim postanowienia te dają prymat szyldom nad reklamami w przypadku konieczności dostosowania do postanowień uchwały, w sytuacji w której szyldy zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. nie podlegają dostosowaniu,

• § 25 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim określa konieczność dostosowania urządzeń budowanych, remontowanych i przebudowywanych do postanowień uchwały, w sytuacji w której z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 6 u.p.z.p. wynika, że chodzi o dostosowanie istniejących (a nie budowanych, remontowanych czy przebudowywanych) w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

• § 25 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim wyłącza spod konieczności dostosowania do postanowień uchwały ogólnie obiekty małej architektury, w sytuacji w której zgodnie z art. 37a ust. 10 pkt 1) u.p.z.p. uchwała może określać tylko rodzaje obiektów małej architektury, które podlegają temu wyłączeniu,

• § 25 ust. 6 uchwały w zakresie w jakim określa, że dostosowaniu nie podlegają ogrodzenia legalne, w sytuacji w której z art. 37a ust. 10 pkt 2) u.p.z.p. wynika, że takie wyłączenie może dotyczyć rodzajów ogrodzeń, a nie ich statusu prawnego.

Skarżący wskazali, że Rada w treści zaskarżonej uchwały posługuje się pojęciami "tymczasowego obiektu małej architektury" (§ 8 ust. 1 pkt 4 uchwały), czy pojęciami "tymczasowej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego" (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5 uchwały), wykraczając poza swoje kompetencje ustawowe. W ustawie prawo budowlane oraz u.p.z.p. znajdziemy legalne definicje obiektu małej architektury, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego. Rada natomiast w treści zaskarżonej uchwały, nie zważając na powyższe definicje ustawowe, wprowadziła zasady i warunki sytuowania takich obiektów, ale o charakterze tymczasowym (nie definiujących ich), naruszając tym samym w istotnym zakresie delegację ustawową.

W świetle u.p.z.p. o ile załącznik graficzny ma charakter fakultatywny, to precyzyjne określenie granic różnych obszarów gminy powinno mieć miejsce w części tekstowej uchwały reklamowej. Powołanym wyżej warunkom nie odpowiadają postanowienia § 5. I tak w § 5 uchwały wprowadzono obok podziału na strefy, podział na podstrefy co jest niedopuszczalne i nie stanowi jednoznacznego określenia granic poszczególnych obszarów. Nie wypełnia tej przesłanki również naniesienie na załączniku do uchwały "poglądowego" umieszczenia ciągów ulicy wylotowych. W ocenie skarżących istotnym naruszeniem jest wprowadzenie zapisów o powiązaniach przestrzennych między granicami (§ 5 ust. 3 uchwały) oraz dopuszczenie stosowania ustaleń z innej strefy w przypadku przebiegu granicy wzdłuż określonych ulic (§ 5 ust. 2 uchwały).

Ponadto zdaniem skarżących w zaskarżonej uchwale Rada posługuje się niedookreślonymi pojęciami: okno wystawowe (§ 4 ust. 1 pkt 22), wykorzystywana w dany sposób w zakresie pojęcia publicznie dostępnego terenu (§ 4 ust. 1 pkt 28), ciąg ulic wylotowych (§ 5 ust. 3), posadowienie w sposób "kolidujący", wytrzymałe mechanicznie i odporne na warunki atmosferyczne (§ 7 pkt 1 i 2), tymczasowy obiekt małej architektury (§ 8 ust. 1 pkt 4), detale (§ 8 ust. 2 pkt 2), tymczasowa tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5), tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odbijające światło (§ 9 ust. 9), dopuszcza się (§ 9 ust. 10), zwielokrotnienie liczby rzędów z tablicami reklamowymi (§ 17 pkt 6), nie wpływało negatywnie (§ 22 ust. 3 pkt 2). Wewnętrzną sprzeczność zawiera w sobie zapis § 9 ust. 12 uchwały, który wskazuje "Dopuszcza się sytuowanie murali reklamowych w obszarze Miasta na zasadach, o których mowa w § 15 pkt 1 i § 18." - podkreślić należy, iż nie jest możliwym spełnienie jednocześnie warunków określonych w § 15 pkt 1 i § 18.

W ocenie skarżących co do zaskarżonego aktu miały również miejsce uchybienia w procedurze jego uchwalania. Już na końcowym etapie podjęcia uchwały tj. na sesji Rady, która odbyła się w dniu 26 lutego 2020 roku, w ramach autopoprawki wprowadzono zmiany do § 25 ust. 2 pkt 3 uchwały, dodając szczegółowe regulacje dotyczące słupa plakatowo-reklamowego. W ocenie skarżących jest to nowa regulacja, uzasadniająca przeprowadzenie ponownie procedury uchwalenia aktu tj. wyłożenia projektu i dokonania uzgodnień - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Przywołana zmiana wprowadzona na sesji w dniu uchwalenia aktu wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich, które nie były im znane na etapie wyłożenia projektu uchwały. W konsekwencji czego zasadnym jest zastosowanie do tej procedury postanowień art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Dodatkowo, w ocenie skarżących należy dokładnie zweryfikować całą procedurę, ponieważ projekt uchwały był wielokrotnie wykładany do publicznej wiadomości po wprowadzonych zmianach i może budzić wątpliwości, czy w każdym przypadku dochowano procedur związanych z uzgadnianiem.

Dalej skarżący podnieśli, że uchwała nie uwzględnia praw nabytych. Ze względu na brak przepisów umożliwiających wsteczne stosowanie uchwały reklamowej, regulacje te powinny oddziaływać wyłącznie "na przyszłość". Jednocześnie nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałą ostatecznych decyzji administracyjnych zezwalających na lokalizację lub budowę tablic i urządzeń reklamowych. Zdaniem skarżących uchwała nie spełnia kryterium określanego jako kryterium "proporcjonalności sensu stricto" i dotyczącego ustalenia, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Z tego względu skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z Konstytucją.

Odnosząc się do interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Krakowie, a elewacja budynku posadowionego na nieruchomości od ponad 15 lat wykorzystywana jest na cele reklamowe. Uchwała stanowi m.in. obowiązek dostosowania we wskazanym terminie istniejących tablic i urządzeń reklamowych, a zatem zobowiązuje także skarżących do przyjętych uchwałą zasad i warunków sytuowania, w przypadku, gdy nośnik reklamowy na ich nieruchomości został posadowiony w oparciu o zawartą umowę najmu ze spółką zajmującą się działalnością gospodarczą w zakresie ekspozycji reklam. Po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżący pozbawieni będą możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dodatkowo, interes prawny skarżący wywodzą z norm prawa materialnego, w szczególności przepisów Kodeksu cywilnego regulujących kwestie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności zreferował proces sporządzania i uchwalania uchwały. W odniesieniu do interesu prawnego organ wskazał, że skarżący powołują się na akt poświadczenia dziedziczenia nieruchomości, natomiast dział III księgi wieczystej zawiera dwa wpisy - ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie organu skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanych zapisów uchwały krajobrazowej. Skarżący nie wykazali, czy na skutek wejścia uchwały w życie, nie będą mogli dalej wykorzystywać swojej nieruchomości i czerpać korzyści z tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomości. Ponadto skarżący nie wykazali uszczerbku, jaki powstał w ich władztwie nad nieruchomością. Samo kwestionowanie zasad lokalizacji tablic, urządzeń reklamowych, szyldów i ogrodzeń, które to kwestie dotychczas nie były uregulowane (albo część z nich była uregulowana w planach miejscowych) nie może świadczyć o wykazaniu naruszenia interesu prawnego, ponieważ skarżący nie wykazali, by istniejące na ich nieruchomości nośniki reklamowe spełniały dotychczasowe wymogi prawa, w tym prawa miejscowego. Dodatkowo skarżący mogą podnosić jedynie takie zarzuty, który dotyczą naruszenia ich interesu prawnego.

W przedmiocie zarzutów naruszenia przepisów kompetencyjnych organ wskazał, że:

1) możliwość organizowania konkursów (w tym między innymi na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych) jest przewidziana w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zaskarżona uchwała nie jest podstawą do przeprowadzenia konkursów z zakresu projektowania architektonicznego czy szerzej rozumianego, projektowania krajobrazu;

2) kolorystyka jest immanentnie związana z wybranymi materiałami budowlanymi, zaproponowanymi w skarżonych zapisach uchwały, które mają na celu nie tylko zachowanie odpowiednich standardów jakościowych, lecz również i uporządkowanie krajobrazu oraz podniesienie jego walorów estetycznych;

3) w stosunku do szyldów ustawodawca jasno określił, że rada gminy może uregulować liczbę szyldów umieszczonych na nieruchomości przez podmiot prowadzący działalność na tej nieruchomości. W odniesieniu natomiast do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustawodawca lokalny ma możliwość uregulowania w uchwale krajobrazowej zasad i warunków ich sytuowania, a także ich gabarytów. W zaskarżonej uchwale liczby odnoszące się do poszczególnych rodzajów nośników reklamowych nie rozstrzygają o liczbie danych reklam na obszarze miasta, lecz o zasadach kompozycyjnych odnoszących się do sposobu sytuowania poszczególnych rodzajów nośników reklamowych. Oznacza to, że w całym Krakowie, na wszystkich dopuszczonych uchwałą nośnikach reklamowych może widnieć ta sama reklama, co jest równoznaczne z tym, że na danej nieruchomości, na której rożnego rodzaju nośniki reklamowe mogą zostać sytuowane, również na każdym z nich może być ta sama reklama. Inaczej jest w przypadku szyldów, których maksymalna liczba szyldów o jednakowej treści na danej nieruchomości może wynieść 5, a w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" - tylko jeden. Ustawodawca lokalny miał bowiem prawo uregulować zarówno ilość takich urządzeń, a także ich wymiar i lokalizację;

4) powołane przez skarżących przepisy nie wprowadzają żadnych wyłączeń podmiotowych, lecz statuują generalne zasady, na podstawie których jest dopuszczalne ogrodzenie nieruchomości i umieszczenie konkretnych tablic lub urządzeń reklamowych poza podobszarem 1 III Strefy;

5) odnośnie do szlabanów, to w ocenie organu przywołana regulacja mieści się w normie kompetencyjnej uregulowanej w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., gdyż szlaban należy zdefiniować jako formę ogrodzenia nieruchomości przeznaczonej pod parking;

6) odnośnie do procentowej powierzchni szyldów i reklam na elewacji, to w ocenie organu taka regulacja jest jak najbardziej dopuszczalna. Podstawowym celem uchwalenia przez ustawodawcę lokalnego tzw. uchwały krajobrazowej jest ochrona krajobrazu. Cel może być realizowany poprzez ograniczenie ilościowe reklam i szyldów, a także poprzez określenie gabarytów reklam. Nie ulega wątpliwości, że te parametry mogą zostać również wyrażone w sposób procentowy. Zatem zapis § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały nie wykracza poza kompetencje ustawowe, lecz reguluje kolejną zasadą określającą warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, na których również są zainstalowane szyldy informujące o prowadzeniu na danej nieruchomości konkretnej działalności gospodarczej;

7) Odnośnie do preferowania szyldów uszło uwadze skarżących, że zapisy u.p.z.p. dopuszczają możliwość zwolnienia z obowiązku dostosowania jedynie w stosunku do obiektów małej architektury (art. 37a ust. 10 pkt 1) oraz ogrodzeń (art. 37a ust. 10 pkt 1). Ustawodawca nie wprowadził możliwości zwolnienia z obowiązku dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów. W sytuacji, gdy istniejące tablice reklamowe nie spełniają z uwagi na gabaryty i ich ilość, wymogów zawartych w uchwale krajobrazowej, należy je usunąć. Jednakże w takiej sytuacji szyldy powinny pozostać na nieruchomości z uwagi na ich cel - podstawowym bowiem cechą odróżniającą szyld od tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego jest fakt, że szyld informuje o prowadzeniu działalności gospodarczej na konkretnej nieruchomości przez dany podmiot gospodarczy. Umieszczenie w takiej sytuacji szyldu na innej nieruchomości jest bezcelowe. Z kolei tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, w rozumieniu przepisów skarżonej uchwały, mogą zostać zlokalizowane w innych miejscach i w różnej formie (baner, billboard, panel reklamowy, tzw. okrąglak);

8) zawarte w skarżonej uchwale zasady będą dotyczyć inwestycji podejmowanych w przyszłości, po wejściu uchwały w życie. W większości wypadków będzie się to wiązało z konieczność uzyskania odpowiedniej decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Powyższe nie stoi na przeszkodzie objąć urządzenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 uchwały, zasadami dostosowawczymi określonymi w art. 25 ust. 2, 4-6 skarżonej uchwały;

9) uchwała krajobrazowa może wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Przywilej ten dotyczy ogrodzeń legalnie istniejących w dniu wejścia wżycie uchwały. Natomiast ogrodzenia, stanowiące samowole budowlane, będą podlegały ich ewentualnej legalizacji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym w zapisach krakowskiej uchwały krajobrazowej, z obowiązku dostosowania zwolniono wszystkie ogrodzenia (a także obiekty małej architektury) istniejące w dniu wejścia w życie zapisów uchwały, które zostały usytuowane (wybudowane) zgodnie z przepisami prawa.

Dalej organ wskazał, że pod pojęciem tymczasowego obiektu małej architektury, należy rozumieć taki obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane który równocześnie jest "obiektem małej architektury" (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) i "obiektem tymczasowym" (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Analogicznie jak w zapisach planów miejscowych przyjęto mieszany sposób wyznaczania granic pomiędzy terenami np. wytyczając granice m.in. wzdłuż konkretnej ulicy, przecinając działkę, bądź wzdłuż rzeki. W zapisach uchwały wprowadzony został podział na trzy strefy (I Strefa, II Strefa, III Strefa dzieląca się na 3 Podobszary). Opis przebiegu granic poszczególnych Stref i Podobszarów został zawarty w § 5 ust. 1 uchwały, oraz zobrazowany na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast zasięg/granicę występowania/przebiegu terenów ciągów ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 3, został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1-2. Dlatego inny sposób wyznaczania granic należało przyjąć do opisu granic dużych jednostek obszarowych (por. § 5 ust. 1 uchwały), a inny dla małych terenów (por. § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały), a inny dla obiektów liniowych (por. § 5 ust. 3 uchwały). Użyte w uchwale określenia i sformułowania zostały zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa bądź należy im przypisać znaczenie, jakie terminy te posiadają w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. § 9 ust. 12 uchwały wbrew twierdzeniem skarżących nie stanowi koniunkcji, lecz odsyła do stosowania odpowiednich zasad w przypadku sytuowania murali, które dotyczą sytuowania nośników reklamowych. Ustalenia § 15 dotyczą elewacji frontowej budynku, a ustalenia § 18 uchwały dotyczą ścian ślepych budynków. W związku z tym, inne zasady będą obowiązywały dla murali sytuowanych na ścianie frontowej, a inne dla tych, które zostaną umieszczone na ścianie ślepej.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzania uchwały w ocenie organu opierają się one na błędnym założeniu, zgodnie z którym tzw. "uchwała krajobrazowa" powinna zostać poddana analogicznemu reżimowi prawnemu, jaki obowiązuje w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, skarżący utrzymują, że w każdym przypadku, w którym dochodzi do zmiany treści uchwały krajobrazowej, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje do ponowienia czynności proceduralnych (t.j. opiniowanie i uzgodnienia ustawowe, etap wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu). postępowanie w przedmiocie sporządzenia tzw. uchwały krajobrazowej zostało uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób swoisty, odmiennie niż procedura sporządzenia planu miejscowego, studium gminnego, czy też planu zagospodarowania województwa. Redakcja przepisów w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszących się do poszczególnych procedur planistycznych, w sposób jednoznaczny wskazuje, że wolą ustawodawcy było, aby sporządzając poszczególne akty planistyczne, w różnym stopniu zagwarantować udział podmiotów uczestniczących w postępowania (w tym tzw. czynnika społecznego), równocześnie nadając różną wagę działaniom podejmowanym przez poszczególne podmioty. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że ustawodawca decydując się w 2015 r. na podział dotychczasowej materii planistycznej na część regulowaną w planie miejscowym i część podlegającą regulacji w tzw. uchwale krajobrazowej, zrezygnował z wieloetapowego postępowania w przedmiocie sporządzenia planu miejscowego i w nowy sposób uregulował procedurę sporządzenia tzw. uchwały krajobrazowej. Ponadto, w przypadku sporządzania tego drugiego aktu planistycznego, zrezygnował z odesłania do konieczności odpowiedniego stosowania przepisu art. 17 pkt 13 lub art. 19 ust. 1 u.p.z.p. (konieczność ponowienia czynności planistycznych). Prezydent Miasta Krakowa w toku sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej dla Krakowa, podjął działania w celu ochrony interesów mieszkańców w toku sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej. W związku z tym, jeżeli zmiany w poszczególnych edycjach projektu tzw. uchwały krajobrazowej miały charakter zmian istotnych (fundamentalnych), albo zostały zaproponowane przez podmioty niewskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to - w ocenie Strony przeciwnej - należało takie zmiany skonsultować z mieszkańcami miasta. W toku procedury sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej dla Krakowa dwa razy zaistniała w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa taka konieczność. Pierwszy raz, kiedy w toku pierwszego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi unieważnił pierwszą uchwaloną uchwałę krajobrazową i w efekcie czego projekt krakowski uległ radykalnej zmianie i uproszczeniu zaproponowanych regulacji. W drugim przypadku - gdy po odesłaniu projektu uchwały krakowskiej do projektodawcy przez Radę Miasta Krakowa, organ Rady (Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK) wydała opinię, z zaleceniem wprowadzenia zmian umożliwiających późniejsze przegłosowanie projektu przez Radę Miasta Krakowa. Nie można zatem uznać, że te dwa przypadki stanowią o odpowiednim zastosowaniu przepisów art. 17 pkt 13 albo art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do postępowania w przedmiocie sporządzenia uchwały krajobrazowej. Jedynie, na skutek konieczności opracowania nowej edycji projektu tzw. uchwały krajobrazowej, zaistniała na nowo konieczność przeprowadzenia czynności proceduralnych, o których mowa w art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że zmiany wprowadzone w treści § 25 uchwały, wynikały z uwzględnionych postulatów zawartych w uwagach (uwaga nr 6 - postulat 8-9) oraz autopoprawki (przekazanej zarządzeniem Nr 314/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2020 r.) złożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły przeredagowania i doprecyzowania zapisów, dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także korekty błędnego odesłania. Ponadto zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdowały się w § 19 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa, zostały umieszczone w § 25 jako ust. 2 pkt 5. Natomiast zapisy § 25 ust. 2 pkt 3 zostały doprecyzowane, poprzez uzupełnienie zapisu o treść: a w przypadku słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglaka"), pierwszy słup plakatowo- reklamowy może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Uzupełnienie zapisu § 25 ust. 2 pkt 3 nie wprowadziło nowych zasad i warunków sytuowania słupów plakatowo-reklamowych ("okrąglaków"), a jedynie przypomniało o konieczności spełnienia parametru odległości od przystanku komunikacji miejskiej, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Należy wskazać, że wszystkie powyższe zmiany zostały wprowadzone do projektu uchwały zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikały bądź ze sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag, bądź z dokonania korekt redakcyjnych przy sporządzaniu kolejnych edycji projektu uchwały.

Końcowo organ wskazał, że zarówno prawo własności, jak i zasada ochrony praw nabytych nie mają charakteru bezwzględnego. Brak jest przy tym podstaw, aby ekonomicznemu interesowi jednostek, umieszczających nośniki reklamowe w sposób naruszający estetykę przestrzeni publicznej, była przypisywana wyższa wartość niż interesowi ogółu. Tylko poprzez wprowadzenie przepisów dostosowawczych, będzie można podjąć działania zmierzające do przywrócenia ładu przestrzennego oraz walorów estetycznych przestrzeni, których dekompozycja powstała w wyniku nieograniczonego sytuowania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej. W sytuacji zaś, gdy na gruncie przepisów dostosowawczych nie będzie możliwe sytuowanie nośników, jedynym rozwiązaniem zmierzającym do ochrony krajobrazu jest ich demontaż. W takim przypadku, zasada ochrony krajobrazu, mającą swą podstawę w art. 5 Konstytucji RP, ma pierwszeństwo przed ekonomicznym interesem jednostek. Skarżona uchwała krajobrazowa przewiduje dosyć długi, 24 -miesięczny okres dostosowawczy, zatem podmioty, które czerpią korzyści z umieszczania nośników reklamowych, mają odpowiedni czas na to, aby zareagować i wprowadzić politykę reklamową w sposób zgodny z regulacjami lokalnymi zawartymi w uchwale krajobrazowej

W piśmie z 2 października 2020 r. na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnili, że w zakresie legitymacji Z.D. jest on spadkobiercą K.D. (obecnie ujawnionej w księdze wieczystej nieruchomości). W zakresie lokalizacji nośnika reklamowego wskazali, iż jest on zlokalizowany na wschodniej elewacji budynku i ma wymiary 11,5 x 8,5m od połowy parteru do połowy dachu. Nośnik ten istnieje od lat 90tych, w związku z tym skarżący nie są w posiadaniu dokumentów w oparciu o które został on zainstalowany. Z oświadczenia skarżących wynika, że nie jest też możliwe pozyskanie takiego dokumentu z archiwum organu. Co istotne, zgodnie z oświadczeniem skarżących do dnia redakcji niniejszego pisma nie była stwierdzona nielegalność tego urządzenia.

W piśmie z 6 listopada 2020 r. skarżący cofnęli wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

II.

W skardze z 3 sierpnia 2020 r. na tę samą uchwałę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła, że:

1. § 25 ust. 2 Uchwały narusza art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a także art. 155 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie nakazu "dostosowania" istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień Uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącego obowiązku ich rozbiórki, mimo że wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie może być orzeczony nakaz rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego, bo zostały wzniesione legalnie i zgodnie z prawem oraz przez nieustanowienie w Uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie Uchwały legalnie wzniosły na terenie Miasta Krakowa urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych, przy jednoczesnym zwolnieniu z obowiązku dostosowania się do wymogów Uchwały tylko tablic i urządzeń reklamowych wzniesionych przed 1989 r. niezależnie od tego, czy zostały wzniesione legalnie czy nielegalnie (§ 25 ust. 4 pkt 2);

2. § 25 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 13 oraz § 11 ust. 1, § 14 i § 16 Uchwały naruszają art. 22, oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszają § 146 ust. 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nieustanowienie w Uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach konieczności "dostosowania" do wymogów Uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w Krakowie przed wejściem w życie Uchwały na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę (legalnie), co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej oraz poprzez posłużenie się w Uchwale wewnętrznie sprzecznymi i niejasnymi regułami "dostosowania" uniemożliwiającymi skonkretyzowanie, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych oraz ustalenie, kiedy i które z urządzeń reklamowych powinny podlegać dostosowaniu przez usunięcie, w przypadku gdy większa ich ilość we wzajemnym zbiegu lub w zbiegu z szyldami jednocześnie nie spełnia kryteriów zawartych w Uchwale po upływie okresu dostosowawczego;

3. § 25 ust. 2 w związku § 4 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 13, a także § 11 ust. 1, § 14 i § 16, § 4 ust.19, § 5 ust. 6 i § 17 Uchwały naruszają art. 32 Konstytucji RP - zasadę równości wobec prawa - poprzez

uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych, tj. tzw. paneli, tablic reklamowych stanowiących wyposażenie przystanków komunikacji miejskiej oraz wprowadzenie szczególnych reguł dopuszczających wyjątki na nieokreślonych w uchwale zasadach co do miejsca ich położenia tzw. "terenach towarzyszących usługom" i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem ograniczeń równoważnych z faktycznym zakazem umieszczania w Krakowie innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, w szczególności billboardów, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, oraz przez brak dokonania w Uchwale zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w Krakowie na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych (które były uzgodnione z Urzędem Miasta pod względem formy, wielkości i miejsca posadowienia, a ponadto były zaopiniowane przez Plastyka Miejskiego i Konserwatora Zabytków) oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;

4. § 25 ust. 4 pkt 2 Uchwały narusza art. 37a ust. 10 u.p.z.p. wprowadzając nieznany ustawie wyjątek od obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymogów Uchwały dla tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych przed 1 stycznia 1989 r.;

5. § 6 Uchwały przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ponieważ dopuszcza przeprowadzanie (nie wiadomo przy tym przez kogo) konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych, "przy wykorzystaniu detalu architektonicznego identyfikującego urządzaną przestrzeń w celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, dla poszczególnych Stref lub inaczej wyodrębnionych obszarów Miasta", w sytuacji gdy ww. przepis ustawy dopuszcza regulację ww. kategorii obiektów na terenie gminy jedynie w akcie prawa miejscowego tj. w uchwale krajobrazowej i nie dopuszcza do dalszego delegowania kompetencji do regulowania tych standardów przez gminę w aktach rangi niższego rzędu, ani w inny sposób (poza uchwałą krajobrazową) ani delegowania jej na inne podmioty w drodze przetargu;

6. § 4 ust. i pkt 9 i ust. 2 Uchwały jest wprost sprzeczny z art. 46 § 1 k.c. oraz przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ponieważ wprowadza nową nieznaną dotąd definicję pojęcia "nieruchomości" rozumianej jako "Jedna działka ewidencyjna lub jej część lub grupa tych działek użytkowanych w określony sposób" - ta definicja jest sprzeczna z ustawową definicją nieruchomości w sensie prawa cywilnego, gdzie nieruchomość to jedna lub więcej działek objętych jedną księgą wieczystą (art. 46 § 1 k.c. brzmi: Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.); definicja ta ma być zgodnie z Uchwałą m.in. stosowana dla ustalenia maksymalnej liczby szyldów dopuszczalnej na danej nieruchomości oraz do obiektów malej architektury;

7. § 4 ust. 4 w związku z § 5 Uchwały narusza art. 37a ust. 6 u.p.z.p., ponieważ przewiduje różne regulacje dla różnych obszarów gminy nie określając w sposób jednoznaczny granic tych obszarów - granice te są w Uchwale określone niejednolicie i różnymi metodami: 1/ częściowo granice stref wyznaczono poprzez określenie tylko nazw ulic wzdłuż których biegną granice stref, co jest niejednoznaczne, bo nie wiadomo gdzie w ramach danej ulicy owa granica przebiega, po której jej stronie, granicą pasa drogowego czy działki drogowej czy też może przez jej środek, 2/ częściowo granice stref wyznaczono poprzez wskazanie numerów działek "wg stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały" - czyli z niewiadomej daty, ponieważ projekt w toku prac uchwałodawczych był wielokrotnie modyfikowany i jego data nie jest w nim nigdzie określona, co utrudnia a wręcz uniemożliwia adresatom Uchwały ustalenie przebiegu granic tych stref w przypadku podziałów działek, a tym samym wykładnię i zastosowanie Uchwały, 3/ natomiast w części granice tych stref określono w sposób w ogóle niedookreślony i niedający się określić żadnymi metodami wykładni, np. przez użycie słów "północną linią wału przeciwpowodziowego rzeki Rudawy" - przy czym nie wiadomo czy chodzi o oś wału, koronę walu czy linię podstawy wału, lub słów "w poprzek koryta rzeki Wisły czyli fragmentem działki nr [...] obr. [...] " - gdzie nie wiadomo o jaki fragment chodzi, 4/ zaś część granic stref wyznaczono poprzez opisanie abstrakcyjnych linii pomiędzy wskazanymi w Uchwale współrzędnymi geograficznymi; ponieważ Załącznik nr 1 do Uchwały, tj. mapa z oznaczeniem stref ma charakter jedynie poglądowy i dodatkowy, to prawidłowe i jednoznaczne oznaczenie w części tekstowej uchwały krajobrazowej granic stref dla których przyjęto odmienne regulacje jest warunkiem sine qua non istnienia takiej uchwały, a brak należytego i jednoznacznego określenia granic takich obszarów był m.in. powodem uchylenia łódzkiej uchwały krajobrazowej przez WSA w Łodzi (wyrok z dnia 11.08.2017 r. w sprawie II SA/Łd 523/17), jest też warunkiem niezbędnym z punktu widzenia spełnienia przez akt prawa miejscowego jakim jest Uchwała konstytucyjnych wymogów pewności prawa;

8. § 4 ust. i pkt 19 w związku z § 5 ust. 6 i § 17 Uchwały naruszają wprost art. 37a ust. 6 u.p.z.p., ponieważ nie przewidują w ogóle granic dla ustalonych w Uchwale obszarów tzw. "terenów towarzyszących obiektom usług" i uprawnia do ich jednostronnego określenia innym organom, co przekracza zakres przyznanej radzie gminy delegacji ustawowej, dla których to terenów wprowadzono w Uchwale odmienne regulacje w zakresie dopuszczalnej ilości i maksymalnych gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, bo nie jest w Uchwale ani w żaden sposób opisane gdzie one się znajdują, ani też nie zostały oznaczone w żadnym załączniku do Uchwały, podczas gdy ustawa w ww. przepisie przewiduje wyraźnie taki wymóg, natomiast § 5 ust. 6 Uchwały stanowi jedynie enigmatycznie, że "w ramach poszczególnych Stref znajdują się tereny towarzyszące obiektom usług zagospodarowywane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy." - Uchwała regulując specjalne, preferencyjne warunki lokowania tablic i urządzeń reklamowych dla tych obszarów w ogóle nie określa miejsca ich położenia, zaś ww. przepis u.p.z.p. nie daje radzie gminy kompetencji do ustalenia granic takich obszarów poprzez odesłanie do innych aktów prawa miejscowego lub innych decyzji administracyjnych, a nawet gdyby takie prawo dawała, to musiałyby zostać one (te akty prawa miejscowego i decyzje administracyjne) wymienione wprost w Uchwale, co nie ma miejsca, tym samym Rada Miasta Krakowa przekroczyła zakres delegacji ustawowej i kompetencji uchwałodawczej przyznanej gminom w art. 37a u.p.z.p.;

9. § 9 ust. 4-7 i § 10 ust. 3 Uchwały oraz § 11 ust. 3 w związku z § 9 ust. 8 pkt 4 oraz z § 15 ust. 2 i ust. 3 Uchwały w powiązaniu z całkowitym funkcjonalnym zakazem lokowania na terenie Krakowa innych tablic i urządzeń reklamowych większych rozmiarów (w szczególności billboardów) narusza zasady uczciwej konkurencji poprzez wprowadzenie faktycznego monopolu Miasta Krakowa na prowadzenie działalności reklamowej w sposób i w miejscach zakazanych Uchwalą dla innych podmiotów tj. przez zwolnienie od zakazu umieszczania w Strefie I w pasie drogowym i w Podobszarze I Strefy III (Stare Miasto) reklam wolnostojących i banerów promujących "przedsięwzięcia plenerowe", których praktycznie jedynym organizatorem na terenie Krakowa jest Miasto Kraków (co daje Miastu faktyczny monopol na reklamę), a także poprzez zezwolenie na umieszczanie na działkach składających się na zarządzany przez Miasto Kraków obiekt T. oraz na tablicach reklamowych stanowiących wyposażenie przystanków komunikacji miejskiej wszelkich form zakazanej na pozostałym terenie Krakowa reklamy wykorzystującej projekcje świetlne, elementy ruchome lub emitującej światło o zmiennym natężeniu (telebimy, LED, LCD), na terenie T. dopuszczane są także gdzie indziej zakazane billboardy na elewacjach oraz inne tablice reklamowe na obiektach budowlanych, jak również przez zwolnienie od wymogów Uchwały reklam umieszczonych na urządzeniach obsługujących sprzedaż biletów komunikacji, na parkometrach, na stacjach dokujących dla systemu rowerów miejskich oraz na stanowiskach ładowania pojazdów elektrycznych a także w ramach Systemu Informacji Miejskiej Krakowa.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Swój interes prawny do zaskarżenia uchwały skarżąca wywodzi z tego, że na terenie całego kraju prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, a w ubiegłych latach wniosła na terenie miasta Krakowa między innymi szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących jak i tablic reklamowych umieszczonych na dachach budynków na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę lub w trybie zgłaszania robót budowlanych. Skarżąca eksploatuje te nośniki reklamowe i dzierżawi tereny pod ww. nośnikami reklamowymi od właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których się one znajdują. Nie prowadzi w Krakowie innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna, nie stosuje również w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy, o standardowej powierzchni 18 m2 i 48 m2. Uchwala zobowiązuje Skarżącego po upływie okresu "dostosowawczego" do usunięcia (rozbiórki) wielu z tablic i urządzeń reklamowych, które wzniósł on legalnie w Krakowie w ramach wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej, co ogranicza możliwość wykonywania przez niego tej działalności, a także wprost ogranicza jego prawa majątkowe (narusza jego własność), przez co godzi bezpośrednio w jego prawnie chronione interesy.

Zdaniem skarżącej uchwała doprowadza do absurdalnej sytuacji, w której nielegalnie wzniesione nośniki reklamowe (jeśli tylko spełniają kryteria Uchwały w zakresie rozmiarów i lokalizacji) podlegają swoistej "abolicji" i wolno je nadal eksploatować (lub wręcz wznosić nowe w przyszłości), natomiast nośniki reklamowe wzniesione legalnie po uzyskaniu wymaganych prawem zezwoleń mogą podlegać obowiązkowi ich usunięcia. Doprowadzi to do jeszcze większego chaosu estetycznego i prawnego. Błędne odczytanie celów ustawy krajobrazowej przez Radę Miasta Krakowa w ramach podjętej przez nią Uchwały może narazić na szkodę nie tylko Skarżącego, lecz także Miasto Kraków na roszczenia odszkodowawcze, na utratę przychodów z podatku płaconego od takich tablic i urządzeń reklamowych jak i przychodów z przyszłej opłaty reklamowej (podatek lokalny), a ponadto wielu mieszkańców Krakowa na utratę miejsc pracy przez osoby pracujące w branży reklamy zewnętrznej (zakłady poligraficzne, ekipy rozwieszające plakaty, ekipy techniczne obsługujące nośniki reklamowe itd.).

W skardze podkreślono, że Uchwała narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Zgodna z art. 2 Konstytucji RP wykładnia tego przepisu w ocenie Skarżącego nakazuje zatem ograniczyć zakres jego zastosowania wyłącznie do takich tablic i urządzeń reklamowych, w związku z którymi ich właściciele/ użytkownicy nie uzyskali/nie nabyli żadnych praw podlegających ochronie konstytucyjnej jako ww. prawa słusznie nabyte. § 25 ust. 2 Uchwały jest niezgodny z tak rozumianym 37a ust. 9 u.p.z.p., gdyż odnosi się do wszystkich istniejących tablic i urządzeń reklamowych nie czyniąc żadnej dystynkcji pomiędzy urządzeniami wzniesionymi legalnie, a nielegalnie. Uchylanie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych jest możliwe wyłącznie w trybie wydania decyzji w przypadkach określonych wyraźnie w przepisach K.p.a. Pozwolenia na budowę przedmiotowych tablic i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Krakowa zostały jednak Skarżącemu udzielone zgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem, więc te szczególne tryby nie znajdują tu zastosowania. Dla zilustrowania alternatywnego i prawidłowego z punktu widzenia obowiązujących przepisów sposobu rozwiązania tej kwestii można przytoczyć przykłady uchwał wyłączających legalną reklamę z regulacji uchwały: uchwała krajobrazowa Rady Gminy Kobylnica, uchwała krajobrazowa Rady Gminy Kołbaskowo, projekt uchwały krajobrazowej Miasta Szczecin i projekt uchwały krajobrazowej Rady Miasta Toruń. Zdaniem Skarżącego cel w postaci ochrony ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych czy niwelacji chaosu reklamowego byłby osiągnięty z chwilą usunięcia nielegalnej reklamy. Cel ten można zatem zrealizować inaczej niż uczyniła to Rada Miasta Krakowa. W wersji forsowanej przez ww. Radę Miasta Krakowa niejako cel uświęca środki. Skarżący de facto jest wywłaszczany bez odszkodowania.

Dalej podkreślono, że w przypadku właścicieli urządzeń reklamowych wzniesionych na należących do nich gruntach i z tym gruntem związanych obowiązek ich "dostosowania" do ograniczeń wynikających z Uchwały narusza zarówno chronioną przez prawo własność nieruchomości należącą do tych osób, w tym możliwość postępowania z przedmiotem własności w sposób dowolny o ile nie narusza to praw innych osób (co wynika z art. 140 k.c.), jak też prawo do wolności działalności gospodarczej wykonywanej przez te osoby, ponieważ urządzenia reklamowe służą jako takie do wykonywania działalności gospodarczej tj. działalności reklamowej i przychody z tej działalności stanowią pożytki z rzeczy. Umiejscowienie urządzeń reklamowych na obcych gruntach przez ich dzierżawcę w celu przemijającego w czasie ich połączenia z gruntem jest również chronione przez prawo do wolności działalności gospodarczej i prawo własności tych urządzeń i tablic reklamowych rozumianych w tym przypadku w świetle art. 47 § 3 k.c. jako rzeczy ruchome. Nawet jeśli nastąpiło połączenie tych urządzeń z gruntem - na skutek poczynionych przez dzierżawcę w dobrej wierze nakładów związanych z urządzeniem reklamowym, jak też na skutek niematerialnych pożytków, które uzyskuje on z reklamy w ramach prowadzonej przez siebie działalności, należy również przyjąć ich ochronę w tym zakresie jako innych praw majątkowych. Konieczność rozbiórki będzie stanowiła wymierną szkodę majątkową po stronie tych podmiotów. Oceniając skutki regulacji w postaci utraty prawa własności z jednej strony oraz kładąc na szali z drugiej strony cel Uchwały w postaci ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu być może ocena ta mogłaby się przesunąć na korzyść tego celu, jeśli Uchwała przewidywałaby stosowne odszkodowania. Jednak Uchwała nie przewiduje takich regulacji, przez co zasada proporcjonalności nie została zachowana.

W skardze zaakcentowano, że każdy legalny nośnik reklamowy ma swój projekt budowlany i obliczenia statyczne, dlatego nie może być dowolnie przebudowywany bez ryzyka dojścia do katastrofy budowlanej, nadto taka przebudowa uczyni z nośnika reklamowego obiekt nielegalny, bo odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nakaz "dostosowania" nośników reklamowych jest jednocześnie niedopuszczalnym nakazem postąpienia wbrew prawu. Ponadto:

• W przypadku postanowień regulujących maksymalną odległość urządzeń i tablic reklamowych - nie wiadomo, czy w przypadkach, które z nich należy usunąć i według jakich kryteriów usunąć "nadwyżkę" (co jest istotnym problemem, jeśli mamy do czynienia z nośnikami reklamowymi należącymi do różnych właścicieli/użytkowników - jak i kto ma określić czyje nośniki mają być usuwane w jakich miejscach, aby zachować wymagane w Uchwale parametry).

• Z postanowień regulujących minimalne odległości między urządzeniami/tablicami reklamowymi a ulicami i innymi elementami architektonicznymi/infrastrukturalnymi nie wynika, czy dla ich "dostosowania" należy nośniki te bezwzględnie usunąć, czy też można je w ramach możliwości przesunąć na dopuszczalną odległość, ani w jakim trybie to przesunięcie miałoby się odbywać.

• Z postanowień regulujących minimalne odległości między urządzeniami/tablicami reklamowymi nie wynika także, które z urządzeń/tablic stojących zbyt blisko siebie winno być usunięte lub "dostosowane" - czy ww. obowiązek powinien dotyczyć np. urządzeń/tablic nielegalnych lub usytuowanych później z uwagi na zasadę ochrony praw nabytych i analogicznie na zasadę, którą można potocznie określić jako "kto pierwszy ten lepszy" - Uchwala w żaden sposób nie określa kto (jaki organ) i w jakim trybie miałby decydować o tym które z urządzeń/tablic podlega usunięciu lub "dostosowaniu".

• W istotnych szczególnie dla Skarżącego przypadkach regulacji dot. odległości między poszczególnymi urządzeniami/tablicami reklamowymi również nie zostało dookreślone, czy jeśli np. dwa billboardy znajdują się zbyt blisko siebie, to należy je przesunąć czy usunąć, obydwa czy tylko jeden, a jeśli tylko jeden, to według jakich kryteriów (szczególnie jeśli są to nośniki należące do różnych podmiotów prawnych), a także nie wskazano, jak należy liczyć/mierzyć dopuszczalną odległość - czy od środka (osi) nośnika czy od jego bliższej krawędzi tablicy reklamowej czy od brzegu jego fundamentu.

• We wszystkich powyższych przypadkach pozostały poza tym nieuwzględnione formalno-prawne kwestie Prawa budowlanego. Mianowicie nie jest uregulowane w Uchwale, czy w przypadkach, w których wcześniej wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie prac budowlanych, należy w ramach "dostosowania" ubiegać się o pozwolenie zamienne lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy też "dostosowanie" jest możliwe w drodze szczególnego przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. bez konieczności dochowania tych formalności. W przypadkach usunięcia to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. We wszystkich tych przypadkach nie jest też ustalone, czy w razie konieczności uprzedniego działania organów nadzoru budowlanego dla zachowania terminów przewidzianych w Uchwale wystarczający jest termin złożenia wniosku, czy też istotne jest zakończenie prac, a ryzyko ewentualnej opieszałości ze strony urzędów w zakresie wydawania stosownych decyzji mają ponosić adresaci Uchwały.

• Przykładowo w przypadku gdy zgodnie z zasadami "dostosowania" Uchwały w danym obszarze może pozostać mniejsze urządzenie reklamowe przed większym, to przedsiębiorca-właściciel nośnika reklamowego, który wcześniej dostosuje gabaryty na mniejsze i tak nie będzie pewien możliwości pozostawienia tej tablicy reklamowej w danym miejscu, bo może się okazać, że w ostatnim miesiącu przed upływem terminu "dostosowania" właściciel drugiego sąsiedniego nośnika reklamowego jeszcze bardziej zmniejszy jego gabaryty i będzie uprawniona do pozostania, a właściciel pierwszego urządzenia reklamowego pomimo dostosowania się i poniesienia kosztów dostosowania będzie musiał i tak go rozebrać lub zostanie obłożony wysokimi karami, jeśli tego nie uczyni. Na przykładzie tym widać dobitnie skalę nieprecyzyjności tych przepisów Uchwały i niemożliwości jednoznacznego zinterpretowania i zastosowania ich w praktyce.

• Niejasne jest ponadto w § 25 ust. 2 pkt 5 Uchwały o jakie "inne wymogi określone przepisami prawa" miałoby chodzić, które muszą spełniać nośniki starsze przed nowszymi, aby móc pozostać w danym miejscu, co także uniemożliwia jednoznaczną wykładnię i zastosowanie w przyszłości przepisu dot. dostosowywania istniejących nośników reklamowych (cyt.: "jeżeli w wyniku zastosowania zasad sytuowania wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych, o których mowa w paragrafie 11, 14 i w 16, dopuszczalnym byłoby usytuowanie w tym samym miejscu różnych wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych, to uznaje się wcześniejsze usytuowanie danej tablicy reklamowej albo danego wolnostojącego urządzenia reklamowego za zgodne z postanowieniami uchwały, o ile zostały spełnione inne wymogi, określone przepisami prawa.").

• Pojęcie "dostosowania" występuje wprawdzie też w art. 37a ust. 9 oraz w art. 37d ust. 4, ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. Nie wyjaśnia to jednak nic, bo - jak wskazano powyżej - również w u.p.z.p. pojęcie to jest niezdefiniowane i niedookreślone. Powielenie niejasnych zapisów ustawowych w Uchwale niestety nie czyni ich bardziej jednoznacznymi.

Kolejno wskazano, że przepisy Uchwały uprzywilejowują niektóre z rodzajów tablic i urządzeń reklamowych w ten sposób, że w ogóle zakazują sytuowania określonych rodzajów nośników reklamowych (tj. billboardów) na przeważającym obszarze miasta, ograniczając ich maksymalną powierzchnię do dwóch wymiarów: 12 m2 względnie 18 m2, ponadto w przypadku nośników wolnostojących należy także zachować określone minimalne odległości innych tablic reklamowych i elementów infrastruktury miejskiej (budynki, skrzyżowania, wiaty przestankowe z dopuszczonymi w Uchwale panelami reklamowymi, itp.), a ponadto są one zakazane na większości ulic wylotowych z miasta. Ponadto bez żadnego uzasadnienia zostały w Uchwale uprzywilejowane niektóre rejony tzw. "tereny towarzyszące usługom" (notabene nieokreślone w uchwale co do miejsca ich lokalizacji, w sposób sprzeczny z prawem, o czym poniżej), gdzie wprowadzono szczególne reguły reklamowe dopuszczające wyjątki od generalnych regulacji Uchwały dla danego obszaru. W gęstej zabudowie miejskiej co kilkadziesiąt metrów poprzecinanej skrzyżowaniami oznacza to praktyczny zakaz sytuowania jakichkolwiek billboardów (nakaz rozbiórki w ramach "dostosowywania" istniejących tablic i urządzeń reklamowych) i całkowite uniemożliwienie na terenie Krakowa kontynuowania działalności podmiotom gospodarczym, które specjalizują się właśnie w tym rodzaju nośników reklamowych (w tym Skarżącego). Natomiast inne rodzaje tablic i urządzeń reklamowych, przede wszystkim panele i tablice reklamowe na wiatach przystankowych komunikacji miejskiej, a także tablice i urządzenia reklamowe na tzw. "terenach towarzyszących usługom" są potraktowane w Uchwale w sposób uprzywilejowany, ponieważ zostały dopuszczone do stosowania w znacznie większej ilości miejsc i bliższych odległościach (od innych nośników jak i od innych elementów infrastruktury), a także dozwolono na ich wykonanie z ekranów LED, LCD, telebimów, podczas gdy billboardy wolno tylko oświetlać. Cele zachowania ładu przestrzennego, ochrona krajobrazu kulturowego i poprawa estetyki nie uzasadniają w ocenie Skarżącego preferencyjnego traktowania mniejszych i świecących nośników reklamowych w porównaniu z billboardami, gdyż duże nagromadzenie mniejszych nośników reklamowych tak samo (albo nawet bardziej) wpływa na ład przestrzenny i estetykę przez wprowadzenie chaosu informacyjnego i kolorystycznego w przestrzeni publicznej, szczególnie że wymagane minimalne odległości między nimi są znacznie mniejsze niż w przypadku billboardów. W ocenie Skarżącego w przedmiotowej sytuacji nie ma żadnego uzasadnienia dla lepszego (preferencyjnego) potraktowania w Uchwale podmiotów-operatorów innych typów nośników reklamowych niż operatorów billboardów, gdyż wszystkie te typy nośników reklamowych w równym stopniu wpływają na ład przestrzenny w Krakowie.

Następnie wyszczególniono, że § 25 ust. 4 pkt 2 Uchwały narusza art. 37a ust. 10 u.p.z.p. wprowadzając nieznany ustawie wyjątek od obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymogów uchwały dla tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych przed 1989 r. Przepis ten literalnie przewiduje możliwość wprowadzenia takich wyjątków tylko dla istniejących ogrodzeń i obiektów malej architektury, a nie mówi nic o nośnikach reklamowych.

Odnośnie do konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych wskazano, że przepis ustawy dopuszcza regulację standardów obiektów tego typu (malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń) na terenie gminy tylko i wyłącznie w akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała krajobrazowa i nie dopuszcza do dalszego delegowania kompetencji do regulowania tych standardów przez gminę w aktach rangi niższego rzędu czy innego rodzaju, ani delegowania jej na inne podmioty w drodze przetargu.

W zakresie zarzutu dotyczącego definicji nieruchomości dodano, że definicja jest odmienna niż przyjmowana na tle uchwał krajobrazowych przez inne gminy, które jednolicie powołują się na art. 46 § 1 k.c. Jej zastosowanie w ocenie Skarżącego prowadziłoby do rażącej niespójności wykładni prawa w zakresie uchwał krajobrazowych na tle całego kraju. Przy tym przepisy prawa rzeczowego, do których należy art. 46 § 1 k.c. są przepisami bezwzględnie obowiązującymi.

Odnośnie do granic wyznaczonych stref zaznaczono, że informacja nt. przebiegu działek osób trzecich, jaką może uzyskać adresat uchwały nie będący właścicielem danej działki pochodzić może tylko i wyłącznie z danych online udostępnianych ogólnie w tzw. Geoportalu Krajowym. Ten zaś nie jest źródłem informacji prawnej i często nie zawiera aktualnych danych. Sposób wyznaczenia grani stref uniemożliwia ustalenie granic w praktyce samodzielnie przez adresata Uchwały bez udziału geodety.

Dalej wskazano, że § 5 ust. 6 Uchwały stanowi enigmatycznie, że "w ramach poszczególnych Stref znajdują się tereny towarzyszące obiektom usług zagospodarowywane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.". Uchwała regulując specjalne, preferencyjne warunki lokowania tablic i urządzeń reklamowych dla tych terenów w ogóle nie określa miejsca ich położenia, zaś ww. przepis u.p.z.p. nie daje radzie gminy kompetencji do ustalenia granic takich obszarów poprzez odesłanie do innych aktów prawa miejscowego lub innych decyzji administracyjnych, a nawet gdyby takie prawo dawała, to musiałyby one zostać wymienione w Uchwale, co nie ma miejsca. Należy ponadto nadmienić, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się kategorii o nazwie "tereny towarzyszące obiektom usług", zaś na terenach określanych w planowaniu przestrzennym jako "usługi" lub przeznaczonych częściowo pod usługi realizowane są często w praktyce zupełnie inne funkcje użytkowe (np. handlowe czy przemysłowe). Zatem także odesłanie do miejscowych planów zagospodarowania uniemożliwia ustalenie, gdzie owe "tereny" miałyby się znajdować. Z definicji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 19 a) i b) Uchwały można się wprawdzie domyślać, że chodzi o stacje paliw z gastronomią i parkingiem względnie o wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (powyżej 2000 m2), ale wiele z nich nie jest tak określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego W istocie brak jakiegokolwiek kryterium ustalania miejsca położenia owych "terenów" na potrzeby Uchwały.

Zaznaczono, że zwolniono od zakazu umieszczania w Strefie I w pasie drogowym i w Podobszarze I Strefy III (Stare Miasto) reklamy wolnostojące i banery promujące "przedsięwzięcia plenerowe", których praktycznie i faktycznie jedynym organizatorem na terenie Krakowa jest Miasto Kraków. Daje to Miastu faktyczny monopol na reklamę, bo pod pozorem reklamy "imprez", można sobie z łatwością wyobrazić wielkie banery producenta środków spożywczych czy napojów z adnotacją "sponsor/współorganizator imprezy XY w dniu Z w Krakowie". W ocenie autora skargi ten kto będzie chciał się w przyszłości reklamować w Krakowie, będzie musiał się zwrócić do Miasta Kraków i zapłacić mu za umieszczenie swojej reklamy stawkę podyktowaną przez Miasto (z przyczyn oczywistych wyższą niż w warunkach wolnej konkurencji, gdzie obecnie operatorzy nośników reklamowych konkurują ze sobą m.in. ceną). W ten sposób wyrugowana zostanie jakakolwiek konkurencja na rynku reklamy w Krakowie, a dyskryminowany przez to będzie zarówno Skarżący jak i inne podmioty działające w branży reklamowej na terenie Krakowa.

Końcowo dodano, że Skarżący według ostrożnych szacunków będzie zmuszony dokonać rozbiórki ok. 90% swoich nośników reklamowych obecnie tam posadowionych, z tego wszystkie o formacie 48 m2 oraz 80% nośników formacie 18 m2. Skarżący oszacował grożącą mu szkodę na kwotę [...] zł netto (sam koszt rozbiórki i utracony zysk (przychód) za szacunkowy uśredniony utracony okres eksploatacji tych nośników reklamowych bez uwzględnienia wartości samych nośników reklamowych, przy czym koszt budowy nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 to obecnie ok. 25.000 zł netto, a nośnika reklamowego o powierzchni 48 m2 to obecnie ok. 130.000 zł netto). Przedmiotowe zagadnienia prawne - naruszenia prawa poruszone w niniejszej skardze mają zatem nie tylko znaczenie w sferze interesów prawnych samego Skarżącego, lecz także fundamentalne znaczenie dla przyszłości całej branży reklamowej. Skarżący daje obecnie zatrudnienie około 650 osobom w skali kraju, natomiast w samym oddziale krakowskim zatrudnionych jest 30 osób, do tego należy doliczyć idące w setki etaty osób konserwujących i plakatujących billboardy Skarżącego zatrudnionych u jego podwykonawców, a także pracowników jego dostawców - drukarni, które mogą stracić zatrudnienie i często jedyne źródło dochodu, jeśli obecnie istniejące nośniki reklamowe w Krakowie i w innych miastach Polski zostaną zlikwidowane z uwagi na przepisy uchwał krajobrazowych, w tym Uchwały krakowskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności zreferował proces sporządzania i uchwalania uchwały. Dalej wskazał, że Skarżąca Spółka będąca dzierżawcą nieruchomości, położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie może z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego. Może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Z tego względu skargę należałoby odrzucić.

Kolejno organ podniósł, że uchwała - z mocy jednakże zapisów samej ustawy - przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich, z tym zastrzeżeniem, że jej zapisy obejmować będą również właścicieli (posiadaczy) tablic i urządzeń reklamowych, którzy już te tablice czy urządzenia posadowili, a nie tylko tych, którzy mają to zamiar dopiero uczynić. Jasnym wydaje się powód, dla którego została wprowadzona taka regulacja i jest nim ochrona ład przestrzenny, czy szerzej przestrzeni publicznej, w obszarze której funkcjonują mieszkańcy miast. Ponadto należy wskazać, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. W świetle art. 5 Konstytucji, do wartości podlegających ochronie przez władze publiczne należy zaliczyć między innymi zachowanie właściwego stanu krajobrazu i przeciwdziałanie pogarszaniu jego estetyki.

Jak podał organ, wprowadzenie zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, powstałych przed 1989 r. miało na celu ochronę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ujętych w kartach ewidencyjnych zabytków, jak również pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych o wysokiej wartości kulturowej i historycznej poprzez określenie możliwości utrzymania ich gabarytów, standardów jakościowych i materiałów z jakich zostały wykonane. Zapisy § 25 ust. 4 uchwały nie stanowią wyłączenia spod stosowania zasad określonych w uchwale, ale określają warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed 1989 r., do zasad określonych w uchwale. Organ zwrócił uwagę, na neon pozostały pod dawnym kinie "[...] " przy ul. [...] , tablicę przy nieistniejącym kinie "[...] " przy os. [...] ) jak i też okoliczność, że tablice i urządzenia reklamowe powstałe przed 1989 r. są w zdecydowanej mniejszości w przestrzeni publicznej, stąd też nie można uznać, że mają negatywny wpływ na jej atrakcyjność. Ponadto należy zwrócić, że zapisy skarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie demontażowi tablic reklamowych powstałych przed 1989 r.

Podkreślenia wymaga również, że zapisy uchwały krajobrazowej w żaden sposób nie wyłączają odpowiedzialności inwestora za wzniesienie tablic i urządzeń reklamowych bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Kolejno organ podkreślił, że panele reklamowe umieszczane w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej, są jedną z szeregu dopuszczonych form nośników reklamowych, które można sytuować na terenie Krakowa, po spełnieniu zasad i warunków określonych w uchwale. Przyjęte w uchwale zasady i warunki ich sytuowania, nie wykraczają poza ustawowe kompetencje gminy. W latach 2012-2018 zostały zorganizowane przez Gminę 4 przetargi na wymianę wiat przystankowych, w których w poszczególnych postępowaniach uczestniczyło od 1-3 oferentów. Wybór wykonawcy następował w oparciu o przepisy zamówień publicznych. Po ewentualnym podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie wprowadzenia tzw. opłaty reklamowej, wszystkie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (niezależnie od formy) będą podlegały opłacie reklamowej. Przygotowując projekt uchwały, zdecydowano się na ograniczenie tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które np. ze względu na swoje gabaryty lub standardy jakościowe, wpływają negatywnie na odbiór i estetykę krajobrazu. Takimi nośnikami są m.in. billboardy, których nagromadzenie zauważalne jest głównie wzdłuż dróg o znacznym natężeniu ruchu. Wiele z nich przysłania wartościowe osie widokowe, bądź zabytkowe budynki. W związku z tym zdecydowano się dopuścić możliwość sytuowania billboardów jedynie na obszarze I Strefy, z wyłączeniem terenów ulic wylotowych oraz po spełnieniu określonych parametrów odległościowych. Równocześnie w celu uporządkowania przestrzeni miasta, zdecydowano się dopuścić sytuowanie billboardów o standardowych wymiarach powierzchni ekspozycji tj. 12 m2 i 18 m2.

Organ zaakcentował, że możliwość organizowania konkursów (w tym między innymi na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych) jest przewidziana w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Zapis § 6 skarżonej uchwały umożliwia Prezydentowi Miasta Krakowa organizację konkursów w celu wyeksponowania walorów estetycznych, historycznych i kulturowych danego obszaru Miasta Krakowa, na którym będzie potrzeba wyposażenia przestrzeni publicznej w określone elementy, odwołujące się do istniejącej architektury, historii, kultury danego miejsca. Dlatego ważnym jest nie tylko zachowanie reguł transparentności w przeprowadzeniu tego typu konkursów, lecz dbałość o zachowanie odpowiedniej kompozycji przestrzeni i dostosowanie nowych elementów do istniejącej architektury i otoczenia. Kwestionowany przez Skarżącą zapis § 6 uchwały nie ma charakteru imperatywnego, należy go interpretować jako zalecenie dla organów gminy, aby dbały o zagospodarowanie przestrzeni publicznej w sposób harmonijny, zgodny z walorami historycznymi i estetycznymi (np. ławki na terenie Starego Miasta z elementami stylu nawiązującego do secesji).

Odnośnie do zarzutu co do definicji nieruchomości, organ powołał opisaną w powyżej w punkcie I. argumentację.

Dalej organ wyjaśnił, że oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych przywołane w tekście uchwały odnoszące się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, w zakresie wyznaczania przebiegu granic stref i podobszarów jest też stosowane w zapisach planów miejscowych. Ewidencja gruntów i budynków jest elementem podlegającym dynamicznym zmianom (m.in. podziały działek, scalanie działek). Nie jest więc możliwe, aby oznaczenie działek ewidencyjnych podlegało weryfikacji i aktualizacji w sposób ciągły. W związku z tym w zapisach uchwały (tak jak ma to miejsce w zapisach planów miejscowych) przyjęto, że oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych, przywołanych w tekście uchwały odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, bez wskazania konkretnej daty. Część tekstowa uchwały i mapa łącznie umożliwiają przyporządkowanie danego terenu bądź działki do konkretnie wyznaczonej strefy lub podobszaru.

Organ wyszczególnił, że uchwała krajobrazowa może wydzielać w ramach obszaru gminy różne strefy o odmiennych zasadach i warunkach sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W związku z tym, z uwagi na kryteria funkcjonalne, takie obszary na terenie miasta zostały wydzielone. W zapisach uchwały dla Krakowa, przebieg granic terenów towarzyszących obiektom usług, został zawarty w § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały. Precyzyjny sposób wytyczenia przebiegu granic tych terenów odpowiada ich specyfice i umożliwia ich każdorazowe wyznaczanie wraz z sukcesywnym zagospodarowywaniem kolejnych obszarów miasta. Inny sposób wyznaczenia granic tych terenów wiązałby się każdorazowo z koniecznością zmiany zapisów uchwały, a tym samym ponowieniem całej procedury, określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy wskazać, że zapisy dotyczące terenów towarzyszących obiektom usług są zapisami umożliwiającymi sytuowanie dodatkowych nośników reklamowych.

Nawiązując do zarzutu wprowadzenia monopolu Miasta Krakowa na prowadzenie działalności reklamowej organ wskazał, że w celu uporządkowania oraz ochrony ładu przestrzennego przyjęto zamknięty katalog dopuszczonych form tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. uchwała nie zakazuje żadnemu z podmiotów sytuowania (przy spełnieniu zapisów uchwały), czy też produkcji wskazanych w katalogu, dopuszczanych form nośników reklamowych. Obszar obejmujący nieruchomości, na których znajdują się obiekty T. jest takim terenem na obszarze gminy, który ze względu na swoją specyfikę wymagał odrębnego uregulowania. W "T." organizowane są imprezy masowe z udziałem wielotysięcznej publiczności (m.in. coroczny memoriał pamięci [...], koncerty krajowych i zagranicznych gwiazd estrady), stąd też wynikała potrzeba wprowadzenia dopuszczeń w zakresie sytuowania nośników reklamowych odbijających światło. Zarzuty Skarżącej są w tym zakresie pozbawione podstaw, tym bardziej, że "T." jako obiekt wielofunkcjonalny wybudowany ze środków miejskich, aktywnie działa na prywatnym rynku, podnosząc ofertę kulturalną Miasta Krakowa i emitując różne reklamy, w zależności od sponsorów poszczególnych wydarzeń, jakie się w obiekcie odbywają.

Końcowo organ, podobnie jak w odpowiedzi na skargę opisaną w punkcie I, podkreślił, że brak jest podstaw, aby ekonomicznemu interesowi jednostek, umieszczających nośniki reklamowe w sposób naruszający estetykę przestrzeni publicznej, była przypisywana wyższa wartość niż interesowi ogółu, a uchwała przewiduje długi okres dostosowawczy.

III.

Pismem z 7 sierpnia 2020 r. skargę na przedmiotową uchwałę wniosła również C.1 sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (obecnie C. 1 sp. z o.o. z siedzibą w K. ). Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) poprzez uchybienie procedurze uchwalania Uchwały, tj. wprowadzenie do niej zmian (także na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 roku) bez ponowienia procedury wyłożenia zmienionego projektu i ponowienia uzgodnień,

2. art. 37a ust. 1, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie: przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania, zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa,

3. art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p., poprzez niejednoznaczne określenie granic obszarów gminy, dla których przewidziano różne regulacje;

4. art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1076 t.j. z dnia 22 czerwca 2020 r. z późn. zm.) poprzez monopolizację rynku reklamowego w Krakowie, a przede wszystkim monopolizację rynku tzw. reklamy systemowej,

5. § 146 ust. 1 i § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez naruszenie zasad techniki prawodawczej,

6. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności poprzez obciążenie Skarżącej jako właściciela nośników reklamowych, głównie w postaci billboardów położonych na obszarze całego Krakowa, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 25 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio w oparciu o wymagane przepisami prawa zgody.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, a także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z Konstytucją.

W zakresie wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi skarżąca wskazała, że jest agencją komunikacji wizualnej, zapewniającą innowacyjne rozwiązania w zakresie: reklamy zewnętrznej, aranżacji witryn sklepowych, realizacji kiosków multimedialnych, wydruków wielkoformatowych oraz projektowania i zabudowy indywidualnych stoisk targowych. Głównie zajmuje się świadczeniem usług w postaci reklamy zewnętrznej na billboardach, przy czym postanowienia uchwały wprowadzają de facto zakaz sytuowania billboardów na terenie całego Krakowa. Równocześnie z racji działalności reklamowej, niniejsze uwagi dotyczą zarówno wszystkich nieruchomości położonych na terenie miasta Krakowa, na których skarżąca tę działalność prowadzi, jak również potencjalnie taką działalność mógłby prowadzić. Z uwagi na znaczącą liczbę tych nieruchomości, jak też i wspomniany rodzaj działalności, szczegółowe oznaczenie tych nieruchomości w ocenie skarżącej nie jest celowe. Skarżąca powołała się na prawo własności i swobodę działalności gospodarczej. Zaskarżona uchwała nakłada na skarżącą obowiązek dostosowania istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów do ustalonych zasad i warunków. Tym samym wpływa na jej sytuację prawną.

Skarżąca zaakcentowała, że w odniesieniu do uchwały krajobrazowej ustawodawca literalnie nie wprowadził obowiązku, ani nawet możliwości ponawiania procedury uzgodnień, bądź też ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia złożonych uwag. Biorąc jednak pod uwagę wykładnię systemową oraz funkcjonalną ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnieść należy, iż ostatecznie konieczność dokonania uzgodnienia projektu uchwały nie może być uznawana wyłącznie w kategoriach technicznej czynności, której przeprowadzenie jest obligatoryjne, albowiem godzi to w cel dokonania uzgodnienia, a zatem akceptacji wszystkich rozwiązań zawartych w uchwale. W ocenie skarżącej Prezydent Miasta Krakowa również stoi de facto na stanowisku, iż istnieje zbieżność procedury sporządzania uchwały krajobrazowej określonej w art. 37b u.p.z.p., z procedurą tworzenia studium określoną w ramach art. 11 u.p.z.p., albowiem wbrew wymogom formalnym zawartym w art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w trakcie każdego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, tj. w dniu 19 września 2017 r. (I wyłożenie - w dniach od 21 sierpnia do 29 września 2017 r.), w dniu 24 kwietnia 2018 r. (II wyłożenie - w dniach od 9 kwietnia do 9 maja 2018 r.), oraz w dniu 24 października 2019 r. (III wyłożenie - w dniach od 14 października do 13 listopada 2019 r.), organizował dyskusję publiczną, na zasadzie analogii z dyskusją, o której mowa w art. 11 pkt 7 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Niemniej po wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej w dniach od 14 października do 13 listopada 2019 r. i dokonaniu w niej szeregu zmian, w tym także o charakterze merytorycznym, nie dokonano żadnych ponownych uzgodnień, jak i nie dokonano ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, pomimo, iż po każdym uwzględnieniu uwag Prezydent Miasta Krakowa za każdym razem wcześniej ponownie wykładał projekt uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu (trzykrotnie).

Skarżąca przedstawiła w formie tabeli najistotniejsze w jej ocenie zmiany zachodzące pomiędzy projektem uchwały krajobrazowej ponownie wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 14 października do 13 listopada 2019 r. a treścią uchwały. Wskazała, że trzeba zwrócić uwagę na dopuszczenie sytuowania całkowicie nowej kategorii tablic reklamowych albo urządzeń reklamowych na ogrodzeniach albo piłkołapach lub piłkochwytach w taki sposób, aby ogrodzenie nie stało się ogrodzeniem pełnym oraz wyłącznie od wewnętrznej strony ogradzanej nieruchomości lub jej części, nieobecnej w poprzednich wersjach projektu uchwały krajobrazowej, jak i na diametralną zmianę w zakresie tego, które konkretnie przepisy uchwały krajobrazowej są wyłączone ze stosowania w stosunku do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych: stanowiących rekonstrukcję historycznych form neonów powstałych do roku 1989 w zakresie odtworzenia ich gabarytów, materiałów, kolorystyki oraz lokalizacji; powstałych do roku 1989 lub tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ujętych w kartach ewidencyjnych zabytków. Mianowicie, uchwała w wersji projektowej głosiła, iż do wymienionych w § 25 ust. 4 tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie stosuje się wyjątku z ust. 3, tj. że de facto zastosowanie do nich mają wszystkie postanowienia uchwały w pełnym zakresie, nawet gdy obiekty te ujęte są w kartach ewidencyjnych zabytków. Zmiana z ust. 3 na ust. 2 powoduje natomiast, iż do tej kategorii tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie stosuje się co do zasady wszystkich postanowień uchwały, a zatem jest to zmiana diametralna, która winna niewątpliwe podlegać kontroli w zakresie ponownego wyłożenia projektu uchwały.

Równocześnie w projekcie uchwały w § 17 określono warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w terenach towarzyszących obiektom usług niezależnie od postanowień ogólnych, tj. nie miał do nich zastosowania § 9 ust. 13 głoszący, iż wzdłuż ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 3 pkt 3, 8, 9, 11, 15, w odległości 100 m od zewnętrznej krawędzi jezdni obowiązuje zakaz sytuowania wolnostojących tablic reklamowych albo wolnostojących urządzeń reklamowych. Z kolei w treści podjętej uchwały w § 17 wprowadzono stwierdzenie "Przy spełnieniu warunków, o których mowa w § 9 ust. 13", ograniczając tym samym w sposób znaczny sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w terenach towarzyszących obiektom usług. W uchwale zmieniono przy tym wymiary pojedynczej tablicy reklamowej do 3 m wysokości i do 6 m szerokości z wcześniejszych do 2 m wysokości i do 6 m szerokości.

Ponadto wcześniejsze, niejasne brzmienie § 15 sugerowało, iż do sytuowania innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego, umieszczanych na obiektach budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] .[...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...]. winno się również stosować pozostałe wymogi opisane w § 15 ust. 1 pkt 1-2 i 4. Ponadto te inne tablice reklamowe lub inne urządzenia reklamowe miały stanowić wyłącznie wykończenie elewacji obiektów budowlanych. Natomiast w przyjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwale kwestia sytuowania innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych zlokalizowanych na wspomnianych działkach została wydzielona do osobnego ustępu, aby wymienione wyżej dodatkowe obostrzenia nie miały zastosowania, a przy tym - co kluczowe - usunięto ograniczenie w postaci sytuowania tych nośników jako wykończenia elewacji obiektów budowlanych, tj. rozszerzono w sposób znaczny zakres ich stosowania.

§ 9 ust. 11 pkt 5 projektu uchwały wprowadzał także zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na nawierzchniach placów i dróg, tj. postanowienie to powodowało, iż na placach i drogach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie można było umieszczać jakichkolwiek nośników reklamowych bez względu na ich formę i sposób umieszczenia na tych powierzchniach. Z kolei w przyjętej uchwale postanowienie to zostało istotnie zliberalizowane poprzez wprowadzenie zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na nawierzchniach placów i dróg, lecz już jedynie jako płaszczyzn, na których zostanie umieszczona reklama.

Diametralna zmiana nastąpiła również w zakresie wyłączenia tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, o ile nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, z zakazu lokalizowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD, opisanego w § 9 ust. 8 pkt 5. Mianowicie w projekcie uchwały wyłączenie to miało nie dotyczyć tych nośników, które zlokalizowane byłyby w Podobszarze 1 III Strefy, a w uchwale rozszerzono je także na ten obszar.

Nadto na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 roku, na której doszło do uchwalenia Uchwały, w ramach autopoprawki zostały wprowadzone istotne zmiany do jej § 25 ust. 2 pkt 3 poprzez dodanie szczegółowych regulacji dotyczących słupa plakatowo-reklamowego. Wprowadzenie tych całkowicie nowych zasad, uprzywilejowujących jednych dostawców reklamy zewnętrznej kosztem innych, a w tym Skarżącej, również uzasadniało przeprowadzenie ponownie procedury uchwalenia uchwały krajobrazowej tj. wyłożenia jej projektu i dokonania uzgodnień, czego nie uczyniono.

Zdaniem skarżącej wskazane w skardze istotne naruszenia dotyczą szeregu zapisów uchwały, zawartych w różnych jednostkach redakcyjnych, a tym samym odnoszą się do różnych regulacji, które ostatecznie nie będą mogły pełnić funkcji regulacji zupełnej w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Powyższe przesądza o tym, iż zarzuty dotyczące istotnego i rażącego naruszenia merytorycznych treści zawartych w uchwale reklamowej, również implikują konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W ocenie skarżącej do istotnych naruszeń przepisów, prowadzących do stwierdzenia nieważności uchwały w postaci wyjścia poza upoważnienie ustawowe lub wprowadzenia postanowień sprzeczne z tymże upoważnieniem zaliczyć należy przede wszystkim następujące postanowienia Uchwały:

- § 6 - stanowiący o dopuszczalności przeprowadzania konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznej w celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń - podczas gdy art. 37a u.p.z.p. nie daje kompetencji Radzie Gminy do regulowania tego typu kwestii w uchwale krajobrazowej,

- § 8 oraz § 22 ust. 5 w zakresie w jakim regulują kwestię kolorystyki, albowiem art. 37a u.p.z.p. stanowi, iż Rada Gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, tj. nie daje jej kompetencji do regulowania kolorystyki tychże obiektów;

- § 9 ust. 3, § 12 pkt 1, 3 i 4; § 17 pkt 1, 2, 3, 7 i 8; § 18 (w zakresie wprowadzenia ograniczeń ilościowych w sytuowaniu reklam) - ograniczenia ilościowe mogą być bowiem wprowadzone wyłącznie w zakresie szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.),

- § 23 pkt 1 w zakresie w jakim reguluje kwestię wykonania szlabanów wjazdowych podczas, gdy unormowanie tej kwestii nie mieści się w zakresie kompetencji ustawowej przyznanej Radzie Gminy w art. 37a u.p.z.p.,

- § 25 ust. 1 w zakresie w jakim wprowadza obowiązek dostosowania do jej postanowień tablic i urządzeń reklamowych "budowanych" podczas, gdy z upoważnienia ustawowego z art. 37a ust. 6 u.p.z.p. wynika, konieczność dostosowania jedynie istniejących (a nie budowanych) w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, przy czym kryterium "budowany" jest pojęciem nieostrym, albowiem nie wiadomo czy chodzi o obiekty małej architektury, ogrodzenia oraz tablice i urządzenia reklamowe będące faktycznie w budowie czy te, co do których właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę bądź nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu od ich zgłoszenia;

- § 25 ust. 5 w zakresie w jakim wyłącza z obowiązku dostosowania do postanowień Uchwały w sposób ogólny obiekty małej architektury podczas, gdy art. 37a ust. 10 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż uchwała krajobrazowa może to czynić tylko w odniesieniu do danych rodzajów obiektów małej architektury;

- § 25 ust. 6 w zakresie w jakim wyłącza z obowiązku dostosowania do postanowień Uchwały ogrodzenia legalne podczas, gdy art. 37a ust. 10 pkt 2 u.p.z.p. głosi, iż wyłączenie takie może dotyczyć danych rodzajów ogrodzeń, a nie ich statusu prawnego.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p dotyczy ponadto ustaleń w zakresie murali reklamowych. Mural stanowi reklamę wykonaną technikami plastycznymi na elewacji obiektu budowlanego, tj. nie jest on zdecydowanie przedmiotem materialnym, a przy tym nie posiada elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Tym samym, mural nie spełnia ustawowych kryteriów tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, a zatem Gmina Miejska Kraków nie ma podstawy prawnej do uregulowania uchwałą kwestii murali.

Dalej, zdaniem skarżącej oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych przywołane w tekście uchwały odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, co powoduje poważne problemy interpretacyjne dla przyjęcia granic stref, albowiem uchwała nie określa daty jej sporządzenia. Winno się przyjąć raczej datę uchwalenia bądź wejścia w życie.

Równocześnie, postanowienie, że "W celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, dla poszczególnych Stref lub inaczej wyodrębnionych obszarów Miasta, dopuszcza się przeprowadzanie konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych, przy wykorzystaniu detalu architektonicznego, identyfikującego urządzaną przestrzeń"

– narusza art. 37a ust. 6 u.p.z.p., tj. że uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, tj. przepis uchwały będzie stanowić podstawę prawną do wydzielenia nowych "obszarów", pomimo, iż obszary takie mogą być wydzielone wyłącznie przepisami uchwały krajobrazowej.

– wprowadza bardzo nieostre pojęcie "elementów wyposażenia przestrzeni publicznych". Jeżeli oznacza ono tablice reklamowe i urządzenia reklamowe to stanowi niedopuszczalne wykroczenie poza delegację ustawową.

– nasuwa się pytanie w jaki sposób można dla tak dużych obszarów określić jeden charakteryzujący je detal.

Kolejno skarżąca wskazała, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów po zapoznaniu się z treścią uchwały krajobrazowej Rady Miasta Stołecznego Warszawy wszczął postępowanie wyjaśniające, które ma na celu zbadanie rynku reklamy zewnętrznej w Warszawie oraz wpływu lokalnych regulacji prawnych na stan konkurencji na tym rynku. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwrócił szczególną uwagę na kwestię uzyskania przez podmiot uprawniony do świadczenia usług z zakresu reklamy zewnętrznej na wiatach przystankowych w Warszawie pozycji monopolistycznej. Analogiczna sytuacja ma miejsce natomiast w Krakowie, albowiem postanowienia uchwały krajobrazowej de facto eliminują z całego obszaru miasta inne nośniki reklamy niż przystanki komunikacji miejskiej, których operatorem jest wyłącznie jeden podmiot. Zdaniem skarżącej jedną z nielicznych dozwolonych form reklamy na obszarze Gminy Miejskiej Kraków będą nośniki na przystankach komunikacji miejskiej, kontrolowane obecnie przez jednego dostawcę treści, a ponadto staną się formą dominującą, praktycznie monopolizującą cały rynek. Wynikiem tego będzie zapewne wzrost stawek za wynajem powierzchni reklamowej. Co więcej, w Uchwale zawarto szereg postanowień wprowadzających znaczne uprzywilejowanie Gminy Miejskiej Kraków w świadczeniu usług reklamowych na terenie miasta, w tym m.in. organizacji wydarzeń plenerowych.

Skarżąca dodała, że wprowadzone kryterium zakazu lokalizacji reklam wolnostojących, a w tym przede wszystkim billboardów, w promieniu aż 100 m od przecięcia osi jezdni skrzyżowań, zamiast np. 50 m, nie zmierza do likwidacji chaosu reklamowego w mieście, lecz do niemal całkowitej eliminacji z obszaru miasta tego rodzaju nośników. Przyjęcie kryterium akurat 100m nie znajduje przy tym żadnego racjonalnego wytłumaczenia i nie uwzględnia stale rozrastającej się siatki ulic w Krakowie. Pojawia się w tym miejscu również poważny problem utraty przez nośniki przymiotu zgodności z postanowieniami uchwały krajobrazowej w sytuacji wytyczenia nowych ulic i zmiany przebiegu dotychczasowych, co powoduje powstanie zjawiska braku pewności obowiązującego prawa.

Następnie skarżąca podniosła, że Uchwała krajobrazowa zawiera szereg nieprawidłowo zdefiniowanych pojęć, których sposób redakcji będzie rodzić daleko idące problemy interpretacyjne przy stosowaniu jej postanowień, np.:

- główne wejście - dotyczy każdego wejścia do obiektu budowanego, co może prowadzić do problemów z użyciem postanowień dot. szyldów oraz rozumieniem pojęcia elewacji frontowej budynku;

- przedsięwzięcia plenerowe - pojęcie dotyczy każdego wydarzenia organizowanego w przestrzeni publicznej, co wprowadza zbyt szeroką definicję umożliwiającą nadużywanie postanowień projektu uchwały w zakresie zasad sytuowania tymczasowych tablic reklamowych i tymczasowych urządzeń reklamowych na czas organizacji przedsięwzięcia plenerowego;

- tereny towarzyszące obiektom usług - użyte w definicji określenie "pod terenem" wskazuje na to, iż stanowią one części podziemne obiektów handlowych oraz pod obiektami parkingowymi, co wypacza sens tego postanowienia;

- zabudowa pierzejowa - określono ją jako zespół budynków usytuowany w taki sposób, że poszczególne budynki posadowione są w jednym szeregu, wzdłuż jednej linii zabudowy, nie określając co należy rozumieć przez zespół budynków, tj. czy wystarczą już dwa czy potrzebna jest ich większa ilość.

Nadto postanowienie, że pozostałe określenia użyte w uchwale należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych nie określa, o które konkretne przepisy odrębne chodzi, tj. można sobie wyobrazić sytuację, w której kilka ustaw reguluje to samo pojęcie i wówczas nie będzie wiadomo, którą konkretnie definicję należy stosować. Ponadto uchwała wprowadza własne definicje sprzeczne z tymi ustawowymi, w tym pojęcia przestrzeni publicznej, którą zdefiniowano zbyt szeroko, w sposób wykraczający poza definicję z ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 6), w której znajduje się delegacja ustawowa do podjęcia uchwały, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej tj. § 149 "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej".

Równocześnie, użycie w uchwale dwóch różnych definicji wysokości obiektów budowlanych - jednej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury ("wysokość budynków, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a drugiej stworzonej na potrzeby uchwały ("odległość mierzoną od poziomu terenu istniejącego do najwyżej położonego punktu obiektu budowlanego niestanowiącego budynku, takiego jak: przekrycie, attyka, nadbudówka ponad dachem i in.") - powoduje, iż są one wzajemnie sprzeczne, a zastosowane rozwiązanie narusza § 149 Zasad techniki prawodawczej. Nadto w drugiej definicji zastosowano także nieostre pojęcie poziomu terenu istniejącego.

Końcowo skarżąca wskazała, że Uchwała narusza zasadę proporcjonalności. Żadne racjonalne względy nie wskazują bowiem na to, aby do uzyskania celów wymienionych w treści Uchwały konieczna była aż tak daleko idąca ingerencja w prawa obywateli. Z punktu widzenia ochrony walorów widokowych miasta, w pełni wystarczające byłoby dążenie do wyeliminowania jedynie nielegalnych tablic i urządzeń reklamowych, które jak wskazują na to przeprowadzone badania, przeważają na terenie Gminy Miejskiej Kraków.

Organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W zakresie odrzucenia skargi organ wskazał, że skarżąca nie wskazuje, aby przysługiwało jej jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości w Krakowie

Odnośnie do zarzutów naruszenia procedury organ podał, że przedmiocie sporządzenia uchwały krajobrazowej zostało uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób swoisty, odmiennie niż procedura sporządzenia planu miejscowego, studium gminnego, czy też planu zagospodarowania województwa. W żadnym zapisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano, że przy prowadzeniu procedury sporządzania uchwały krajobrazowej, mają zastosowanie zapisy ustawy, dotyczące procedury sporządzania Studium bądź miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W porównaniu z planem miejscowym uchwała krajobrazowa sporządzana jest w mniej rozbudowanej procedurze, zwłaszcza w odniesieniu do organów opiniujących i uzgadniających. Ustawodawca nie wskazał, że wprowadzając zmiany do projektu tzw. uchwały krajobrazowej, wynikające z uwzględnienia złożonych uwag (bądź ich części), koniecznym było ponowienie czynności proceduralnych

Organ wyjaśnił, że:

1) zmiana w § 9 ust. 8 uchwały - zmiana brzmienia zapisów uchwały zostały wprowadzone w § 9 ust. 8 pkt 5, na skutek uwzględnienia postulatu zawartego w uwadze złożonej podczas III wyłożenia (uwaga nr 2 postulat 5.2).

2) zmiana w § 9 ust. 11 uchwały - w wyniku uwzględnienia postulatów, zawartych w uwagach (uwaga nr 2 - postulat 7 oraz uwaga nr 38) złożonych w trakcie III wyłożenie uchwały;

3) zmiana w § 11 ust. 2 i 3 uchwały - była wynikiem przeniesienia zapisów z § 15 ust. 1 pkt 3, umożliwiających sytuowanie billboardów na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd. obr. [... ] do § 11 jako ust. 3 - w konsekwencji należało dokonać odpowiednich korekt redakcyjnych w § 11 i 15,

4) zmiana w § 15 ust. 1 i 3 uchwały - wskazana zmiana zapisów uchwały, była zmianą redakcyjną, nie wprowadzającą nowych zapisów w uchwale.

5) zmiana w § 17 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 17 zapisów uchwały, wynikają z postulatów zawartych w uwzględnionych uwagach (uwaga 9 oraz 26 z III wyłożenia).

6) zmiana w § 19 ust. 1 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 19 uchwały, wynikały z postulatów zawartych w uwzględnionych uwagach, złożonych podczas III wyłożenia (uwaga nr 6 - postulat 9, uwaga nr 41). Uwagi te dotyczyły zmiany redakcyjnej i doprecyzowania zapisów dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdywały się w § ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa zostały umieszczone w § 25 jako pkt 5 w ust. 2,

7) zmiana w § 23 uchwały - w wyniku uwzględnienia postulatów, zawartych w uwagach (uwaga nr 2 - postulat 7 oraz uwaga nr 38) złożonych w trakcie III wyłożenie uchwały zdecydowano się dopuścić możliwość sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na ogrodzeniach na zasadach określonych w § 23 pkt 4,

8) zmiana w § 25 ust. 2-4 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 25 uchwały, wynikały z uwzględnionych postulatów zawartych w uwagach (uwaga nr 6 - postulat 8-9) oraz autopoprawki (przekazanej zarządzeniem Nr 314/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2020 r.) złożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły przeredagowania i doprecyzowania zapisów, dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także korekty błędnego odesłania. Ponadto zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdowały się w § 19 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa zostały umieszczone w § 25 jako ust. 2 pkt 5. Natomiast zapisy § 25 ust. 2 pkt 3 zostały doprecyzowane, co nie wprowadziło nowych zasad i warunków sytuowania słupów plakatowo-reklamowych ("okrąglaków"), a jedynie przypomniało o konieczności spełnienia parametru odległości od przystanku komunikacji miejskiej, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. W zapisach § 25 ust. 2 pkt 4, wprowadzona zmiana wynika z treści uwzględnionej uwagi oraz konieczności doprecyzowania zapisu, w taki sposób aby istniejące tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, zarówno te które przekraczają o 5% gabaryty, dopuszczone w zapisach uchwały, i również te, których gabaryty są do 5% mniejsze od tych wskazanych w uchwale, uznać za zgodne z jej zapisami. W zapisach § 25 ust. 4, autopoprawką dokonano korekty błędnego odesłania do zapisów uchwały (z "Przepisów ust. 3 nie stosuje się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" na "Przepisów ust. 2 nie stosuje się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych").

W przedmiocie zarzutów uchybienia przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania, zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, określenia granic uchwały organ przedstawił argumentację zreferowaną w odpowiedziach na skargę w części I. i II. uzasadnienia. W szczególności w ocenie organu nakaz stosowania konkretnej kolorystki należy traktować jako standard jakościowy. Z kolei określenie liczby nośników reklamowych możemy zaliczyć do zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Kwestionowany zapis odnośnie do szlabanu ma charakter dopuszczenia, umożliwiającego wygrodzenie zamkniętego terenu parkingu przy zastosowaniu szlabanu, który może stanowić formę ogrodzenia

Organ dodał, że uchwała dopuszcza możliwość ustalenia dodatkowych wytycznych dla obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, na potrzeby przeprowadzenia postępowań konkursowych na wykonanie danego rodzaju obiektów, stanowiących wyposażenie przestrzeni publicznych. Te dodatkowe wymogi mają charakter doszczegółowienia ustaleń uchwały.

Ogrodzenia, stanowiące samowole budowlane, będą podlegały ich ewentualnej legalizacji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym w zapisach uchwały krajobrazowej, z obowiązku dostosowania zwolniono wszystkie ogrodzenia (a także obiekty małej architektury) istniejące w dniu wejścia w życie zapisów uchwały, które zostały usytuowane (wybudowane) zgodnie z przepisami prawa.

W kwestii muralu organ wskazał, że w definicji tablicy reklamowej, którą należy rozumieć jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, zostały wymienione przykłady nośników reklamowych, które należy traktować jako tablice reklamowe (baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy). Użyty w tej definicji zwrot "w szczególności" oznacza, że są to tylko przykłady, których katalog nie jest zamknięty. Przedmiot regulacji mogą stanowić wyłącznie treści reklamowe prezentowane w formie wizualnej. Mural prezentuje treść reklamową w formie wizualnej, w związku z tym podlega regulacjom tzw. uchwały krajobrazowej.

Wypowiadając się w przedmiocie zarzutu niezgodności z art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów organ podkreślił, że ustalone w skarżonej uchwale zasady sytuowania tych nośników umożliwiają dowolnemu podmiotowi usytuowania nowego nośnika reklamowego, o ile zostaną spełnione warunki z tzw. uchwały krajobrazowej oraz wynikające z przepisów odrębnych. Panele reklamowe umieszczane w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej, są jedną z szeregu dopuszczonych form nośników reklamowych. Dalej organ powielił argumentację prezentowaną w odpowiedziach na poprzednio opisane skargi. Podobnie swoje stanowisko organ zaprezentował w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej, które w ocenie organu mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części.

W odpowiedzi na wezwanie z 15 lutego 2021 r. do wykazania interesu prawnego skarżąca wskazała, że posiada tytuł prawny do całego szeregu paneli i ekranów LED, których lokalizacja i wymiary wykluczają w świetle Uchwały możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Tytułem przykładu ekran LED w pobliżu centrum handlowego Galerii [...] w Podobszarze 3 Strefy III. będzie podlegał usunięciu, albowiem nie jest on objęty jakimkolwiek z wyjątków opisanych w § 12 pkt 1-4, gdzie określono dopuszczalne lokalizacje panelu reklamowego. Nadto istnieje wątpliwość czy konstrukcyjnie wpisuje się on w definicję panelu reklamowego. W praktyce stosowanie siatek wielkoformatowych jako nośników reklamowych zostało w świetle treści Uchwały zdelegalizowane. Jednym z głównych obszarów działalności gospodarczej skarżącej jest sprzedaż usług reklamowych na nośnikach reklamowych w postaci siatek wielkoformatowych. Podsumowując, powyższe ograniczenia w praktyce pozbawiają skarżącą możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej w tym zakresie, albowiem wszystkie siatki reklamowe skarżącej zlokalizowane w Krakowie podlegać będą usunięciu na podstawie ww. przepisów.

Skarżąca przedłożyła listę 20 nośników, które mają podlegać likwidacji, a także przykładowe umowy najmu i wydruki z portalu Google Maps.

IV.

Pismem z 7 sierpnia 2020 r. skargę na przedmiotową uchwałę wniosła również T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. ( obecnie T. sp. z o.o. w K. ) Skarżąca podniosła zarzuty i sformułowała wnioski analogiczne jak zaprezentowano w skardze opisanej w punkcie III. W zakresie wykazania interesu prawnego legitymującego złożenie skargi skarżąca wskazała, że jest spółką specjalizującą się w przeprowadzaniu kampanii reklamowych na tablicach billboardowych (na terenie Krakowa i okolic posiada przeszło 400 tablic formatu 12 mkw i 18 mkw), a w jej ofercie znajdują się również nośniki formatu 36 mkw oraz ściany do ekspozycji banerów o powierzchni 100 mkw. Skarżąca zatem zajmuje się głównie świadczeniem usług w postaci reklamy zewnętrznej na billboardach, przy czym postanowienia uchwały wprowadzają de facto zakaz sytuowania billboardów na terenie całego Krakowa Niniejsze uwagi dotyczą zarówno wszystkich nieruchomości, na których skarżąca tę działalność prowadzi, jak również potencjalnie taką działalność mógłby prowadzić. W ocenie Skarżącej wskazane w petitum niniejszej skargi naruszenia przepisów prawa w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez pozbawienie jej de facto możliwości prowadzenia dotychczasowej działalność gospodarczej, a w tym zarówno naruszenia procedury sporządzenia uchwały, jak i przekroczenie delegacji ustawowej przez postanowienia uchwały, łącznie w sposób niedopuszczalny prowadzące do uprzywilejowania innych podmiotów kosztem mojego Klienta. Skarżąca wywodzi zatem swój interes prawny z prawa własności i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej na obszarze, na którym obowiązuje zaskarżona uchwała. Wskazane nakazy, zakazy i ograniczenia w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczają podstawowe prawa Skarżącej i spowodują uniemożliwienie jej nie tylko prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, lecz upadłość w związku z koniecznością usunięcia niezliczonej ilości tablic i urządzeń reklamowych do niej należących, a rozlokowanych na całym obszarze Krakowa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Wskazał na analogiczne argumenty, jak w przypadku skargi opisanej w punkcie III.

W odpowiedzi na wezwanie z 15 lutego 2021 r. do wykazania interesu prawnego skarżąca wskazała, że posiada tytuł prawny do całego szeregu billboardów położonych przy ulicach stanowiących zgodnie z Uchwałą ulice wylotowe miasta Krakowa. Wyłącznie przy ul. W. w Krakowie znajduje się dwadzieścia billboardów należących do skarżącej, które w wyniku wejścia w życie Uchwały podlegają likwidacji. Nawet w przypadku billboardów nie znajdujących się w terenie ulic wylotowych, Uchwała zmusza skarżącą do ich likwidacji ze względu na inne warunki wskazane w Uchwale. Ograniczenia w praktyce pozbawiają skarżącą możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, albowiem wszystkie billboardy skarżącej zlokalizowane w Krakowie podlegać będą usunięciu na podstawie ww. przepisów. Skarżąca przedłożyła wydruk mapy dot. uchwały krajobrazowej z obserwatorium miejskiej platformy internetowej miasta Kraków [dostęp: http://krakow.pl/plan], dla trzech lokalizacji, tj.:

— billboardów przy ul. [...] - niezgodne z § 18. Uchwały;

— billboardu przy ul. [...] - niezgodny z § 11 ust. 1 Uchwały ze względu na brak zachowania odległości 10m od budynku;

— billboardu przy ul. [...] - niezgodny z § 11 ust. 1 Uchwały ze względu na posadowienie w terenie ulicy wylotowej.

Przedłożyła również wydruki z portalu mapowego Google Maps, dla wykazania miejsca posadowienia ww. billboardów, a także listę 312 urządzeń reklamowych podlegających likwidacji.

V.

Kolejną skargę na opisaną wyżej uchwałę wniosła pismem z 27 października 2020 r. X. sp. z o.o. z siedzibą w W. W skardze zarzucono:

1) Wprowadzenie nadmiernych ograniczeń dotyczących ustalenia zasad, warunków i liczby dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych wynikających z zapisów § 9-19 Uchwały, w tym szyldów wynikających z § 20 Uchwały - nieuwzględniających przypadków istniejących już obiektów Skarżącej na terenie Krakowa, a posadowionych na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę w zw. z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy - przez co doszło do naruszenia:

a. praw nabytych Skarżącej w zakresie umieszczonych przez nią legalnie znaków reklamowych stanowiących najczęściej jej szyldy (a zatem naruszenia art. 2 Konstytucji RP);

b. swobody działalności gospodarczej w zakresie nadmiernego ograniczenia prawa do odpowiedniego oznakowania prowadzonej działalności, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p. oraz art. 22 Konstytucji;

c. zrównoważonego rozwoju w zakresie w jakim uchwała zmienia dotychczasowe uwarunkowania przestrzenne obowiązujące na terenie Krakowa, (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.);

d. prawa własności w zakresie stosowania nieproporcjonalnych środków ograniczających to prawo, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm).

2) Naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z przyczyn wskazanych w pkt 1 skargi, gdyż zaskarżona Uchwała mogła, a nie uwzględniła wskazanych powyżej okoliczności w przepisach dostosowawczych, a w szczególności nie wyróżniła odmiennych okresów dostosowawczych w zależności od tego, czy mamy do czynienia z szyldami, oraz czy tablice i urządzenia reklamowe były w dniu wejścia Uchwały legalnie posadowione na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych.

3) Wprowadzenie w Uchwale zapisów dyskryminujących Skarżącą - a zatem naruszenia art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 in fine Konstytucji RP-w zakresie w jakim Uchwała:

a. stawia w sposób uprzywilejowany operatora publicznego, dopuszczając względem terenów miejskich, w tym w ramach pasa drogowego, oraz przedsięwzięć plenerowych szerszy zakres stosowania reklam, niż to wolno Skarżącej (por. § 12 pkt 2-3, § 14, § 15 ust. 2 oraz § 9 ust. 4, 5, 7,8 i 11 pkt 2, § 10 ust. 3 Uchwały) - co jednocześnie narusza zasady konkurencji, jak i stoi w sprzeczności z założeniami ochrony krajobrazu;

b. dopuszcza względem stacji paliw dodatkowe oznakowanie dla usług gastronomicznych im towarzyszących, przez co usługi te mają uprzywilejowaną pozycję względem wolnostojących restauracji Skarżącej świadczących ten sam zakres usług dla kierowców na terenie Krakowa (por. § 4 pkt 19 w zw. z § 17 Uchwały);

c. dyskryminuje Skarżącą, która w ramach własnego oznakowania (tj. oznakowania prowadzonej na danej nieruchomości działalności) nie może zlokalizować tej samej ilości tablic i urządzeń, niż gdyby dopuściła reklamy nie będące szyldami (por. § 12 pkt 4 Uchwały).

4) Naruszenie władztwa planistycznego oraz delegacji ustawowej a zatem obrazę art. 3 ust. 1 w oraz 37a ust. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisów poglądowych, w zakresie ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 5 Uchwały w zw. z § 9 ust. 13, § 11 ust. 1, § 16 Uchwały, podczas gdy informacje poglądowe, jako niewiążące, nie mogą być umieszczane w akcie prawa miejscowego.

5) Dopuszczenie na mocy § 6 Uchwały konkursów na elementy wyposażenia, co - w związku z zakresem wskazanym w art. 37a Ustawy planistycznej - nie może być przedmiotem regulacji uchwały krajobrazowej.

6) Wprowadzenie na podstawie § 17 pkt 1, 2, 7 i 8, § 18 Uchwały ograniczeń ilościowych w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych Skarżącej, nie stanowiących szyldów, pomimo, że ograniczenia te na podstawie art. 37a ust. 2 u.p.z.p. stosować można jedynie względem szyldów.

7) Niedozwolone ustalenie zasad dotyczących dekoracji miejskich, przez które zgodnie z § 4 pkt 31 Uchwały rozumie się każde, także prywatne i umiejscowione na prywatnych nieruchomościach, urządzenie związane z obchodami świąt, pomimo iż dekoracje nie są reklamami i nie mają charakteru komercyjnego - co stanowi nie tylko naruszenie delegacji ustawowej, ale ograniczenie prowadzenia działalności w zakresie instalowania przez Skarżącą własnego oświetlenia, wystroju i uzewnętrznionych elementów dekoracyjnych o czasowym charakterze, instalowanych w zależności od świąt, pory roku, obchodów.

8) Niemające podstawy prawnej odniesienie się w § 4 ust. 5 uchwały do nazw własnych obiektów budowlanych Skarżącej niestanowiących tablic i urządzeń reklamowych.

9) Wprowadzenie w § 9 ust. 10 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 6 standardów jakościowych, które mają zastosowanie także do istniejących tablic i urządzeń reklamowych skarżącej wykonanych z materiałów drewnianych, w sytuacji, w której każdy obiekt małej architektury po naniesieniu na niego nazwy produktu lub przedsiębiorcy staje się urządzeniem reklamowym.

10) Wprowadzenie niedozwolonych zapisów odsyłających do innych aktów, gdyż:

a. § 4 pkt 24) Uchwały definiuje wysokość obiektów budowlanych poprzez odesłanie do konkretnego brzmienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w/s warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powołując się przy tym na konkretny tekst wynikający z Dz.U. z 2019 r., poz. 1065.

b. § 21 Uchwały odsyła do uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z 3 XI 2010 r. w/s parku kulturowego - co stanowi jednocześnie naruszenie zasad techniki legislacyjnej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości czterokrotności stawki minimalnej ze względu na nakład pracy pełnomocnika.

Wykazując legitymację skargową skarżąca wskazała, że podjęte przez Radę Miasta Krakowa zapisy dotyczą wszystkich restauracji X. zlokalizowanych w administracyjnych granicach miasta gminy Kraków. Lista restauracji została przedstawiona w tabeli, w której wyszczególniono adres, tytuł prawny oraz typ restauracji. Ponadto szczegółowe dane dotyczące analizy architektoniczno-urbanistycznej wprowadzonych ograniczeń zostały przedstawione osobno w odniesieniu do poszczególnych restauracji w Załączniku Nr 1 do skargi. W załączniku tym dla poszczególnych lokalizacji przedstawiono mapę, na stronie drugiej wizualizację, jak po demontażu znaków wyglądać będzie dana restauracja i jej otoczenie. Dla istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały oznakowań Skarżącej wprowadzono zapisy ograniczające, to jest zmuszające Skarżącą do demontażu większości tablic i urządzeń reklamowych. Z tego tytułu Skarżąca wywodzi naruszenie interesu prawnego, dające jej legitymację skargową.

Skarżąca wskazała, że każda restauracja wyposażona jest w zbliżoną liczbę znaków, zgodnie z systemem i standardami skarżącej. Główny zarzut sprowadza się do tego, że zapisy Uchwały uniemożliwiają pozostawienie istniejącego i ścisłe związanego z charakterem prowadzonej działalności oznakowania restauracji. Specyfika sytuacji Skarżącej polega na tym, że umieszcza ona na budynkach restauracji lub terenie ją otaczającym przede wszystkim swoje znaki, a zatem de facto i de jure umieszcza szyldy. Trudno zatem stosować te same wzorce ograniczeń, gdy mamy do czynienia z przedsiębiorcą, prowadzącym na danym terenie działalność, zatrudniającym pracowników i odprowadzającym lokalne podatki. Na terenie restauracji nie znajdziemy przy tym (tak jak w galeriach, sklepach, czy stacjach) reklam innych produktów, promocji udzielanych przez innych przedsiębiorców, etc. Z tego powodu interes prawny Skarżącej podlega szerszej ochronie. Wynika to z wykładni funkcjonalnej i gramatycznej Ustawy. Skoro bowiem ustawodawca w sposób uprzywilejowany traktuje szyldy (art. 37a ust 3 nie dopuszcza na przykład wprowadzenia całkowitych zakazów względem szyldów), to oznacza to, iż - proporcjonalne - ograniczenia powinny mieć mniej restrykcyjny charakter względem tego rodzaju reklam. Ponadto szyld to nie tylko tabliczka przy bramie wejściowej do kamienicy na rynku. Szyldem jest także [...] umieszczona na pylonie lub totemie przy restauracji lub na elewacji budynku. Trudno także założyć, aby Skarżąca miała zamienić istniejące oznakowanie na takie właśnie tabliczki. Wynika to ze specyfiki prowadzonej działalności oraz sposobu oznakowywania restauracji.

Skarżąca podkreśliła, że sposób oznakowania jej restauracji jest ustandaryzowany i powtarzalny. Scharakteryzowane przez skarżącą znaki wymagają oceny prawnej. W stosunku do części z nich skarżąca uznała, że są to znaki informacyjne, do których nie stosuje się Uchwały. Zdaniem skarżącej uchwałodawca miał świadomość specyfiki prowadzania usług gastronomicznych w tym w systemie "drive thru", jednak dopuszczenie jednego panelu reklamowego budzi wątpliwości przy tego typu usługach. Jak podała skarżąca większość oznakowania na linii Drive thru nie może się ostać. Ponadto, znaczna część menubordów, w przypadku kwalifikowania ich jako tablice reklamowe, także nie spełnia wymogów ilościowych, wysokościowych, powierzchniowych i materiałowych. Urządzenia umożliwiające świadczenie usług w systemie drive thru stanowią bowiem zorganizowaną część przedsiębiorstwa, bez których prowadzenie działalności byłoby ekonomicznie nieuzasadnione. Z oznakowaniem tym powiązany jest pozostały system oznakowania znajdujący się wokół terenu.

Skarżąca przyznała, że pylon reklamowy (słup uwieńczony [...] przestrzenną, o wysokości od. 16 do 29 m) stanowi przy tym największy problem zarówno z punktu widzenia uchwałodawcy jak i Skarżącej. Nie znajduje się on wprawdzie tuż przy drodze wewnętrznej dla obsługi zamawiających kierowców, jednak bez wątpienia stanowi w systemie drive thru kluczowy element, swoisty szyld dla kierowców - nieodzowny z punktu widzenia założeń biznesowych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Totem jest szczególnie istotny dla podróżujących, którzy widząc oznakowanie z daleka mają czas, aby zastanowić się czy chcą skorzystać z usług i podjąć zawczasu odpowiednie kroki przygotowujące. Bez tego oznakowania, ze względu na prędkość pojazdu, organizację ruchu i nieznajomość terenu - część z klientów nie będzie w stanie zająć odpowiedniego pasa ruchu, aby zjechać do restauracji. Brak pylonu wpływa zatem drastycznie na wyniki sprzedaży. Drugi system oznakowania dotyczy już etapu, gdy pojazd znajduje się na linii drive. Ponieważ kierowcy i pasażerowie nie wychodzą z pojazdu, tablice, oferty i promocje stanowią dla nich swoiste menu.

Skarżąca podkreśliła, że decyzje o wyborze danej lokalizacji pod restaurację podejmowane są w oparciu o wieloletnie kalkulacje, tj. minimum 20 lat prowadzenia działalności w danym miejscu. Zmiana warunków zagospodarowania, nie powinna zdaniem Skarżącej dotyczyć legalnych obiektów będących szyldami, które zostały już postawione w ramach zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Każda z lokalizacji skarżącej uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i pozwolenie na użytkowanie. Zapisy Uchwały sprowadzają się de facto do nakazu rozbiórki istniejących legalnie szyldów.

Zdaniem Skarżącej wprowadzony w § 25 ust. 2 Uchwały 24-miesięczny termin dostosowawczy nie jest wystarczający, choć przekracza on ustawowo wskazany termin 12 miesięcy. Dzieje się tak z powodu, że § 25 Uchwały nie wyróżnia kryteriów szyldu i legalności. Doszło do zrównania Skarżącej z podmiotami, które nie prowadzą działalności gospodarczej na nieruchomości umieszczając reklamy często o wyglądzie nieestetycznym i bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, czy opinii konserwatorskiej. Tymi samymi kryteriami potraktowano przedsiębiorców mających szyldy jak i tych działających w branży reklamowej. Skarżąca zaakcentowała, że nigdy nie wybudowałaby znaków bez budowy samej restauracji.

Następnie skarżąca podniosła, że Rada Miasta Krakowa, zapewnia jednostkom urzędu, w tym zarządcy dróg miejskich uprzywilejowaną pozycję na rynku, dopuszczając sytuowanie panelu reklamowego na wiatach przystankowych komunikacji miejskiej czy w przejściach podziemnych na wiacie przystankowej można umieścić dwa panele, w przejściu można umieścić panel co dwa metry, natomiast dla restauracji dopuszczono jedynie możliwość umieszczenia jednego panelu. Podobne uprzywilejowanie wynika z treści § 9 ust. 4, 5, 7, 8 oraz § 10 ust 3 Uchwały w zakresie organizowania przedsięwzięć plenerowych. Ponadto z zakresu uchwały został wyłączony System Informacji Miejskiej Krakowa. Jeśli system ma służyć reklamowaniu, to wskazane wyłączenia naruszają konkurencję, jeśli zaś system ten ma za zadanie przekazywać jedynie informacje, np. o kierunkach i odległościach do urzędów, dworców, czy sądów - to wzmianka o nim, jako niezwiązanym z reklamą, nie powinna znaleźć się w treści uchwały. Nie może być bowiem tak, że [...] zawieszona na elewacji lub totemie przy restauracji burzy ład przestrzenny, a jednocześnie ta sama [...] jako znak graficzny zlokalizowana na wiacie autobusowej lub tablicy LED na przystanku już nie stanowi zagrożenia dla krajobrazu miasta. Powyższe w ocenie skarżącej grozi monopolizacją rynku reklamy wizualnej. Skarżąca dodała, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postępowanie wyjaśniające dotyczące uchwały krajobrazowej w Warszawie.

Skarżąca oceniła za niezasadne uprzywilejowanie przepis z § 17, zgodnie z którym na tzw. terenach towarzyszących usługom dopuszcza się sytuowanie dodatkowych tablic i urządzeń reklamowych.

Zdaniem skarżącej dochodzi do kuriozalnej sytuacji, że na dodatkowej tablicy Skarżąca może umieścić "obcą" reklamę, nie może zaś umieścić niezbędnych dla niej informacji o własnych produktach, tylko dlatego iż zostanie to wówczas zakwalifikowane do szyldów i zwiększy w sposób niedozwolony ich liczbę. Podobne ograniczenia dotyczą umieszczania znaków reklamowych na co drugim lambrekinie.

Kolejno skarżąca podniosła, że niedopuszczalne należy uznać te treści Uchwały, które określono mianem poglądowych. Dotyczy to w szczególności ulic wylotowych. Skarżąca posiada szereg restauracji przy arteriach wylotowych. treść zapisów poglądowych - nie może służyć do odkodowania hipotezy normy prawnej a to jest niezbędne do ustalenia zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych.

Dalej skarżąca zaznaczyła, że żaden z zapisów art. 37a nie przewiduje konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznej. Trudno wyobrazić sobie, aby właściciele nieruchomości prywatnych byli w wyniku przeprowadzenia konkursu związani jego ustaleniami. Wyniki konkursu nie stanowią powszechnie obowiązujących w Polsce źródeł prawa. Skarżąca posiada ogólnodostępne części w swoich restauracjach i ogródkach gastronomicznych, w tym meble użytkowe mocowane na stałe, altany, place zabaw, śmietniki i inne obiekty. Każdy z nich jest zaprojektowany, także jeśli chodzi o detale architektoniczne, przez wyspecjalizowane zespoły stworzona dla potrzeb korporacji. Trudno dopuszczać sytuacje gdzie dla danego obszaru lub jego części przeprowadza się wiążący konkurs na elementy takiego wyposażenia.

Zdaniem skarżącej jedynie w przypadku tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które informują o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, a więc jedynie w przypadku szyldów, ustawodawca dopuścił określenie ich liczby. A contrario w zakresie pozostałych tablic i urządzeń reklamowych nie można wprowadzać zapisów donoszących się do ich ilości. Tymczasem uchwała wprowadza takie niedozwolone ograniczenia ilościowe.

Skarżąca wskazała, że stosuje okresowe dekoracje, uzależnione od rodzaju święta, które w zależności od przyjętej koncepcji i założeń estetycznych mogą spełniać definicję obiektów budowlanych. Może to być na przykład choinka wykonana z tworzywa sztucznego, częściowo podświetlona, przymocowana do fasady lub w sposób trwały, zapewniający bezpieczeństwo przymocowana okresowo do podłoża. Tymczasem regulacje uchwały dekoracji miejskich - zgodnie z § 4 pkt 31 dotyczą tak naprawdę wszystkich dekoracji, także tych prywatnych. Jedynym przedmiotowym kryterium jest to, aby owe urządzenia były związane z obchodami świąt lub innych uroczystości, bądź wydarzeń, niemających charakteru komercyjnego.

Zgodnie z § 4 ust. 5 Uchwały nazwa własna obiektu budowlanego, o ile nie stanowi tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego i nie jest związana z prowadzoną działalnością, nie podlega ustaleniom niniejszej uchwały. Każda z restauracji Skarżącej posiada swoją nazwę, używaną w szczególności do identyfikacji danej restauracji przez pracowników Skarżącej, dostawców, ale z czasem także i przez część klientów. Zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, że nazwy te nie mogą być przedmiotem regulacji uchwały, skoro fizycznie nie są zaznaczone na nieruchomości. Wskazany zapis, wydaje się zatem zbyteczny, gdyż sprawia wrażenie, wprowadzonego w prawie miejscowym wyłączenia, na zdarzenia i okoliczności, które i tak nie mogłyby zostać objęte przedmiotową regulacją.

W Uchwale ponadto naruszono zasady dobrej legislacji poprzez wprowadzenie w § 4 pkt 24 oraz w § 21 Uchwały niedozwolonych zapisów odsyłających do innych aktów, w tym uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego.

Skarżąca wyraziła opinię, że definicje legalne przyjęte w uchwale uniemożliwiają ustalenie zakresu zastosowania zapisów uchwały w stosunku do wolnostojących restauracji skarżącej, które posiadają wejścia co najmniej z kilku stron budynku, przy czym żadne z nich nie jest bezpośrednio dostępne z drogi publicznej, placu otoczenia przystanków, parku lub skweru. Ponadto § 4 pkt 9) uchwały definiuje nieruchomość także jako część działki ewidencyjnej lub grupkę działek lub także jako część owej grupy - co w zakresie użytego zwrotu "część" odbiega od cywilistycznego, ale także geodezyjnego jej rozumienia. Nieprecyzyjne definicje zaciemniają ogólny cel uchwały.

W ocenie skarżącej nie wiadomo, jak traktować treść § 9 i wszystkich dalszych zapisów względem § 20 uchwały. Ten ostatni bowiem wyraźnie powołuje się na tablice i urządzenia będące szyldami, zaś § 9 nie wskazują expressis verbis, iż chodzi o tablice "nie będące szyldami". Można oczywiście przyjąć a contrario, że przepisy te nie dotyczą szyldów, jednak nie ma pewności, że w zakresie nieuregulowanym w § 20 mają one uzupełniające zastosowanie, właśnie dlatego, iż nie wyłączono w nich przypadków dotyczących szyldów. Rodzi to w konsekwencji spore trudności w zrozumieniu uchwały. I tak na przykład w § 9 ust 1 pkt 6 mowa jest o innej niż wymienione wcześniej kategorii wolnostojącej tablicy albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego. Można zatem podejrzewać, iż chodzi tu także o totemy, które tym różnią się od pylonu, że właśnie są szyldami. W konsekwencji wszystkie słupy jakie posadowione są przy restauracjach Skarżącej byłby objęte zakresem zastosowania § 9, jeśli nic innego nie wynika z dalszych przepisów. Sytuacja oceny wolnostojących słupów z logotypem [...] dodatkowo komplikuje ten o to fakt, iż wskazany § 9 ust 1 pkt 6 wyróżnia albo tablice, albo urządzenia, a tym czasem ustalona w § 4 pkt 20 Uchwały definicja totemu uznaje go, jako urządzenie wolnostojące, co sugeruje brak możliwości posadowienia tablic, choć wpisano w definicji, iż na owym "urządzeniu" można zbiorczo umieszczać także tablice reklamowe. Jak zatem zakwalifikować szyldy Skarżącej umieszczone na słupie, gdzie znajduje się tylko jeden znak ([...]) - skoro taki słup nie ma zbiorczego charakteru?

W konkluzjach skarżąca wyszczególniła, że ochrona krajobrazu była jedynie pretekstem do wyrugowania reklam prywatnych, by dopuścić miasto do prowadzenia działalności reklamowej. Nie trzeba specjalistycznej wiedzy, aby zauważyć, iż budynki restauracyjne nie są "przeciążone" znakami Skarżącej, a po ich demontażu zostaną one ogołocone. Skarżąca zaś nie otwiera restauracji, tam gdzie nie będzie mogła ją odpowiednio oznakować.

Organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie interesu prawnego wątpliwości organu budzą niektóre zarzuty podniesione przez Skarżącą, w zakresie, w jakim dotyczą one np. regulacji skarżonej uchwały odnoszącej się do wydzielonych w uchwale terenów ulic wylotowych. Spółka nie wykazała, czy jakikolwiek jej nośnik reklamowy, znajduje się w tym terenie, a w konsekwencji, skarga spółki w części nosi znamiona actio popularis. W ocenie organu, w zakresie, w jakim zarzuty dotyczą zapisów tzw. uchwały krajobrazowej w zakresie wykraczającym poza interes prawny spółki, skarga spółki powinna podlegać oddaleniu. Organ dodał, że interesu prawnego we wniesieniu skargi nie ma dzierżawca nieruchomości.

W ocenie organu intencją ustawodawcy było wprowadzenie w akcie prawa miejscowego jednolitych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dla wszystkich podmiotów, które je umieszczają. Stąd tzw. ustawa krajobrazowa pomija kwestię "praw nabytych" i przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. Ponadto Konstytucja RP wskazuje na szereg wartości, które pozwalają uzasadnić odstępstwo od zasady ochrony praw nabytych, odnoszących się do sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Proponowana przez spółkę interpretacja, zgodnie z którą należało objąć zakresem unormowania uchwały krajobrazowej jedynie planowane inwestycje w przyszłości, należy uznać za zbyt daleko idącą i w rezultacie zmierzającą do iluzorycznej ochrony miejskiego krajobrazu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o ochronie konkurencji i ograniczeń ilościowych reklam, organizacji konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych i naruszenia zasad techniki prawodawczej organ zaprezentował argumentację przedstawioną już w poprzednich punktach uzasadnienia. Organ dodał, że w § 12 pkt 4 skarżonej uchwały została dopuszczona możliwość zamontowania panelu reklamowego, zgodnie z definicją określoną w uchwale, jako dodatkowego urządzenia reklamowego, z którego mogą skorzystać restauracje prowadzące obsługę klienta zmotoryzowanego bez konieczności wyjścia z samochodu. Organ dodał również, że należy powiązać zapis § 6 skarżonej uchwały dopuszczający możliwość przeprowadzania konkursów z definicją "obszaru przestrzeni publicznej" określoną w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którą poprzez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." Dopuszczenie w § 6 uchwały możliwości przeprowadzenia konkursów ma na celu dbałość ustawodawcy lokalnego o zachowanie reguł estetycznych w kompozycji przestrzeni publicznej, a jednocześnie zadbanie o należyty profesjonalizm i o to, aby poszczególne elementy istniejące w przestrzeni publicznej były zaprojektowane i zaaranżowane przez osoby mające odpowiednie uprawnienia, a przede wszystkim doświadczenie zawodowe. Przepis należy interpretować jako zalecenie dla organów gminy, aby dbały o zagospodarowanie przestrzeni publicznej w sposób harmonijny, zgodny z walorami historycznymi i estetycznymi (np. ławki na terenie Starego Miasta z elementami stylu nawiązującego do secesji). Nie wszystkie miejsca o charakterze ogólnodostępnym będą podlegały regulacjom porządkującym pod kątem aranżacji przestrzeni publicznej w sposób określony w § 6 uchwały, lecz tylko te, które z uwagi na doniosłość, walory kulturowe i historyczne, wymagają uporządkowania i ujednolicenia. Nie wszystkie zatem ogólnodostępne ogródki restauracyjne będą podlegały takiemu reżimowi.

Ulice wylotowe zostały precyzyjnie określone w § 5 ust. 3 uchwały w powiązaniu z załącznikiem graficznym do uchwały, a dodatkowo jeszcze zaznaczone na załączniku graficznym do uchwały.

Dekoracje miejskie zostały wyłączone z zakresu stosowania uchwały, o ile nie stanowią one obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych albo ogrodzeń. Jedynie w wypadku, gdy dana instalacja będzie spełniała kryteria tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego, o określonych gabarytach i funkcji, wtedy będzie podlegała reżimowi określonemu w uchwale. Jednak co do zasady okolicznościowe dekoracje, np. świąteczne czy też inne dekoracje o charakterze sezonowym, nie podlegają reżimowi uchwały.

Z kolei przepis o nazwie własnej obiektu budowlanego zdaniem organu został sformułowany jasno i precyzyjnie. Ma on charakter porządkujący i ma zastosowanie np. w przypadku nazw własnych budynków, które świadczą o jego historii czy wcześniejszej funkcji, (np. budynek L., stanowiący wieloletnią siedzibę L. w Krakowie).

Organ dodał, że drewno jako jeden z materiałów budowlanych, zostało dopuszczone w przypadku realizacji słupa plakatowo- reklamowego tzw. "okrąglaka" - (§ 9 ust. 5 uchwały) oraz w przypadku innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych (§ 9 ust. 7). W pozostałych wypadkach drewno jako materiał budowlany nie zostało uwzględnione z uwagi na okoliczność, że banery, panele reklamowe czy billboardy są co do zasady wykonywane z sztucznych materiałów, a drewno do nich się nie zalicza.

VI.

Kolejną skargę na przedmiotową uchwałę wniosła pismem z 19 listopada 2020 r. C.2 sp. z o.o. z siedzibą w W. . Uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez (i) użycie w Uchwale odmiennych definicji na opisanie tych samych pojęć zdefiniowanych już w u.p.z.p., (ii) wprowadzenie w Uchwale pojęć niemalże identycznych znaczeniowo, których zakresy nakładają się na siebie w znacznej części, (iii) wprowadzenie w Uchwale szeregu sprzecznych, niejasnych definicji, o często zbieżnym zakresie znaczeniowym, przy jednoczesnym posługiwaniu się pojęciami ustawowymi, co narusza zasady prawidłowej techniki prawodawczej, praworządności i pewności prawa oraz ogranicza prawa Skarżącego do nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa; przy czym konkretne naruszenia w zakresie definiowania pojęć jakie należy wskazać to:

1) wprowadzenie do Uchwały definicji "przestrzeni publicznej", które to pojęcie zostało zdefiniowane odrębnie w art. 2 pkt 6) u.p.z.p., jako ustawie upoważniającej, co narusza dyrektywę wskazaną w § 149 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ("z.t.p."),

2) wprowadzenie do Uchwały nowej definicji "nieruchomości", które to pojęcie zostało odrębnie zdefiniowane niż w art. 46 § 1 k.c., co narusza dyrektywę wskazaną w § 149 z.t.p.,

3) wprowadzenie do Uchwały szeregu sprzecznych, niejasnych pojęć, o często zbieżnym zakresie znaczeniowym, przy jednoczesnym posługiwaniu się pojęciami ustawowymi:

a) tablicy i urządzenia reklamowego (pojęcie ustawowe),

b) wolnostojącej tablicy reklamowej i wolnostojącego urządzenia reklamowego,

c) innej wolnostojącej tablicy reklamowej lub innego wolnostojącego urządzenia reklamowego,

d) innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych,

e) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu,

f) bilbordu - jako rodzaju tablicy reklamowej,

g) wolnostojącego bilbordu,

h) panelu reklamowego - jako rodzaju urządzenia (reklamowego?),

i) wyświetlacza LCD i LED,

- przy czym powyższe pojęcia definiowane są przy pomocy kilku oddzielnych przepisów Uchwały, co prowadzi do sprzeczności, lub co najmniej niejednoznaczności wprowadzanych regulacji, a w konsekwencji narusza zasady prawidłowej techniki prawodawczej wskazane w § 150 ust. 1 i 2 w zw. z 151 ust. 1 z.t.p.;

2. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 37a ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p., poprzez wprowadzenie zakazów i ograniczeń reklamowych kwalifikujących się jako nadużycie władztwa planistycznego, co równocześnie stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego;

3. art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1) i 9) oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak uwzględniania przesłanki legalności posadowienia danego nośnika przy określeniu warunków dostosowywania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do Uchwały, co narusza obowiązek organu rozważenia przy określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu interesu Skarżącego w zakresie ochrony jego praw nabytych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

a) zestawienia nośników będących własnością Skarżącego zlokalizowanych na terenie miasta Krakowa,

b) 45 decyzji wydanych w 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację nośnika w pasie drogowym,

c) 33 decyzji wydanych w 2020 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację nośnika w pasie drogowym,

d) zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia 30 czerwca 2020 r. i 1 lipca 2020 r.,

na okoliczność posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały, sprzeczności w treści Uchwały prowadzących do jej nieważności.

W zakresie legitymacji skargowej skarżący wskazał, że świadczy usługi reklamowo-techniczne (w tym poligraficzne, wydawnicze, audio i wizualne) oraz marketingowe, wykonuje i instaluje reklamy, pośredniczy w procesie sprzedaży czasu i miejsca na cele reklamowe. Głównym przedmiotem działalności pozostają usługi reklamy zewnętrznej. W ramach tej działalności lokalizuje tablice i urządzenia reklamowe, głównie w postaci tzw. Citylight i Digital. Są to tablice reklamowe umieszczane na elewacjach budynków oraz bezpośrednio na gruncie, o różnych rozmiarach reklamy, lecz przeważnie nie przekraczających 3 m2, wyświetlające reklamy za pomocą ekranów elektronicznych lub standardowych. Skarżący zawiera szereg umów najmu/dzierżawy z podmiotami publicznymi oraz prywatnymi na terenie Krakowa, na mocy których korzysta z powierzchni należących do tych jednostek celów celach reklamowych. Na terenie Krakowa (na otwartej przestrzeni), Skarżący posiada 492 nośniki reklamowe, zgodnie z poniższym zestawieniem:

1) 6 nośników wolnostojących o pow. 8 m x 4 m,

2) 102 nośniki naścienne o pow. 1,2 m x 1,8 m (citilighty),

3) 154 nośniki wolnostojące o pow. 1,2 m x 1,8 m (citilighty),

4) 8 nośników naściennych o pow. 3 m x 6 m,

5) 147 nośników wolnostojących o pow. 3 m x 6 m,

6) 10 nośników naściennych (digital),

7) 65 nośników umieszczonych na wiatach reklamowych o pow. 1,2 m x 1,8 m (citilighty).

Skarżący uzyskał pozwolenia na umieszczenie nośników w pasie drogowym, jednakże z uwagi na wejście w życie Uchwały z dniem 1 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa na dzień złożenia skargi wydał 33 decyzje odmawiające wydania zgody na przedłużenie ważności zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pozostałe nośniki należące do Skarżącego zostały umieszczone poza pasem drogowym. Uchwała stanowi daleko idącą ingerencję w prowadzenie działalności gospodarczej Skarżącego. Według analizy skarżącego, 262 nośniki mogą być umiejscowione niezgodnie z przepisami Uchwały. Wątpliwości te polegają w szczególności na:

1) trudnościach w zakwalifikowaniu danego nośnika do określonej przez Uchwałę grupy (rodzaju) tablic i urządzeń reklamowych - w szczególności nośniki naścienne typu Digital, które zgodnie z Uchwałą można kwalifikować jako: inne tablice reklamowe lub inne urządzenia reklamowe umieszczone na obiektach budowlanych, tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu, panel reklamowy, wyświetlacza LCD i LED,

2) trudnościach w analizie poszczególnych regulacji rozrzuconych po różnych częściach Uchwały,

3) wzajemnej sprzeczności przepisów Uchwały - w szczególności w zakresie citilightów wolnostojących - sprzeczność § 9 ust. 13 z § 5 ust. 3 oraz § 14 z § 17 pkt 1), co uniemożliwia Skarżącemu jednoznaczną ocenę, czy te nośniki spełniają wymagania Uchwały,

4) braku uwzględnienia pierwszeństwa przy dostosowywaniu nośników istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały zasady legalizmu.

Skarżący podkreślił, że do naruszenia jego interesu prawnego w postaci prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa.

W ocenie skarżącego Uchwała zawiera szereg wadliwości, które w zasadzie uniemożliwiają ich racjonalną wykładnię. W sprawie nie mamy do czynienia wyłącznie z naruszeniem przez Organ dyrektyw techniki prawodawczej. Organ uchwalił akt prawa miejscowego w swej istocie tak głęboko wadliwy, że jego literalna wykładnia jest w zasadzie niemożliwa. Taka jednoznaczna ocena oparta jest nie tylko na własnych doświadczeniach skarżącego czy odczuciach innych uczestników rynku reklamy zewnętrznej, ale potwierdza ją również praktyka wewnętrznej jednostki Organu - Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie oraz Działu Kontroli Pasa Drogowego, odpowiedzialnych za kontrolę nośników reklamowych w świetle Uchwały i wydawanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W prostych co do zasady sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Organ potrzebował przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. Negatywne decyzje zostały wydane po prawie 4 miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku, podczas gdy przed wejściem w życie Uchwały były wydawane niezwłocznie.

W Uchwale wprowadzono definicję "przestrzeni publicznej" (§ 4 ust. 1 pkt 16), którą zdefiniowano jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, takie jak: drogi publiczne, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Jest to pojęcie praktycznie tożsame z pojęciem "obszaru przestrzeni publicznej", które pojawia się w art. 2 pkt 6) u.p.z.p. a które zostało zdefiniowane w tym przepisie jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze 

 względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obie definicje mają zatem odmienny zakres desygnatów, choć dotyczą tego samego pojęcia. Wątpliwości mogą powstać w stosunku do takich przestrzeni, jak podwórka, czy wewnętrzne place, które z jednej strony są powszechnie dostępne, a z drugiej nie mają szczególnego znaczenia dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców etc. Tożsama sytuacja ma miejsce z pojęciem nieruchomości. Definicja nieruchomości z Uchwały różni się diametralnie od definicji przewidzianej w k.c. Organ nie zauważył przy tym, że nieruchomości stanowią nie tylko nieruchomości gruntowej, ale również - w przypadku użytkowania wieczystego - nieruchomości budynkowe stanowiące przedmiot odrębnej własności. Na takich nieruchomościach mogą być umieszczane tablice i urządzenia reklamowe. W § 15 Uchwała określa, że sytuowanie innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych dopuszczone jest w określonym zakresie jedynie na elewacji frontowej. Również panele reklamowe dopuszczalne są jedynie na elewacjach frontowych (§ 17). Od odpowiedniej wykładni pojęcia "przestrzeni publicznej" zależy zatem, czy elewacje określonych budynków będą podlegały ograniczeniom w umieszczaniu na nich nośników reklamowych. Zdaniem skarżącego Organ powinien zatem odnieść się do definicji zawartej w u.p.z.p., a konkretny obszar, gdzie ograniczenia obowiązują, powinien być wyznaczony w studium.

Dalej skarżący wskazał, że Uchwała posługuje się następującymi pojęciami:

1) tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego - pojęcie ustawowe, o którym mowa w art. 2 pkt 16a i 16b u.p.z.p.; Uchwała odnosi się do tego pojęcia przede wszystkim w § 9 ust. 1 - Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta (...);

2) wolnostojącej tablicy reklamowej i wolnostojącego urządzenia reklamowego - jako rodzaj tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, który został zdefiniowany w § 4 ust. 1 pkt 23);

3) innej wolnostojącej tablicy reklamowej lub innego wolnostojącego urządzenia reklamowego - brak definicji w Uchwale, jednak pojęcie pojawia się w § 9 ust. 1 pkt 6) Uchwały;

4) innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych - regulacja w § 15 Uchwały

5) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu - regulacja w § 9 ust. 8 Uchwały;

6) billboardu - jako rodzaju tablicy reklamowej, który został zdefiniowany w § 4 ust. 1 pkt 2) Uchwały;

7) billboardu wolnostojącego - jako rodzaju billboardu - § 9 ust. 1 pkt 2) oraz § 17 pkt 3) Uchwały;

8) panelu reklamowego - jako rodzaju urządzenia (reklamowego?), zdefiniowanego w § 4 ust. 1 pkt 13) Uchwały oraz § 9 ust. 1 pkt 3) - Uchwała de facto wprowadza dwie definicje;

9) wyświetlacza LCD i LED - pojęcie pojawia się w § 15 ust. 2 Uchwały.

Powyższe pojęcia pojawiają się w różnych miejscach w Uchwale. Co do zasady, słowniczek z definicjami umieszczono w § 4 Uchwały. Jednakże istotne cechy nośników, takie jak wysokość, wielkość, powierzchnia ekspozycji, które z punktu widzenia konkretnego nośnika są kluczowe, pojawiają się następnie w § 9 Uchwały. Widać tutaj niekonsekwencję Organu - w przypadku billboardu wymiar został wskazany w § 4, przypadku pozostałych kategorii nośników - w § 9. Powyższe brzmienie przepisów Uchwały prowadzi do sprzeczności, lub co najmniej niejednoznaczności wprowadzanych regulacji.

Skarżący zarzucił, że Uchwała dopuszcza tzw. digitale w formie zdefiniowanej jako panele reklamowe (punkt 1), jednocześnie w punktach 2 i 3 wskazując, że możliwe jest jedynie umieszczanie takich nośników na przystankach komunikacji (Podobszar 1 III Strefy) oraz jako słupy plakatowo - reklamowe (pozostała część Miasta). Uchwała nie wyjaśnia, czy wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie (czyli np. wyposażenie komunikacji miejskiej z Podobszarze 1 Strefy III mogą stanowić wyłącznie panele reklamowe), czy należy je interpretować oddzielnie - a jeśli tak, to w jaki sposób. Dalej z jednej strony Uchwała dopuszcza zatem możliwość umieszczania tzw. digitali na wiatach jedynie w Podobszarze 1 III Strefy (§ 9 ust. 8 pkt 2), z drugiej dopuszcza je na terenie całego miasta (§ 12 pkt 1). Skarżący podkreślił, że panel reklamowy nie istnieje jako byt niezależny. W zależności od tego, czy jest on umieszczony na budynku, czy jako nośnik wolnostojący dany nośnik powinien spełniać dodatkowo wymagania wskazane w § 14 lub 15 Uchwały. W zakresie § 15 należy zwrócić uwagę na ust. 2, który stanowi, że "Dopuszcza się w Podobszarze 1 III Strefy sytuowanie innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego, w tym wyświetlaczy LCD i LED, stanowiących wyposażenie przystanków komunikacji miejskiej". W swojej istocie powyższyprzepis jest powtórzeniem §9 ust. 8 pkt 2), jednakże posługuje się innym niż panel reklamowy pojęciem "wyświetlacza LCD i LED". Skarżący dodał, że jako podmiot mający na mocy umowy uprawnienie do obsługiwania w zakresie reklamy wiat przystankowych na terenie miasta Krakowa, powyższe zapisy odnoszące się do tego tematu są objęte jego interesem prawnym.

Następnie skarżący wskazał, że stosownie do § 9 ust. 13: "Wzdłuż ulic wylotowych, o którym (pisownia oryginalna) mowa w § 5 ust. 3 pkt 3, 8, 9,11,15, w odległości 100 m od zewnętrznej krawędzi jezdni obowiązuje zakaz sytuowania wolnostojących tablic reklamowych albo wolnostojących urządzeń reklamowych". Z kolei stosownie do § 16: "W terenach ulic wylotowych, z wyłączeniem sytuowania billboardów, dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych albo innych wolnostojących urządzeń reklamowych, z tym że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m". Mamy zatem do czynienia z dwoma sprzecznymi ze sobą przepisami, które wzajemnie się wykluczają, chyba że potraktujemy wolnostojącą tablicę reklamową jako nośnik odrębny od innej wolnostojącej tablicy reklamowej. Posługując się oboma pojęciami, różnicy tej Uchwała jednak nie wyjaśnia.

Kolejno skarżący podniósł, że niejasna jest jednak relacja § 14 z § 17 pkt 1), który umożliwia umieszczanie innych wolnostojących tablic reklamowych na terenach towarzyszących obiektom usług. Przepis ten wprowadza dodatkowe wymogi dla rozmiaru takich nośników i wskazuje, że nośniki na terenach towarzyszących obiektom usług muszą dodatkowo spełniać wymogi z § 9 ust. 13, lecz nie odnosi się jednak do § 14. Nie jest zatem jasne, czy nośnik posadowiony na terenie towarzyszących obiektom usług powinien spełniać również wymagania w zakresie np. odległości od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych. Wątpliwości tej Uchwała nie wyjaśnia.

Ponadto § 15 ust. 1 punkt 1 lit. a) odnosi się do Strefy I poza obszarem, który rzekomo został wskazany w punkcie 3). Punkt 3) nie określa jednak obszaru, lecz mówi o spełnieniu warunku z § 18. § 18 odnosi się do Podobszaru 1 Strefy III, a nie Strefy I. Przedmiotowy przepis nie określa również, czy warunki wskazane w § 17 ust. 1 pkt 1) - 3) powinny zostać spełnione łącznie. Wydaje się, że taka była intencja Organu, tj. aby nośniki naścienne zajmowały określoną powierzchnie, nie przysłaniały okien i drzwi etc. Problematyczne w tym kontekście jest jednak powyższe odniesienie do § 18, który stanowi, że poza Podobszarem 1 III Strefy, na ścianach ślepych budynków dopuszcza się sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 z wyłączeniem banneru. Jak widać ostatni z zacytowanych przepisów nie zawiera warunku, jak wskazuje § 15 ust. 1 pkt 3), który mógłby znaleźć zastosowanie do nośników na elewacjach frontowych.

Uchwała została zredagowana w sposób niedbały: zawiera literówki, nie trzyma się wprowadzonych definicji, poszczególne regulacje odnoszące się do tych samych obiektów rozrzucone są po całym akcie. W ocenie skarżącego uchwała narusza zasadę proporcjonalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Sytuację, w której Skarżący jako podmiot działający na rynku reklamy zewnętrznej, nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, w jakim zakresie posiadane przez niego ruchomości spełniają wymagania aktu prawa miejscowego z uwagi na sprzeczności w akcie, należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie praw Skarżącego. Ponadto organ nadużył władztwa planistycznego. Warunki uregulowane w Uchwale samoistnie stanowią wyjątkowo daleko idącą ingerencje w prawo własności.

Końcowo skarżący podniósł, że w sytuacji konfliktu dwóch nośników Uchwała nakazuje w pierwszej kolejności wzięcie pod uwagę wielkość (powierzchnie ekspozycji) danego nośnika, a następnie okoliczność, czy obiekty stanowi tablicę, czy urządzenie reklamowe. Uchwała nie posługuje się zatem w ogóle przesłanką legalności danego nośnika. Wystarczy bowiem, by jakikolwiek podmiot umieścił bez zezwolenia tablicę reklamową o mniejszej powierzchni ekspozycji w zbyt bliskiej w rozumieniu Uchwały odległości, by inny nośnik - posadowiony w pełni legalnie - stał się niezgodny z przepisami Uchwały i musiał zostać usunięty. Z drugiej strony, wnioskodawca nie otrzyma zezwolenia na umieszczenie nośnika w miejscu, w którym jest już posadowiony nośnik "nielegalny". Zdaniem skarżącego To właśnie takie nielegalne nośniki (w tym np. bannery) w największym stopniu zaburzają ład przestrzenny.

Organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że Spółka nie wskazuje, aby przysługiwało jej jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości w Krakowie. Interes skarżącego należy rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego, czy ekonomicznego. Uchwała nie zawiera ograniczeń podmiotowych w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Kolejno organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w poprzednich punktach niniejszego uzasadnienia. Dodał, że zasady te powinny być odnoszone do prawodawcy rządowego. Dla uchwałodawcy lokalnego normatywnym punktem odniesienia nie będzie rozporządzenie w sprawie Zasad techniki legislacyjnej, lecz wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego. Definicja "przestrzeni publicznej" zawarta w § 4 ust. 1 pkt 16 w pełni koresponduje z definicją "obszaru przestrzeni publiczną" określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w żaden sposób jej nie modyfikuje. W dalszym ciągu jest możliwość wskazywania w Studium obszarów przestrzeni publicznej, które ze względu na swoje położenie i cechy będą odgrywać strategiczny charakter w rozwoju urbanistycznego miasta. Definicja ,,przestrzeni publicznej" została określona na użytek skarżonej uchwały w celu sprecyzowania, które miejsca mają publicznie dostępny charakter i w związku z powyższym, w jaki sposób należy interpretować kolejne zapisy uchwały pod kątem możliwości sytuowania określonych nośników reklamowych.

Z kolei § 17 ust. 1 pkt 1-3 skarżonej uchwały w zakresie terenów towarzyszących obiektom usług, są dodatkowymi dopuszczeniami, dotyczącymi sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, na obszarach miasta, które zostały wydzielone z uwagi na kryteria funkcjonalne. Jak już była o tym mowa, ustawodawca dopuścił możliwości różnicowania zapisów uchwały dla jednoznacznie wydzielonych obszarów gminy.

W replice na odpowiedź na skargę spółka podniosła twierdzenia organu dotyczące praw rzeczowych do nieruchomości zostały wypracowane przez judykaturę i doktrynę w zakresie interesu prawnego w przypadku skarg na zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku oczywiste jest, że Uchwała ogranicza przede wszystkim uprawnienia właściciela danej nieruchomości objętej planem. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z planem miejscowym, w którym konkretne zapisy dotyczą co do zasady konkretnych nieruchomości położonych na terenie objętym planem, lecz z aktem prawa miejscowego innego rodzaju - uchwałą krajobrazową, która reguluje uprawnienia i obowiązki wszystkich podmiotów w sposób generalny. Idąc tokiem rozumowania Organu, interesu prawego w zaskarżeniu Uchwały nie ma Skarżący, który posiadał w momencie wejścia w życie Uchwały prawie 500 nośników na terenie miasta Kraków, a posiada np. właściciel nieruchomości gruntowej, na której uprzednio można było posadowić tablicę, choćby hipotetycznie, albo mieszkaniec budynku, który przed wejściem w życie Uchwały miał prawo do powieszenia na ścianie tegoż budynku nośnika reklamowego. Skarżący podkreślił również, że jednostka opiniująca zgodność wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przyjęła w ostatnich miesiącach praktykę utożsamiania wolnostojących nośników reklamowych w postaci tzw. citylight (nośniki ze zmienną treścią reklamową w formie standardowej - nie elektronicznej) z panelem reklamowym, zdefiniowanym w uchwale jako urządzenie, służące do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych (§ 4 ust. 1 pkt. 13). Powołując się na § 12 Uchwały, organ wydał kilkanaście opinii odmownych. Zdaniem skarżącego jest to kolejny przykład, że Uchwała jest nieczytelna i niejasna.

Skarżący podkreślił, że Organ nie był uprawniony do definiowania pojęcia przestrzeni publicznej, nawet w sposób węższy niż uczyniono to w ustawie, gdyż nie został do tego upoważniony w formie ustawowej. W zakresie definicji pojęcia nieruchomości (punkty 18-19) Organ pomija w odpowiedzi na skargę, że w polskim systemie nieruchomości stanowią nie tylko nieruchomości gruntowej, ale również - w przypadku użytkowania wieczystego - nieruchomości budynkowe stanowiące przedmiot odrębnej własności. Na takich nieruchomościach mogą być umieszczane tablice i urządzenia reklamowe, a zostały one pominięte w definicji nieruchomości, która pojawiła się w uchwale. Świadczy to o wadliwości tej definicji (do której wprowadzenia w uchwale Organ nie był upoważniony, gdyż nie posiadał upoważnienia ustawowego).

Skarżący zaznaczył, że Organ nie odnosi się w ogóle do zarzutu nagromadzenia zbieżnych pojęć w uchwale (w skardze przytoczono 9 takich pojęć), często ze sobą zbieżnych.

Organ wskazuje przy tym, że § 9 ust. 8 w zw. z § 12 pkt. 1) ma za zadanie ograniczyć ilość billboardów. Należy jednak wskazać, że oba przepisy nie odnoszą się do billboardów, lecz tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych 

 z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych tub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD (czyli de facto paneli reklamowych) - § 9 ust. 8 oraz wprost - paneli reklamowych - § 12. Organ popełnia zatem błąd, czemu nie należy się dziwić w kontekście czytelności Uchwały. Organ wskazując przy tym jaki był cel tych regulacji (w kontekście powyższego błędu nie jest pewne, czy Organ rzeczywiście miał na myśli § 9 ust. 8) nie odnosi się w ogóle do istoty problemu. Z kolei wyjaśniając niejasności interpretacyjne § 17 pkt. l)-3) w kontekście § 14 (punkt 22) posługuje się ogólnikami, które nie rozjaśniają wątpliwości przedstawionych w skardze (s. 16), tj. czy nośnik posadowiony na terenie towarzyszących obiektom usług (§ 17) powinien spełniać również wymagania w zakresie np. odległości od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych (§ 14). Zdaniem skarżącego należy podejrzewać, że Organ sam nie jest pewny, jak należy interpretować przedmiotowe przepisy.

Kolejno skarżący podniósł, że problemem nie jest samo wyznaczenie ulic wylotowych, jak wskazuje Organ, lecz ustalenie, czy Uchwała dopuszcza, czy nie dopuszcza posadowienie wokół tych ulic wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych, gdyż Uchwała posługuje się dwoma wprost sprzecznymi przepisami. Organ przeprowadził długi wywód na temat bezpodstawności zarzutów Skarżącego dotyczących ograniczeń ilościowych tablic i urządzeń reklamowych (punkty 25-29). Skarżący jednak takich zarzutów w ogóle nie podnosił. Odpowiedź odnosi się w tym zakresie prawdopodobnie do skargi innego podmiotu. Organ pomija jednocześnie inne konkretne zarzuty związane z wadliwością Uchwały, ti. relacji § 15 ust. 1 do § 18 i § 17 ust. 1 pkt. 1) - 3) (strona 16-17 skargi).

Skarżący podkreślił, że był przekonany, że wybrane lokalizacje spełniają wymagania przewidziane w Uchwale, jednak takie ustalenie okazało się - według organu rozpatrującego opisane wyżej wnioski - błędne. Skarżący poświęcił zatem czas i środki na zawarcie umów z właścicielami terenów i produkcję nośników, by finalnie otrzymać decyzję odmową na lokalizację nośnika. Sytuacja ta dobrze obrazuje, w jaki sposób złe prawo wpływa na życie i działalność gospodarczą osób fizycznych i prawnych, prowadząc do załamania zasad zaufania do władzy publicznej i zakładanej racjonalności ustawodawcy.

Również w zakresie zarzutu 3 Organ zdaniem skarżącego pomija istotę zarzutu, którą stanowi brak przesłanki legalności przy badaniu konfliktu dwóch nośników. Skarżący nie zarzuca, jak pisze Organ, iż Uchwała obejmuje swoim zasięgiem nośniki posadowione zgodnie z prawem, na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale że w sytuacji konfliktu dwóch nośników Uchwała nakazuje w pierwszej kolejności wzięcie pod uwagę wielkość (powierzchnie ekspozycji) danego nośnika, a następnie okoliczność, czy obiekty stanowi tablicę, czy urządzenie reklamowe. Uchwała nie posługuje się zatem w ogóle przesłanką legalności danego nośnika. Zdaniem Skarżącego, jeśli dwa nośniki wolnostojące nie spełniają warunków w zakresie wymaganej odległości, a po zdemontowaniu jednego z nich drugi będzie w pełni legalny, przy czym jeden z tych nośników został posadowiony bez wymaganej zgody, to demontażowi powinien ulec nośnik "nielegalny". Skarżący nie domagał się zatem, aby Uchwała nie dotyczyła nośników legalnych, ale aby miały one pierwszeństwo w przypadku oceny warunku wymaganej odległości.

VII.

Postanowieniami z 5 lutego 2021 r. Sąd połączył sprawy skarg D.D., B.D. i Z. D., C sp. z o.o. z siedzibą w W., C.1 sp. z o.o. z siedzibą w K., T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., X. sp. z o.o. z siedzibą w W., C.2 sp. z o.o. z siedzibą w W. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

VIII.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

sygn. akt II SA/Kr 478/21

Przedmiotem skargi Y. Spółka Europejska [...] (dalej: skarżąca) jest uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 9 marca 2020 r. poz. 1984).

W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła:

1) Wprowadzenie nadmiernych ograniczeń dotyczących ustalenia zasad, warunków i liczby dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych wynikających z zapisów § 9-19 Uchwały, w tym szyldów wynikających z § 20 Uchwały - nieuwzględniających oznakowania istniejącego na stacjach [...] w Krakowie, w tym w szczególności uniemożliwiających pozostawienie pylonów cenowych [...] Skarżącej wraz z oznakowaniem wiat nad dystrybutorami oraz budynku stacji - przez co doszło do naruszenia:

a. praw nabytych Skarżącej w zakresie umieszczonych przez nią znaków reklamowych stanowiących najczęściej jej szyldy (a zatem naruszenia art. 2 Konstytucji RP);

b. swobody działalności gospodarczej w zakresie nadmiernego ograniczenia prawa do odpowiedniego oznakowania prowadzonej działalności, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 22 Konstytucji;

c. prawa własności w zakresie stosowania nieproporcjonalnych środków ograniczających to prawo, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm);

2) Naruszenie prawa materialnego art. art. 3 ust. 1 w oraz 37a ust. 2 u.p.z.p. ze względu na:

a. brak spójności aktu planistycznego w zakresie jego części tekstowej i graficznej przy ustalaniu granic między strefami oraz brak precyzyjnego określenia granic dla wydzielonych stref na terenie Krakowa (w związku z treścią § 5 ust. 1-3 Uchwały),

b. brak spójności aktu w zakresie zdefiniowania "ciągu ulic wylotowych", które zgodnie z § 5 ust. 3 tworzą "powiązania przestrzenne między strefami" przy jednoczesnym wprowadzeniu do ich katalogu ulic, które nie znajdują się pomiędzy Strefami,

c. przekazania kompetencji w zakresie ustalania zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych na podmioty trzecie - przez co doszło do naruszenia upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji zasady legalizmu,

d. wprowadzenie w § 5 ust. 5 Uchwały w zw. z § 9 ust. 13, § 11 ust. 1, § 16 Uchwały zapisów poglądowych - to jest o niewiążącym charakterze, gdy tymczasem akty prawa miejscowego winy składać się wiążących norm oraz

niedozwolone ustalenie w akcie prawa miejscowego norm o blankietowym charakterze lub norm zawieszonych, w związku z przypadkami określonymi w § 5 ust. 3 pkt 3, 4, 6, 8, 9, 20 - a zatem niedopuszczalne uzależnienie zakresu obowiązywania norm od zdarzeń przyszłych i niepewnych

- co jednocześnie stanowi naruszenia zasady prawidłowej legislacji;

3) Wprowadzenie w Uchwale zapisów dyskryminujących Skarżącą - a zatem naruszenia art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 in fine Konstytucji RP - w zakresie w jakim Uchwała:

a. stawia w sposób uprzywilejowany operatora publicznego, poprzez dopuszczenie sytuowania reklam na terenach komunalnych, w tym sytuowanie reklam w obrębie pasa drogowego, lokalizowanie Systemu Informacji Miejskiej (SIM) i dekoracji miejskich, przez które zgodnie z § 4 pkt 31 Uchwały rozumie się każde, także prywatne i umiejscowione na prywatnych nieruchomościach, urządzenie związane z obchodami świąt przy jednoczesnym zakazie lokalizowania pylonów cenowych Skarżącej, co jednocześnie stanowi naruszenie delegacji ustawowej, jeśli dekoracje te wraz z SIM nie są reklamami w rozumieniu art. Art. 16a ustawy planistycznej.

b. uprawnia do lokalizowania reklam niebędących szyldami poprzez wprowadzenie mniej restrykcyjnych ograniczeń co do ich ilości i gabarytów niż ma to miejsce w przypadku zapisów dotyczących szyldów (por. § 12 pkt 2-3, § 14, § 15 ust. 2 oraz § 9 ust. 4, 5, 7, 8 i 11 pkt 2, § 10 ust. 3 Uchwały) co jednocześnie stoi w sprzeczności z art. 4. Ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. 2014 poz. 915, dalej jako: ustawa o cenach) w związku § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2121) w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług w zakresie w jakim cennik musi być powiązany z system płatności i nazwą produktu oraz musi być wyeksponowany w sposób widoczny dla kierowców zbliżających się do stacji pojazdów. W konsekwencji treść uchwały stanowi przejaw nieuczciwej konkurencji, gdyż prowadzi do wykorzystania narzędzi planistycznych w celu obejścia prawa i wprowadzenia pod pretekstem porządkowania krajobrazu przepisów ułatwiających alokację reklam na terenach komunalnych.

4) Wprowadzenie na podstawie § 17 pkt 1, 2, 7 i 8, § 18 Uchwały ograniczeń ilościowych w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych Skarżącej, nie stanowiących szyldów, pomimo, że ograniczenia te na podstawie art. 37a ust. 2 stosować można jedynie względem szyldów.

5) Wprowadzenie wadliwych definicji poprzez:

a. Zdefiniowanie "ciągów ulic wylotowych" poza słowniczkiem przy jednoczesnym wprowadzeniu szeregu zbliżonych określeń odnoszących się do ulic wylotowych co utrudnia odkodowanie normy prawnej a zatem stanowi naruszenie zasad dobrej legislacji.

b. zdefiniowanie w § 4 pkt 20 totemu jako urządzenia o płaskich płaszczyznach, gdy tymczasem w związku z definicją ustawową wynikającą z art. 2 pkt. 16b ustawy planistycznej, jedynie tablice reklamowe mogą charakteryzować się płaską powierzchnią.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając legitymację skargową skarżąca wskazała, że jest właścicielem 20 stacji paliw na terenie Krakowa. Stacje te podlegają regulacji uchwały, bowiem znajdują się na nich oznakowania skarżącej, które w większości stanowią szyldy. Skarżąca wskazała, że z punktu widzenia prowadzenia stacji kluczowe oznakowanie to pylon cenowy [...] wraz ze znakiem [...], który to znak dodatkowo umieszczony jest na wiacie i budynku stacji paliw, w dalszej kolejności zaś także tablice reklamowe na terenie stacji promujące ofertę usług i produktów dostępnych tylko na stacji. Wszystkie stacje paliw mają tożsamy system pylonów cenowych oraz zawarte w nich dane. Pylony cenowe [...] to podświetlane tablice ustawione na ziemi możliwie najbliżej krawędzi jezdni, o wymiarach 7x2 metry (wysokość na długość). Są to wymiary standardowe dla całej branży, to znaczy wszystkie stacje paliw na terenie Krakowa zazwyczaj posiadają zbliżone do wskazanych gabaryty na pylonach cenowych. W ocenie skarżącej uchwała w ogóle nie uwzględnia stanu faktycznego w zakresie istniejących pylonów cenowych [...], ich gabarytów i ilości. Narusza to zasadę proporcjonalności oraz zrównoważonego rozwoju, uderza bezpośrednio w wolność gospodarczą, ograniczając w tym zakresie w sposób niewspółmierny prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej i gospodarowania własnością w ramach przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości.

Jak wskazała skarżąca, jeśli pylony cenowe [...] zakwalifikujemy do pylonów, to zastosowanie będzie miał tu § 17 pkt 8 uchwały. Jednak gabaryty pylonów i tak nie są wystarczające. Zgodnie z uchwałą można instalować pylony do wysokości 6 metrów, długości 1,5 metra i szerokości 0,4 m. Brakuje jednego metra z wysokości i pół metra z szerokości, aby uwzględnić istniejące zagospodarowanie pylonami. Gdyby zatem miasto Kraków tak zdefiniowało pylony, aby można było pod tą definicję przyporządkować pylony stacji paliw przy jednoczesnym dopuszczeniu wielkości 7x2 metry, a nie 6 na 1,5 metra - to odpadłby jeden z najpoważniejszych zarzutów Skarżącej. Zdaniem Skarżącej wprowadzone w uchwale gabaryty pylonów nie wpłyną na ochronę krajobrazu, za to zmuszą do usunięcia zdecydowanej większości istniejących pylonów cenowych [...] na wszystkich stacjach benzynowych. To stanowi o użyciu niewspółmiernych restrykcyjnych środków do zamierzonego celu. Świadczy to także o braku wiedzy na temat istniejącego zagospodarowania znakami stacji paliw. Przygotowanie uchwały winno wiązać się z analizą istniejącego zagospodarowania i jej oceną w kontekście ochrony krajobrazu. W przypadku pylonów cenowych [...] takiej analizy w ogóle nie dokonano. Gmina Kraków nie chciała świadomie ukrócić istnienia pylonów cenowych [...], lecz działając bez stosowanej wiedzy, że większość pylonów ma wymiary 7x2 metry, dopuściła pylony o wymiarach 6x1,5.

Dalej skarżąca wskazała, że jeśli pylony potraktujemy jako totemy, to będziemy do nich stosować § 20 ust. 10 (dla działek niezabudowanych) oraz § 20 ust. 11 (dla działek zabudowanych). W tym kontekście niezrozumiałe jest dlaczego znak niebędący szyldem można umieszczać na pylonie o rozmiarach 6x1,5 metra - zaś znak będący szyldem na totemie o rozmiarach 4,5 x 2,4 metra.

Kolejno skarżąca przedstawiła dwa kolejne i skrajne zarazem podejścia, które:

- dopuszczają uznanie pylonu cenowego [...] jako masztu flagowego, gdyż ten nie jest zdefiniowany w uchwale a pozwala osiągnąć wymiar wysokości do 14 metrów.

- uniemożliwiają potraktowanie pylonów cenowych [...] jako pylonów oraz totemów na które powołuje się § 20 ust. 11, gdyż totemy w rozumieniu § 4 pkt 20 oraz pylony w rozumieniu § 4 pkt 17 to zbiorcze urządzenia, a pylonów cenowych [...] nie sposób określić tym mianem. Nie umieszcza się na nich bowiem znaków związanych z prowadzeniem działalności przez inne podmioty.

W ocenie skarżącej owe poszukiwania kwalifikacji prawnej pylonów cenowych [...] dobitnie pokazują, wewnętrzną sprzeczność uchwały. Właściwie żadne z ww. podejść, z wyjątkiem uznania pylonu cenowego [...] za maszt flagowy, co wydaje się z istoty budzi wątpliwości - nie pozwalają uwzględnić ani ilościowych, ani wymiarowych wymagań Skarżącej wynikających z istniejącego zagospodarowania stacji.

Skarżąca podkreśliła, że aby kierowca mógł świadomie podjąć decyzję należy przedstawić mu część dostępnej oferty jeszcze przed zjazdem na stację, do czego służy pylon cenowy. Stąd informacja o produktach na stacji jest podzielona. Pylon cenowy [...] określa paliwa oraz sposób zapłaty i możliwość skorzystania z kawiarni jednak bez precyzowania jej asortymentu. Natomiast tablice i bilbordy znajdujące się już przy dystrybutorach odnoszą się precyzyjnie do wybranych konkretnych promocji, usług i produktów dostępnych na stacji. Obowiązek informowania o cenach ma zaś źródło ustawowe w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Skarżąca zaakcentowała, że ceny paliw muszą być zatem podane w taki sposób, aby były one wyraźne i czytelne dla kierowców pojazdów poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do stacji. Brak odpowiedniego oznakowania, w tym zakresie może kwalifikowane być jako naruszenie prawa, a w konsekwencji spowodować nałożenie kary przez UOKiK. Aby pomieścić na pylonie [...] stosowne informacje należy zapewnić prawną możliwość instalowania tablic o odpowiednich, wypracowanych na rynku standardach.

W odniesieniu do pozostałych tablic i urządzeń reklamowych, skarżąca wskazała, że teren stacji nie stanowi typowego deptaka, trotuaru, chodnika po którym poruszają się piesi. Traktowanie wskazanych tablic reklamowych jako typowych reklam jest błędem skutkującym brakiem uwzględniania specyfiki prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej. Kierowcy przed tankowaniem nie wchodzą bowiem do tradycyjnego budynku (sklepu); kierowcy to nie przechodnie, których zachęcić ma witryna z produktami. Stąd brak wyróżniania tej kategorii reklam stanowi o istotnym naruszeniu zasad planistycznych. Skarżąca nie ma możliwości sprzedaży paliw w pomieszczeniu zamkniętym. Względy p.poż i bhp uniemożliwiają osłonięcie dystrybutorów tak, aby oznaczenie na stacji nie było widoczne z zewnątrz. Trudno jednak z tego powodu uznać, że reklama na dystrybutorach, przy paletach czy drzwiach sklepu jest reklamą skierowaną na zewnątrz i winna być restrykcyjnie ograniczana. Inaczej mówiąc, tak jak każdy sprzedawca ma prawo organizować w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa sprzedaż w budynku/pomieszczeniu tak skarżąca ma prawo promować produkty pod wiatą. Taka reklama nie jest skierowana "na zewnątrz", tylko ma ona na celu zachęcić do zakupów kierowców, którzy już zdecydowali się na tankowanie. Większość z umieszczonych tablic i tabliczek reklamowych widocznych z ulicy ma treści nie możliwe do odczytania spoza terenu stacji. W uchwale w ogóle nie uwzględniono wskazanej zależności, traktując to jako typowo miejską reklamę. Z porównania materiałów informacyjnych dot. uchwały krajobrazowej jakie ukazały się na stronie miasta (zakładka uchwała krajobrazowa na stronie BIP Krakowa) widać, że przy omawianiu szyldów skoncentrowano się na rodzaju tabliczek zawieszanych przy wejściach do kamienic. Nie każda działalność na nieruchomości prowadzona jest jednak w takich warunkach. Zdaniem skarżącej zastosowane tu standardy zupełnie nie pasują do charakteru prowadzonej działalności przez stacje paliw, stacje obsługi i serwisy, myjnie itp. Ingerencja w znajdujące się na nich oznakowanie, w szczególności gdy ich wielkość uniemożliwia odczytywanie umieszczonych w nich treści z spoza terenu stacji - jest nieakceptowana z punktu widzenia wartości prawnie chronionej jakim jest ochrona krajobrazu. Ustawienie bowiem na dystrybutorze tablicy w formacie A3, czy ustawienie tablicy na elewacji budynku (elewacji, która znajduje się pod zadaszeniem i jest zazwyczaj zasłonięta przez pojazdy klientów) w niczym nie zmienia krajobrazu (otoczenia) wokół stacji paliw.

Dalej skarżąca rozwinęła zarzuty dotyczące stref. Zdaniem skarżącej wyróżnienie na III Strefy jest zabiegiem sztucznym, gdyż zapisy z § 5 ust 2 i 3 wprowadzają w ramach danej strefy odrębne przepisy, których zakres i treść nie jest możliwa do ustalenia. Przeczy to istocie wydzielenia stref urbanistycznych i wskazywania ich granic. Strefy zatem winny różnić się od siebie i tylko wówczas istnieje sens ich wyodrębniania.

Tymczasem po pierwsze zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały przy granicach między I Strefą a pozostałymi strefami, zgodnie z odległościami wskazanymi w § 5 ust 2 "dopuszcza się ustalenia właściwe jak dla i Strefy". Ustalenia I Strefy zatem przekraczają je i obowiązują na innych obszarach. Co więcej, odległości, o których mowa powyżej, są liczone od krawędzi jezdni, a krawędź ta może się zmieniać, także w drodze innych aktów i czynności, w tym podziałów i rozgraniczeń realizowanych w ramach rozbudowy w trybie tzw. specustawy drogowej - a zatem bez zmiany treści uchwały krajobrazowej. Odległości zostały określone od 6 do 25 metrów, co w praktyce oznacza, że nie będą one pokrywać się z granicami działek. W konsekwencji dochodzi do kuriozalnej sytuacji, w której w części działek i budynków zostały objęte różnymi zapisami. Analogiczną argumentację skarżąca podniosła w odniesieniu do § 5 ust. 3 uchwały i ciągów ulicy wylotowych. Dodała, że powiązania przestrzenne pomiędzy strefami tworzą ciąg ulic wylotowych. Ulice te zostały wskazane w omawianym ustępie trzecim. Tymczasem większość wymienionych w tym ustępie ulic nie znajduje się pomiędzy wskazanymi w uchwale strefami. Większość ciągów ulic wylotowych nie pokrywa się z ulicami opisanymi jako granice stref. Jedocześnie zapisy uchwały, które w katalogu ciągu ulic wylotowych poprawnie uwzględniają tylko te ulice, które faktycznie są graniczne między strefami, nie precyzują odcinków tych ulic, a przecież ulice takie nie stanowią granicy stref na całej swojej długości. Nie mając zatem określonych w części tekstowej poszczególnych fragmentów ulic trudno ustalić na jakich odcinkach występują odrębne warunki posadowienia reklam.

Skarżąca dalej podała, że należy wskazać na wadliwość treściową między § 5 ust. 2 oraz § 5 ust. 3. Zgodnie z § 5 ust. 2.

"Jeżeli granica pomiędzy I Strefą a II Strefą albo Podobszarem 3 III Strefy została poprowadzona wzdłuż wskazanych w ust. 1 ulic, to dopuszcza się w obszarze II Strefy albo Podobszarze 3 III Strefy stosowanie ustaleń jak dla I Strefy.

Wskazany § 5 ust. 2 mówi wprost o zastosowaniu w Strefie II i III ustaleń dla I Strefy. Natomiast § 5 ust. 3 wprowadzający pojęcie "ciągu ulic wylotowych" - w związku z odesłaniem do niego w § 9 ust. 13, § 11 ust. 1 i § 16 uchwały wprowadza - odmienny reżim reklamowy. Powstaje zatem pytanie, czy w tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z lex specialis, co oznaczałoby, że w ciągach ulic wylotowych np. dopuszcza się sytuowanie wolnostojących tablic reklamowych (§ 16) z wyłączeniem bilbordów (§11 ust. 3) pomimo, iż tablice takie nie są co do zasady dozwolone w II Strefie, albo podobszarze 3 III Strefy? Opisane dopuszczenie oznaczałoby, brak zastosowania § 5 ust. 2 uchwały. Gdyby zatem przypadki dot. § 5 ust. 2 oraz § 5 ust. 3 dotyczyły różnych ulic, to nie byłoby konieczności zastosowania derogacji i ustalenia, który ze wskazanych przepisów szczególnych ma pierwszeństwo. W ocenie skarżącej brak spójności uchwały jest zatem rażący, gdyż z konstrukcji § 5 ust. 1-3 nie da się w sposób ustalić wiążących rozwiązań reklamowych. Ulice graniczne powinny bowiem stanowić zbiór ulic, z którego w § 5 ust. 3 buduje się ciąg ulic wylotowych (a tak nie jest), te zaś jako graniczące między strefami powinny w sytuacjach wskazanych w § 5 ust. 2 objęte być jasną sankcją, wynikającą z ustalenia, czy mają tu zastosowanie zapisy właściwe dla I Strefy wyłącznie, czy też dopuszcza się wyjątki wynikające z użycia w innych częściach uchwały zwrotu ciągu ulic wylotowych, a których mowa w § 5 ust 3. W szczególności chodzi o ustalenia w jakim zakresie stosujemy do nich zapisy "standardowe" dla I Strefy (w zw. z treścią § 5 ust. 2) w jakiej zaś wyłączenia i obostrzenia dedykowane dla ciągu ulic wylotowych. Wskazane trudności w odkodowaniu normy prawnej także przemawiają za wadliwością zaskarżonej uchwały.

Skarżąca wskazała, że część tekstowa w tym w szczególności w § 5 ust. 3 pkt 4, 6, 8 i 9 posługuje się nieprecyzyjnymi określeniami mówiąc o tak zwanym korytarzu (pojęcie niejasne), tzw. korytarzu "trasy wolbromskiej" (pkt 4), korytarzu tak zwanej ul. [...] (pkt 6) czy też wskazując na granice poprzez odesłanie do węzła drogowego określonego w cudzysłowie, np. węzeł "[...] (pkt 8 i 9). Tymczasem, aby móc ustalić zakres obowiązywania zakazów i nakazów reklamowych niezbędne jest precyzyjne ustalenie, gdzie zaczyna się i kończy dany odcinek. Ustalenie gdzie kończy się węzeł, pozwala bowiem na ustalenie miejsc, gdzie nie obowiązują już określone obostrzenia reklamowe. Część tekstowa, nie pozwala na ustalenie granic, a rysunek nie jest w tym względzie precyzyjny.

Kończąc rozwinięcie argumentacji w ramach tego zarzutu skarżąca zaznaczyła, że za prawnie niedopuszczalną należy uznać metodę wprowadzania norm wiążących prawem miejscowym w odniesieniu do dróg nieistniejących, gdyż mamy wówczas do czynienia z ustaleniem obszarowym, które odnosi się do obiektów linowych, które jeszcze nie powstały! W przypadku dróg trudno jest sobie zatem wyobrazić ich przebieg, zewnętrzne granice jezdni oraz obszar zastosowania przepisów § 5 ust. 2 albo ust. 3 liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni, której nie ma. Taki sposób ustalenia norm wiążących jest niedopuszczalny. W szczególności dotyczy to przypadków wskazanych w § 5 ust. 3 pkt 3, 4, 6, 8, 9, 20. Wymienione tam arterie to drogi nieistniejące. Norma prawa nie może być warunkowo zawieszona, czy wprowadzona pod warunkiem.

Kolejno skarżąca wskazała, że wedle uchwały gmina Kraków, uzyskała pozycję monopolisty, zarówno w roli operatora umożliwiającego reklamowanie się innym podmiotom na terenach miejskich, jak i w roli reklamodawcy własnych przedsięwzięć. Zgodnie z § 12 pkt 1 uchwały dopuszcza się sytuowanie panelu reklamowego na wiatach przystankowych komunikacji miejskiej. Jednocześnie nie dopuszcza się reklam, w tym tych będących szyldami, na wiatach stacji paliw. Na przystankach komunikacji miejskiej dopuszcza się tablice reklamowe w formie wyświetlaczy LED i LCD. Tego typu wyświetlacze są także dopuszczalne przy okazji organizowania przedsięwzięć plenerowych, które lokalizowane są na terenach miejskich. Nie są one jednak dopuszczalne na obiektach prywatnych w tym na witrynach budynków stacji paliw. Ponadto z zakresu uchwały został wyłączony System Informacji Miejskiej Krakowa. Zatem ograniczenia reklamowa nie są tak samo ustalone względem terenów prywatnych jak i publicznych. W tym kontekście skarżąca wyszczególniła, że treść aktu prawa miejscowego nie może zatem promować podmiotów publicznych w celu prowadzenia przez nie działalności reklamowej z naruszeniem zasad konkurencji. Tymczasem zapisy uchwały umożliwiają prowadzenie przez miasto lub jednostki mu podległe np. zarząd dróg miejskich - działalności operatora reklam lub poprzez przetarg wprowadzenie operatora na uprzywilejowane tereny miejskie. Tymczasem ustawodawca przewidział inne prawnie dozwolone dla Krakowa możliwości zasilania budżetu niż te ograniczające konkurencję. Dozwolone jest natomiast pobieranie opłat reklamowych, oczywiście przy tożsamych dla wszystkich stawkach. Skarżąca dodała, że ochrona krajobrazu nie może zatem być pretekstem do uzyskania pozycji uprzywilejowanej, gdyż taka sytuacja stanowi przejaw obejścia prawa. Skoro zatem dochodzi do ograniczeń na terenach położonych wzdłuż ciągów ulic, to trudno doszukać się uzasadnienia do prawnego dopuszczenia reklam na terenach publicznych, w tym w pasie drogowym, znajdującym się w ciągu ulic wylotowych.

Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że w odniesieniu do szyldów - zgodnie z art. 37a ust. 2 u.p.z.p. - w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Powyższe oznacza, jedynie w przypadku szyldów, ustawodawca dopuścił możliwość określania ich liczby. A contrario w zakresie pozostałych tablic i urządzeń reklamowych nie można wprowadzać zapisów odnoszących się do ich ilości. Gdyby zatem ustawodawca chciał, aby tablice nie będące szyldami, zostały określone w uchwale ilościowo, to uczyniłby to expressis verbis.

Końcowo skarżąca podkreśliła nieprecyzyjność pojęć użytych w uchwale. W uchwale używa się podobnych, lecz niezdefiniowanych pojęć, raz używając określenia "wzdłuż ulic wylotowych" co sugeruje, że dotyczy to terenu poza jej granicami przebiegającego przy niej, wzdłuż jej krawędzi zewnętrznej stanowiącej granice działki przeznaczonej pod drogę (§ 9 ust 13), innym zaś razem dopuszcza się wyłączenia "terenów ulic wylotowych" (§11 ust. l), co oznacza, że chodzi o jakiś obszar w ramach granicy takiej działki drogowej, czasem także mówi się o "ciągu ulic wylotowych" (§ 5 ust. 20) - a zdaniem Skarżącej każdy z tych przypadków odnosi się przecież do tak samo rozumianego oznaczenia terenu. Kolejno § 4 pkt 20 wskazuje, że przez totem należy rozumieć urządzenie, na którym umieszczone są w jednej płaszczyźnie tablice lub urządzenia reklamowe. Jest to sprzeczne z definicją ustawową, która w przypadku płaskich płaszczyzn przeznaczonych pod reklamę nakazuje definiować je jako tablice. Ponadto § 4 pkt 28 uchwały opisując publicznie dostępny teren odnosi się do "nieruchomości" oraz "jej części", tymczasem nieruchomość zgodnie z § 4 pkt 9 definiowana jest przecież, także jako jej część.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności zreferował proces sporządzania i uchwalania uchwały. W odniesieniu do interesu prawnego skarżącej, organ wskazał, że w zakresie w jakim przepisy uchwały określają obowiązki ciążące na nieruchomości, na której skarżąca wykonuje prawo dzierżawy, skarga powinna podlegać oddaleniu. Ponadto nawet jeśli zaskarżona uchwała wpływałby na zakres, czy rentowność prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej, to oznaczałoby to istnienie po stronie spółki jedynie interesu faktycznego, co nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego.

Dalej organ wskazał, że sam nośnik (urządzenie), na którym poszczególni operatorzy stacji paliwowych umieszczają ceny oferowanych produktów, nie stanowi przedmiotu regulacji tzw. uchwały krajobrazowej. Natomiast przedmiotem ewentualnej regulacji jest kwestia zamieszczania na jednym nośniku, oprócz przewidzianych ww. przepisami nazw towarów wraz z przypisanymi im cenami, nośników reklamowych w postaci szyldów oraz innych tablic i urządzeń reklamowych, promujących prowadzoną w ramach stacji paliwowej działalność. Dlatego uchwała nie reguluje parametrów nośnika, na którym zamieszczane są informacje o produktach i ich cenach, a jedynie zasady sytuowania szyldów strony skarżącej oraz innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych w obrębie stacji paliwowej. Tzw. uchwała krajobrazowa nie określa również zasad dotyczących usunięcia tzw. "pylonów cenowych".

Zdaniem organu wprowadzone regulacje, umożliwiają gminie ograniczenie jednego dobra jakim jest interes indywidualny ze względu na ochronę innego dobra jakim jest ład przestrzenny. Chronione jest prawo ogółu społeczeństwa do ochrony krajobrazu i jego estetyki przed chaosem reklamowym. Interes publiczny wyraża się w dążeniu do zachowania ładu przestrzennego, do którego zaburzenia, a nawet destrukcji, prowadzi stan chaosu reklamowego.

Dalej organ wskazał, że ulice wylotowe zostały precyzyjnie określone w § 5 ust. 3 uchwały w powiązaniu z załącznikiem graficznym do uchwały. Uszło uwadze skarżącej, iż w § 5 ust. 5 został zawarty zapis o zaznaczeniu poglądowo ,,ciągów ulic wylotowych" w załączniku nr 1 do uchwały - które stanowią element informacyjny, dodatkowy, w odniesieniu do podziału Miasta Krakowa na poszczególne strefy, na których obowiązują określone w uchwale zasady dotyczące sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Uchwała przewiduje, że do czasu oddania do użytkowania poszczególnych dróg, dla danego terenu w obszarze ciągu ulic wylotowych obowiązują ustalenia jak dla terenów w danej Strefie. Kwestionowanego zapisu nie należy zatem interpretować jako normy blankietowej, która zezwala inwestorom na dowolne sytuowanie tablicy czy urządzenia reklamowego. Jest w nim mowa bowiem wyraźnie, że obszar na którym mają zostać zrealizowane poszczególne inwestycje drogowe, podlega ustaleniom obowiązującym w poszczególnej strefie, na podstawie § 8 i następnych uchwały. Dodatkowo skarżąca nie wykazała, że zarzuty dotyczące zapisów § 5 ust. 4 uchwały dotyczą nieruchomości, na których prowadzi ona swoje stacje paliw. Zarzuty te nie dotyczą także profilu prowadzonej przez spółkę działalności, gdyż skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej z zakresu reklamy zewnętrznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o ochronie konkurencji, organ wyjaśnił, że co do zasady, Gmina Miejska Kraków nie jest właścicielem nośników reklamowych (tablic albo urządzeń reklamowych) usytuowanych na jej obszarze. Ustalone w skarżonej uchwale zasady sytuowania tych nośników umożliwiają dowolnemu podmiotowi usytuowania nowego nośnika reklamowego, o ile zostaną spełnione warunki z tzw. uchwały krajobrazowej oraz wynikające z przepisów odrębnych. Panele reklamowe umieszczane w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej, są jedną z szeregu dopuszczonych form nośników reklamowych, które można sytuować na terenie Krakowa. Warto również przypomnieć, że po ewentualnym podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie wprowadzenia tzw. opłaty reklamowej, wszystkie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (niezależnie od formy), które nie są szyldami, będą podlegały opłacie reklamowej. uchwała nie zakazuje żadnemu z podmiotów sytuowania (przy spełnieniu zapisów uchwały), czy też produkcji wskazanych w katalogu, dopuszczanych form nośników reklamowych.

Odnosząc się do zarzutów o niedozwolonych ograniczeniach ilościowych w sytuowaniu reklam organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w uchwale krajobrazowej określa się liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Natomiast w zakresie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych rada gminy może ustalić zasady i warunki ich sytuowania a także określić ich gabaryty i standardy jakościowe. W związku z powyższym przyjęte zostały stosowne zasady, które zawierają ograniczenia nie tylko w zakresie obszarowym, jakościowym, wielkościowym, ale także ilościowym, poprzez wprowadzenie zapisów regulujących m.in. liczbę nośników określonego typu dopuszczalnych w konkretnej lokalizacji, przy czym nie jest to tożsame z liczbą nośników sytuowanych przez jeden podmiot, jak ma to zastosowanie w przypadku szyldów. W ocenie organu, przepis art. 37 a ust. 1 u.p.z.p. pozwala organom gminy uregulować także dopuszczalną ich ilość tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. W przeciwnym bowiem razie organy gminy pozbawione byłyby faktycznego narzędzia mającego na celu ochronę miejskiego krajobrazu i publicznej przestrzeni. O wprowadzeniu tych zapisów zadecydowały względy estetyczne oraz dbałość o uniknięcie chaosu reklamowego w terenach, na których jest zgromadzenie dużej ilości usług.

Końcowo organ wskazał, że totem zgodnie z definicją zawartą w skarżonej uchwale, jest zbiorczym urządzeniem, na którym mogą być równocześnie posadowione urządzenia i tablice reklamowe stanowiące szyldy. Użyte sformułowanie ,,w jednej płaszczyźnie nie należy utożsamiać z ,,płaską ekspozycją powierzchnią reklamy", gdyż totem jako urządzenie zbiorcze, może mieć zarówno płaską powierzchnię, jak i może być wielopłaszczyznowy. Zatem definicja zawarta w §4 pkt 20 uchwały, jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z 24 maja 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

sygn. akt II SA/Kr 1495/22

Przedmiotem skargi Z. Spółka z o.o. z siedzibą w K. i Z.1 S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżące) jest uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 9 marca 2020 r. poz. 1984).

W skardze na powyższą uchwałę skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 11 ust. 2 w zw. z § 15 ust. 1 w zw. z § 20 ust. 2 oraz 4 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości sytuowania innej tablicy lub innego urządzenia reklamowego umieszczanego na obiektach budowlanych, billboardów oraz szyldów wyłącznie na elewacji frontowej i tym samym wyłączenie innych ścian obiektu budowlanego (za wyjątkiem ścian ślepych), co stanowi:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa korzystania z nieruchomości oraz prawa własności tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

2) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115, § 118, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 9 Uchwały Krajobrazowej poprzez wprowadzenie definicji legalnej nieruchomości, które to pojęcie zostało już uregulowane w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego.

3) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. § 7 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 poz. 2351, dalej: p.b) poprzez ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury stanowiących maszty flagowe poprzez określenie ich wysokości do 12 m, podczas gdy maszty flagowe należy uznać za budowlę, a nie obiekt małej architektury.

4) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 20 ust. 11 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wysokości totemu do 4.5 m na działkach zabudowanych, co stanowi:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

5) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 20 ust. 11 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 3 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wyłączenie możliwości sytuowania szyldów na obiekcie budowlanym w sytuacji umieszczenia ich na wolnostojącym totemie, a tym samym:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

6) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 19 lit. b Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż przez wprowadzenie do Uchwały Krajobrazowej pojęcia terenów towarzyszących obiektom usług i wskazania, że należy rozumieć przez nie stację paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej, co stanowi przejaw uprzywilejowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą określonego rodzaju poprzez przyznanie tym podmiotom dodatkowych uprawnień do sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a tym samym:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności nieruchomości, w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP),

- naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

7) tj. § 14 pkt 1 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie sytuowania innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, które to postanowienie stanowi:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP),

- naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

8) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 94 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i ukształtowanie warunków realizacji reklam wolnostojących, w tym w szczególności trwale z gruntem związanych, na terenie zabudowanym.

9) § 15 ust. 1 oraz § 20 ust. 2 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt 1 lit a, b, c oraz § 20 ust. 2 pkt 1, 2, 3 Uchwały Krajobrazowej procentowego ograniczenia łącznej powierzchni szyldów oraz innych tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych w I Strefie, w II Strefie oraz w III Strefie Podobszar 1 i 2, a tym samym:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP),

- naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

10) §, 16 Uchwały Krajobrazowej w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 16 Uchwały Krajobrazowej obowiązku zachowania w terenie ulic wylotowych minimalnej odległości 500 m pomiędzy innymi wolnostojącymi tablicami reklamowymi albo innymi wolnostojącymi urządzeniami reklamowymi, a tym samym:

- naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzenie tego ograniczenia jest nieproporcjonalne do celu, który miał zostać osiągnięty poprzez uchwalenie Uchwały Krajobrazowej (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP),

- naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów Uchwały Krajobrazowej, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP),

- naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

11) naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej nośników reklamowych (w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania nośników), wprowadzenie niejasnych reguł dostosowywania tablic i urządzeń reklamowych, a w konsekwencji:

- naruszenie prawa własności nieruchomości, prawa własności tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej, a także ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej Uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności - art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),)

- naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP),

- naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

12) art. 37a ust. 1, 2,4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa,

13) § 25 ust. 1 i 2 Uchwały Krajobrazowej - jako naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 p.b. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określającego zasadę władztwa planistycznego gminy, poprzez naruszenie przez Uchwałę Krajobrazową zasady ochrony praw słusznie nabytych przez odpowiednio J. oraz J 1 - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej i niezgodnych z ustaleniami Uchwały Krajobrazowej oraz nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie Uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi, skarżące wskazały, że są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Krakowa. Skarżące podkreśliły, że na wymienionych nieruchomościach znajdowały się tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, które w związku z wprowadzeniem uchwały musiały został zdemontowane lub dostosowane. Interes prawny w zaskarżeniu Uchwały Krajobrazowej wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego z art. 22 Konstytucji RP, oraz z przysługującego jej prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Dodatkowo druga ze skarżących (Z.1 S.A. z siedzibą w K.) wskazała, że jest najemcą nieruchomości znajdujących się na terenie Miasta Krakowa, do których zastosowanie znajduje Uchwała Krajobrazowa. Na nieruchomościach tych prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży towarów w ramach sieci sklepów [...]. Na nieruchomościach, na których prowadzi sklepy umieszcza tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe, które to tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe umieszczone były także w chwili wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej. W związku jednak z wprowadzeniem ograniczeń dotyczących sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Krakowa, niektóre z nośników usytuowanych przez skarżącą musiały zostać zdemontowane, co stanowiło istotne naruszenie jej interesu prawnego. Opisane przez skarżącą tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe znajdowały się na w/w nieruchomościach zarówno w dniu podjęcia Uchwały Krajobrazowej, jak również w chwili jej wejścia w życie. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, który wywodzi z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy własnych produktów oraz usług oraz umieszczenia przed wejściem w życie postanowień Uchwały Krajobrazowej na nieruchomościach znajdujących się na obszarze Miasta Krakowa szeregu tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych. Skarżąca na wzniesionych nośnikach reklamowych umieszcza reklamę dotyczącą produktów oferowanych przez nią w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jak również informuje o działalności prowadzonej na nieruchomości (szyldy). Wprowadzony został szereg ograniczeń w zakresie wykorzystania nieruchomości do prowadzenia działalności reklamowej, także w zakresie własnych produktów oraz usług, co bezpośrednio wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie oraz na możliwość wykorzystania nieruchomości do celów reklamowych. Skarżąca jest zobowiązana zdemontować usytuowane przez nią tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe, co jednoznacznie przesądza o tym, że postanowienia Uchwały Krajobrazowej pozbawiają oraz ograniczają jej prawa wywołując negatywne konsekwencje prawne.

Skarżące podkreśliły, że przy uchwalaniu uchwały Rada Miasta Krakowa nie przeprowadziła testu proporcjonalności. Gdyby bowiem test taki został przez nią przeprowadzony, wówczas doszłaby do przekonania, iż między zastosowanymi środkami (zasadami i warunkami, a w szczególności wprowadzonymi ograniczeniami) a ciężarami nałożonymi na jednostkę w celu realizacji interesu publicznego jaki stanowi dbałość o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, nie zachodzi proporcjonalność. Wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa ograniczenia zostały ponadto ustalone bez uwzględnienia zasady ich przydatności oraz niezbędności do realizacji celu publicznego, której miały służyć. Są one zbyt daleko idące i nadmierne, ponieważ istnieją inne opisane poniżej środki, które mogłyby zostać przez Radę Miasta Krakowa zastosowane w celu realizacji interesu publicznego stanowiącego ład przestrzenny, a z którymi nie wiązałyby się tak restrykcyjne ograniczenia dotyczące sytuowania nośników reklamowych. W ocenie skarżących naruszone zostało ich prawo własności i swoboda działalności gospodarczej.

Skarżące zaznaczyły, że umożliwienie sytuowania billboardów oraz innych tablic reklamowych lub innych urządzeń reklamowych na obiektach budowlanych wyłącznie na jednej ściany budynków (gdyż główne wejście do budynku znajduje się tylko na jednej ścianie) Rada Miasta Krakowa w bardzo daleko idący sposób ograniczyła możliwość sytuowania powyższych nośników. Wprowadzone zostały także ograniczenia co do ich powierzchni. Wprowadzenie więc definicji elewacji frontowej parteru oraz umożliwienie sytuowania szyldów tylko na niej ogranicza zakres korzystania przez skarżące z tytułu prawnego do nieruchomości, na których prowadzą działalność gospodarczą. Postanowienia te ograniczają także prawo własności w zakresie tablic i urządzeń reklamowych, które umieściły na nieruchomościach w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Wprowadzenie tak restrykcyjnych przepisów nie było konieczne dla ochrony interesu publicznego. Interes ten mógłby zostać zrealizowany także poprzez wprowadzenie postanowień pozwalających na sytuowanie nośników reklamowych także na ścianach, na których nie znajduje się główne wejście do budynku, a które znajdują się od strony np. drogi lub placu, a więc na ścianach, które widoczne są dla potencjalnych klientów (oczywiście z uwzględnieniem ograniczeń powierzchniowych dla tego typu tablic i urządzeń reklamowych). Uniemożliwienie przedsiębiorcom sytuowania na takich ścianach np. szyldów tylko dlatego, że jest na niej jedno okno, w sposób nieproporcjonalny oraz nieadekwatny do celu, ogranicza prawo własności, prawo do korzystania z nieruchomości jako najemca oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, zwłaszcza że na obszarze Miasta Krakowa, gdzie takie obiekty budowlane posiadające okna bądź otwory drzwiowe na każdej ze ścian występują bardzo często, w szczególności na obszarach poza ścisłym centrum, gdzie zabudowa nie jest tak zwarta. Ponadto podmioty, których główne wejście do budynku lub budowli nie znajduje się bezpośrednio od drogi publicznej, nie będą mogli poprzez szyldy skutecznie informować o prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Zwrócić należy uwagę na sytuacje, kiedy elewacja frontowa, pomimo iż znajduje się od strony drogi publicznej, nie jest z niej widoczna. W takiej sytuacji, jedyną realną szansą podmiotu prowadzącego działalność na takiej nieruchomości jest poinformowanie o prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez umieszczenie szyldów także na elewacjach bocznych lub ścianach ślepych. Uchwała reklamowa nie umożliwia jednak sytuowania reklam w ten sposób, co z kolei uniemożliwia stosowanie skutecznej reklamy przez przedsiębiorców, a to z kolei stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej bez istnienia ku temu uzasadnionych powodów. Sytuacja taka zachodzi według skarżących na jednej z nieruchomości będących własnością skarżącej, na dowód czego przedłożyła fotografie nośników reklamowych znajdujących się przy ul. [...]

Ponadto skarżące wskazały, że Rada Miasta Krakowa, poza elewacją frontową parteru, dopuściła sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 z wyłączeniem banneru wyłącznie na ścianie ślepej, przez którą należy rozumieć ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych (§ 18 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 27). Wprowadzenie tego przepisu także należy uznać za naruszenie zasady proporcjonalności oraz prawa własności. Z możliwości sytuowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego będzie mogła skorzystać niewielka ilość podmiotów, gdyż na terenie miasta Krakowa niewiele jest obiektów budowalnych, które posiadają ściany bez żadnych otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto zauważyć należy, że konsekwencją wprowadzenia możliwości sytuowania opisanych powyżej nośników reklamowych wyłącznie na elewacji frontowej parteru oraz na ścianie ślepej, w sposób nieuzasadniony oraz nieproporcjonalny do celów wyłącza możliwość ich sytuowania na ścianach posiadających niewielkie okno lub drzwi wejściowe niestanowiące głównego wejścia do budynku.

Dalej skarżące zaakcentowały, że w uchwale wprowadzono definicję legalną nieruchomości, które to pojęcie zostało już uregulowane w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Ustawodawca uregulował pojęcie nieruchomości w ustawie, a więc jego doprecyzowanie lub uzupełnienie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy ustawa przewiduje taką możliwość w przepisach kompetencyjnych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 9 Uchwały Krajobrazowej definicji nieruchomości, przez którą należy rozumieć działkę ewidencyjną lub jej część, a także grupę działek ewidencyjnych - użytkowanych w określony sposób, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Kolejno w skardze podniesiono, że zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego przez budowlę należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury np. wolno stojące maszty antenowe. Katalog rodzajów budowli określonych w tym przepisie nie można uznać za zamknięty. Oznacza to, że skoro ustawodawca jako przykład budowli wskazał wolnostojący maszt antenowy, maszt flagowy również należy uznać za rodzaj budowli, a w konsekwencji nie może on zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury. W konsekwencji zasady i warunki jego sytuowania nie mogą zostać określone w uchwale krajobrazowej, ponieważ art. 37a ust. 1 u.p.z.p. upoważnia radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania wyłącznie obiektów małej architektury. Zakresem tej delegacji ustawowej nie obejmuje natomiast upoważnienia rady gminy do decydowania o warunkach i zasadach sytuowania budowli.

W odniesieniu do ograniczenia wysokości totemu (§ 20 ust. 11) skarżące podniosły, że uchwałodawca wprowadził to ograniczenie niemal na całym obszarze Miasta Krakowa, który to obszar nie jest jednolity pod względem przeznaczenia do zagospodarowania, w tym rodzaju oraz gęstości zabudowy. W konsekwencji tak znaczące ograniczenie dopuszczalnej wysokości totemu nie znajduje uzasadnienia przykładowo w miejscach, gdzie zabudowa ta jest zwarta oraz gdzie dopuszczone zostało sytuowanie szyldów na dachach budynków, a więc usytuowanie totemu wyższego niż 4,5 m wysokości nie będzie naruszało istniejącego krajobrazu. W ocenie skarżących brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia wysokości totemów tylko do 4,5 m. Mając na uwadze, że na przeważającej części miasta Krakowa, obecna zabudowa jest o wiele wyższa, przyjęcie wyższej wysokości totemów nie spowodowałaby naruszenia ładu przestrzennego i nie doprowadziłoby do utrzymania chaosu reklamowego. Natomiast na obszarach miasta stanowiących I Strefę według Uchwały Krajobrazowej, gdzie zabudowa nie jest aż tak zwarta, tak znaczące ograniczenie wysokości totemów, będzie stanowiło zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności totemów należących do skarżących, nieproporcjonalne do celów. Totem o wysokości przykładowo 6 m byłby zgodny z interesem publicznym oraz zrealizowałoby cel jakim jest uporządkowanie obszaru miasta w zakresie działalności krajobrazowej, a jednocześnie ingerowałoby w prawo własności adekwatnie do tego celu. Omawiane ograniczenie nie zostało poprzedzone analizą dotyczącą proporcjonalności regulacji względem ograniczenia prawa własności. Skarżące są zobowiązane do usunięcia lub dostosowania totemów o wysokości 9 m wzniesionych na podstawie ostatecznych oraz prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń, co narusza ich prawa nabyte, uzyskane zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami.

Kolejno skarżące wskazały, że brak jest uzasadnienia dla wyłączenia możliwości sytuowania szyldów na totemie w sytuacji, gdy szyldy takie, zgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, umieszczane były także na obiekcie budowlanym, a także w sytuacji odwrotnej - umieszczania szyldów na budynku, kiedy znajdują się one już na totemie. Rada Miasta Krakowa, przyjmując postanowienia w tym zakresie nie wzięła pod uwagę sytuacji, kiedy na nieruchomości działalność gospodarczą prowadzą liczne podmioty, co w Krakowie jest sytuacją bardzo częstą. W takiej sytuacji, kiedy nieruchomość oddalona jest od drogi publicznej, a główne wejście do budynku nie znajduje się od strony przestrzeni publicznej, podmioty gospodarcze będą mogły informować o prowadzonej działalności gospodarczej np. tylko przy wjeździe na posesję, natomiast nie będą mogli tego robić już na budynku, co utrudni potencjalnym klientom możliwość skorzystania z ich oferty wskutek braku oznaczenia miejsca, gdzie działalność ta jest prowadzona. Skarżące wskazały, że gdy na jednej nieruchomości działalność gospodarczą prowadzi więcej niż jeden podmiot, w takiej sytuacji przepisy uchwały nie rozstrzygają, czy każdy z tych podmiotów może zdecydować samodzielnie, czy 5 szyldów, które może usytuować na nieruchomości zgodnie z § 20 ust. 17, umieści odpowiednio albo na obiekcie budowlanym, albo na totemie, czy wszystkie podmioty prowadzące działalność na nieruchomości muszą wspólnie podjąć zgodną decyzję dotyczącą miejsca sytuowania szyldów. Zgodnie z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, podmiot prowadzący działalność na jednej działce zabudowanej, która stanowi nieruchomość będzie mógł umieścić szyldy albo na obiekcie budowlanym, albo na totemie. Inny podmiot z kolei, prowadzący tożsamą działalność gospodarczą w części miasta Krakowa zakwalifikowanie do tej samej strefy, z tą jednak różnicą, że prowadzi działalność na np. dwóch działkach ewidencyjnych, przy czym jedna z nich jest działką zabudowaną, a druga nie, będzie mógł na działce ewidencyjnej niezabudowanej usytuować totem natomiast na działce ewidencyjnej zabudowanej, będzie mógł umieścić szyldy na obiekcie budowlanym. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia zarówno, kiedy działka ewidencyjna zabudowana i niezabudowana będzie składała się na jedną nieruchomość, jak również w sytuacji, kiedy działki te będą tworzyły odrębne nieruchomości. Skarżące pozostają zobowiązana do usunięcia albo słupów reklamowych wzniesionych na podstawie ostatecznych oraz prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę albo szyldów usytuowanych na budynkach. Ponadto postanowienia uchwały wymagają konieczności uzgodnienia z pozostałymi najemcami, czy szyldy będą umieszczana na budynkach czy na totemach.

Następnie skarżące wskazały, że definicja terenów towarzyszącym obiektom usług w zakresie § 4 ust. 1 pkt 19 lit. b narusza zasadę równości wobec prawa różnicując zasady sytuowania nośników reklamowych i uzależniając je od rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej bez powołania się na obiektywne okoliczności uzasadniające takie uprzywilejowanie. Ponadto uchwałodawca w sposób nieuzasadniony doprowadził do dyskryminacji innych podmiotów prowadzących odmienną działalność gospodarczą niż stacji paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej. Przyznanie szczególnych uprawnień podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu stacji paliw wraz z towarzyszącymi jej usługami gastronomicznymi i terenem służącym jej obsłudze parkingowej narusza zasadę równego traktowania. Uchwała może różnicować swoje postanowienia jedynie ze względu na położenie nośnika, a nie ze względu, np. na treść prezentowanych na nim reklam, to, przez kogo jest użytkowany czy też czas powstania nośnika.

Dalej skarżące wyszczególniły, że dopuszczenie sytuowania innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych uniemożliwia w jakimkolwiek zakresie prowadzenie reklamy tj. upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, która widoczna byłaby z jezdni. Sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w znacznej części miasta Krakowa będzie po prostu niemożliwe. Wprowadzenie tak dużej odległości od krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych powoduje także, że podmioty będące właścicielami działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, których szerokość nie pozwala na umieszczenie innej wolnostojącej tablicy reklamowej lub innego wolnostojącego urządzenia reklamowego, będą dyskryminowani, ponieważ nie będą mogli umieścić takiego nośnika. Wymogu zachowania odległości nie musi spełniać chociażby okrąglak, którego parametry uregulowane zostały w § 13 Uchwały Krajobrazowej, a którego powierzchnia pozostaje zbliżona do innej wolnostojącej tablicy/urządzenia reklamowego. Rozróżnienie to pozostaje więc nieuzasadnione i narusza konstytucyjną zasadę równości oraz proporcjonalności.

Skarżące podkreśliły, że przepisy dotyczące minimalnych odległości reklam od dróg zostały określone w ustawie o drogach publicznych. Odległości te są znacząco mniejsze niż 100 m. Skarżące podniosły, że ich tablice usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych musiały zostać zdemontowane.

W ocenie skarżących organ wprowadził nieproporcjonalne ograniczenia dotyczące maksymalnej powierzchni innych tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych. Brak jest racjonalnego uzasadnienia, dlaczego Rada Miasta Krakowa zdecydowała się na wprowadzenie ograniczenia powierzchniowego ekspozycji szyldów oraz innych tablic/urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych do 25%, a nie np. do 30%. Treść tych postanowień została określona w sposób dowolny.

Skarżące wskazały, że zgodnie z uchwałą w terenach ulic wylotowych, z wyłączeniem sytuowania billboardów, dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych albo innych wolnostojących urządzeń reklamowych, z tym że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m. Wprowadzenie tak znaczącego ograniczenia dotyczącego obowiązku zachowania odległości aż 500 m między powyższymi nośnikami, pozostaje nadmierne i nieuzasadnione. Brak jest bowiem argumentów przemawiających za tym, iż tylko wprowadzenie tak znaczących odległości mogłoby zrealizować interes publiczny stanowiący dbałość o środowisko, krajobraz oraz ład przestrzenny, a także wyeliminowałoby chaos reklamowy, a celu tego nie udałoby się osiągnąć stosując inne środki. Kolejno wskazać także należy, że wprowadzenie obowiązku zachowania odległości wynoszącej aż 500 m, podczas gdy powierzchnia innych wolnostojących tablic oraz urządzeń reklamowych została ograniczona maksymalnie do 5m2, a więc są to nośniki stosunkowo niskie i małe, stanowi nadmierne ograniczenie dla podmiotów. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, kiedy niektóre podmioty z uwagi na powierzchnię ich działki lub umieszczenie nośników przez inne podmioty, w ogóle nie będą mogły usytuować nośników na swojej nieruchomości. Skarżące zwróciły uwagę, że w przypadku istnienia dwóch wolnostojących tablic lub urządzeń reklamowych należących do różnych podmiotów, znajdujących się w mniejszej odległości niż wymagane 500 m, powstanie konflikt, który z nich powinien zostać usunięty. Uchwała nie wprowadza w tym zakresie żadnych regulacji, które pozwoliłyby na ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia swojego nośnika np. z powołaniem się na ochronę praw nabytych, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz organów samorządu terytorialnego. 

W zakresie przepisów regulujących warunki dostosowania skarżące podniosły, że uchwałodawca nie wskazał, co oznacza "pierwsza tablica reklamowa albo wolnostojące urządzenie reklamowe", które może zostać usytuowane na granicy terenu, o którym mowa w § 14 pkt 1, a w przypadku słupa plakatowo- reklamowego ("okrąglaka"), pierwszy słup plakatowo-reklamowy może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Oznacza to, że jest to przepis niejasny, nieprecyzyjny oraz powodujący wątpliwości zwłaszcza wobec wprowadzenia przepisów dostosowawczych, czego konsekwencją jest zróżnicowanie terminu dostosowania nośników do wymogów uchwały przez podmioty uzależnione od czasu ich usytuowania. Wobec czego nie jest możliwe ustalenie, czy pierwszą wolnostojącą tablicą reklamową lub pierwszym wolnostojącym urządzeniem reklamowym będzie tablica lub urządzenie nowe, czy to, które usytuowane zostało przed uchwaleniem uchwały i zostało dostosowane do jej postanowień. 

Odnosząc się do ochrony praw nabytych skarżące zaakcentowały, że Uchwała Krajobrazowa stanowi akt prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.), którego charakter jest podobny do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa sposób zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze gminy na przyszłość. Nie może on natomiast ingerować w już istniejący sposób zagospodarowania terenu. Ponadto brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałby retroaktywne stosowanie przepisów Uchwały Krajobrazowej oraz pozwalał na wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnych i ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń, na podstawie których usytuowane zostały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Zdaniem skarżących warunki dostosowania istniejących urządzeń do postanowień uchwały nie czynią żadnego rozróżnienia między tablicami i urządzeniami reklamowymi istniejącymi legalnie i nielegalnie i powodują, że konieczne będzie usunięcie urządzeń w oderwaniu od ich statusu wynikającego z prawa budowlanego w tym p.b. oraz u.p.z.p. Taka konstrukcja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Ochrona krajobrazu miejskiego oraz dbanie o ład przestrzenny nie mogą odbywać się z naruszeniem praw podmiotów, które nabyły je na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wprowadzenie uchwały także obciąża wyłącznie skarżące obowiązkiem poniesienia kosztów dostosowania.

Co więcej, w ocenie skarżących, uchwała nie zawiera wystarczających zapisów dotyczących warunków i terminu dostosowania istniejących nośników reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. W szczególności zaskarżona uchwała nie określa, w jaki sposób dostosować istniejące, legalne nośniki reklamowe - czy należy, w przypadku gdy dla danego terenu brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występować o kolejną decyzję o warunkach zabudowy (a jeśli tak, czy istnieje obowiązek jej wydania), pozwolenie na budowę, czy też jakiekolwiek inne decyzje administracyjne (oraz, kto miałby je wydać). Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia ponadto, czy należy uprzednio wyeliminować z obrotu uzyskane wcześniej decyzje administracyjne (np. uzyskane pozwolenia na budowę), a także, kto i na jakiej podstawie miałby to uczynić.

Ponadto sformułowanie "warunki" użyte w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest określeniem nieostrym i pojemnym, jednak wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa takich, jak określone przepisami § 21 ust. 2 pkt 3 lit. a-d Uchwały, które prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli istniejących tablic lub urządzeń reklamowych, narusza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego przepisu ustawy. Określenie w drodze uchwały krajobrazowej kryteriów różnicujących sytuację prawną właścicieli tablic lub urządzeń reklamowych w taki sposób, że w przypadku dwóch lub więcej właścicieli znajdujących się w identycznej sytuacji zostaje ustalona na podstawie przepisów Uchwały kolejność dostosowania tablic i urządzeń do unormowań Uchwały byłoby możliwe jedynie w przypadku wyraźnego dopuszczenia takiego rozwiązania w treści upoważnienia ustawowego. Treść delegacji art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie określa jednak takiego upoważnienia dla rady gminy.

Skarżące wskazały, że ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych postanowień dotyczących odszkodowania z tego tytułu, co powoduje potrzebę kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Skarżące przyznały, że rozstrzygnięcie zasadności skargi powinno zostać podjęte po wydaniu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w powyższym zakresie.

Końcowo skarżące zaakcentowały zasadność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem stwierdzenie nieważności jedynie w odniesieniu do jednej lub kilku nieruchomości spowodowałoby, że pozostała część zaskarżonej uchwały, byłaby rażąco sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności zreferował proces sporządzania i uchwalania uchwały. W odniesieniu do interesu prawnego skarżącej, organ wskazał, że najemca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem organu wprowadzone w treści skarżonej uchwały ograniczenia mają swoje umocowanie prawne. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, jakoby zakazy i ograniczenia miały charakter dyskryminujący oraz uniemożliwiający reklamowanie przez przedsiębiorcę swoich usług. Skarżona uchwała nie uniemożliwia reklamowania usług a jedynie je ogranicza. Uchwała krajobrazowa nie różnicuje obowiązków ciążących na podmiotach w zależności od kategorii prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, ewentualne różnicowanie regulacji wynika z położenia nieruchomości w obrębie określonej strefy.

W ocenie organu skarżące nie zdefiniowały na czym polegać miałaby "niejasność" definicji elewacji frontowej parteru. Skarżące błędnie odczytują, iż elewacja frontowa obiektu budowlanego dotyczy wyłącznie (w tym przypadku) ściany budynku gdyż cyt. "główne wejście do budynku znajduje się tylko na jednej ścianie". Owo niezrozumienie wynika prawdopodobnie z pominięcia pozostałych definicji zawartych w § 4 ust. 1 oraz postanowień dalszej części uchwały. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 przez pojęcie elewacji frontowej należy rozumieć każdą elewację usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli, pkt 6 - głównym wejściu - należy przez to rozumieć wejścia do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej oraz pkt 16 - przestrzeni publicznej - należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, takie jak: drogi publiczne, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery). Skarżące zdają się używać potocznego rozumienia głównego wejścia do budynku lub lokalu jako wejścia, którym wchodzą klienci, podczas gdy wg definicji zawartej w uchwale krajobrazowej, głównym wejściem jest de facto każde wejście do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej. Ponadto w myśl § 18 uchwały krajobrazowej poza Podobszarem 1 III Strefy, na ścianach ślepych budynków dopuszcza się sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 z wyłączeniem baneru.

Dalej organ wskazał, że pojęcie nieruchomość zostało zdefiniowane nie tylko w art. 46 Kodeksu cywilnego, ale również w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. Z uwagi zatem na fakt, że pojęcie nieruchomości na gruncie obowiązujących przepisów zostało zdefiniowane w różny sposób, organ, aby uniknąć sporów interpretacyjnych, zadecydował o wprowadzeniu definicji pojęcia "nieruchomość" w uchwale.

Organ dodał, że postanowienia uchwały krajobrazowej ustalające maksymalną wysokość masztów flagowych rozumianych jako obiekty małej architektury odnoszą się zatem tylko do tych masztów flagowych, które będą obiektami małej architektury, zaś w odniesieniu do pozostałych masztów flagowych traktowanych jako budowle, postanowienia tzw. uchwały krajobrazowej nie obowiązują. Niezależnie od tego, czy dany maszt flagowy jest czy nie jest budowlą lub obiektem małej architektury, z punktu widzenia zapisów uchwały krajobrazowej znaczenia nabiera fakt co na tym maszcie flagowym będzie wisieć: flaga, chorągiew czy inne urządzenie reklamowe, które, o ile są nośnikami reklamowymi to w myśl uchwały krajobrazowej są dopuszczone w ograniczonym zakresie. W pozostałych przypadkach uchwała krajobrazowa nie ma zastosowania.

Skarżące nie uzasadniły, dlaczego akurat wysokość totemów użytkowanych przez nie jest właściwa i zasadna w stosunku do wysokości totemu określonego w tzw. uchwale krajobrazowej. Skarżące wydają się opierać swoją argumentację na twierdzeniu, iż wymiary totemu wg uchwały krajobrazowej są niewłaściwe gdyż odbiegają one od wymiarów totemów użytkowanych dotychczas przez skarżące.

Według organu przyjęte rozwiązania stanowią rezultat kompromisu wynikającego z dokonanych uzgodnień, uzyskanych opinii oraz postulatów podnoszonych w trakcie formalnych (składanie uwag) i nieformalnych (spotkania) konsultacji społecznych. Przygotowując projekt uchwały, zdecydowano się na ograniczenie tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które np. ze względu na swoje gabaryty lub standardy jakościowe, wpływają negatywnie na odbiór i estetykę krajobrazu. Takimi nośnikami są m.in. billboardy, których nagromadzenie zauważalne jest głównie wzdłuż dróg o znacznym natężeniu ruchu. Wiele z nich przysłania wartościowe osie widokowe, bądź zabytkowe budynki. Ustawodawca w art. 37a ust. 6 u.p.z.p. dopuścił możliwość różnicowania zapisów uchwały dla poszczególnych obszarów gminy, wydzielając w ramach obszaru gminy różne strefy o odmiennych zasadach i warunkach sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Przyjęte zostały stosowne zasady, które zawierają ograniczenia nie tylko w zakresie obszarowym, jakościowym, wielkościowym, ale także ilościowym, poprzez wprowadzenie zapisów regulujących m.in. liczbę nośników określonego typu dopuszczalnych w konkretnej lokalizacji, przy czym nie jest to tożsame z liczbą nośników sytuowanych przez jeden podmiot, jak ma to zastosowanie w przypadku szyldów. O wprowadzeniu tych zapisów zadecydowały względy estetyczne oraz dbałość o uniknięcie chaosu reklamowego w terenach, na których jest zgromadzenie dużej ilości usług.

Według organu dopuszczenie sytuowania innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych nie narusza przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż odległość 100 m jest wyższa aniżeli najwyższa z odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto zapis § 14 pkt 1 tzw. uchwały krajobrazowej odnosi się wyłącznie do rejonu skrzyżowań dróg publicznych, zaś w pozostałych przypadkach, tj. wzdłuż dróg publicznych obowiązują minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych, o których mowa w ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprowadzony w tzw. uchwale krajobrazowej zapis § 14 pkt 1 nie tylko przyczynia się do uporządkowania przestrzeni miasta w rejonie skrzyżowań dróg publicznych, ale również znacząco poprawia widoczność i bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Organ przyznał, że w Krakowie ze względu na istniejące uwarunkowania historyczne i przestrzenne istnieje stosunkowo gęsta siatka dróg i ulic i w konsekwencji również ich skrzyżowań, jednakże zdaniem organu dla prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty zlokalizowane wzdłuż dróg i ulic nie ma obowiązku wywieszania nośników reklamowych, innych niż szyldy. Należy również mieć na uwadze, że z reguły treści reklamowe umieszczane na nośnikach reklamowych nie odnoszą się li tylko do reklamowania podmiotów lub działalności gospodarczych zlokalizowanych na danej nieruchomości usytuowanej tuż przy drodze lub ulicy, a bardzo często reklamują produkty lub usługi wytwarzane lub oferowane w mniej lub bardziej odległych miejscach, aniżeli umiejscowiona ich reklama wzdłuż danej drogi lub ulicy.

Organ dodał, że zasada praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Nie bez znaczenia jest fakt, że skarżona uchwała krajobrazowa przewidywała dosyć długi, 24 -miesięczny okres dostosowawczy, zatem podmioty, które czerpały korzyści z umieszczania nośników reklamowych, miały odpowiedni czas na to, aby zareagować i wprowadzić politykę reklamową w sposób zgodny z regulacjami lokalnymi zawartymi w uchwale krajobrazowej.

Postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

sygn. akt II SA/Kr 214/21

Przedmiotem skargi F. sp. k. z siedzibą w K. jest uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 9 marca 2020 r. poz. 1984).

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

a) art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania w określonych granicach obszarowych, zasadom techniki prawodawczej, zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa,

b) art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wprowadzano zmiany do wyłożonego projektu uchwały reklamowej (w szczególności zamiany wprowadzone na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 roku) nie ponawiając procedury wyłożenia zmienionego projektu i ponowienia uzgodnień,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności, oraz przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez obciążenie Skarżącego jako właściciela nieruchomości na elewacji której eksponowane są treści reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 25 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio w oparciu o wymagane przepisami prawa zgody.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W zakresie legitymacji skargowej skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Przedmiotowa uchwała przewiduje obowiązki prawne, które swoim zakresem obejmują również skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości, na której znajdować ma się reklama. Zaliczyć do nich należy między innymi: obowiązek dostosowania we wskazanym terminie istniejących tablic i urządzeń reklamowych, Po upływie zakreślonego uchwalą terminu dostosowania, skarżący zostanie pozbawiony sposobności korzystania ze swojej nieruchomości w dotychczas przewidziany sposób. Skoro zapisy uchwały obejmują swoim zakresem nieruchomości skarżącego, to należy uznać, że uchwała narusza jego interes prawny. Ponadto skarżący swój interes prawny wywodzi z norm prawa materialnego, w szczególności z przepisów księgi drugiej Kodeksu cywilnego, regulującej kwestie prawa własności.

Skarżący podkreślił, że fundamentalnymi naruszeniami, są te przepisy, w których przekracza on swoje prerogatywy ustawowe lub wdraża zapisy niezgodne z tym upoważnieniem. Do takich postanowień zaliczyć :

• § 6 uchwały regulacja w zakresie wprowadzenia konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznej w celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń — w sytuacji w której art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje kompetencji Radzie do regulowania tego typu kwestii w uchwale,

• § 8 oraz § 22 ust. 5 uchwały w zakresie w jakim postanowienia te odnoszą się do kolorystyki - z treści art. 37 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wynika, że zakres kompetencji ograniczony jest do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane — w powyższy zakres nie wpisuje się kolorystyka,

• § 9 ust. 3, § 12 pkt 1), 3) i 4); § 17 pkt 1), 2), 3), 6), 7), 8); § 18 w zakresie w jakim wprowadzają ograniczenia ilościowe w sytuowaniu reklam, w sytuacji w której z upoważnienia ustawowego wynika, że takie ograniczenia ilościowe można wprowadzać wyłącznie w zakresie szyldów (art. 37a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.),

• § 22 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim wprowadzają ograniczenia ilościowe - należy wskazać, że jednym z podstawowych elementów aktu prawa miejscowego jest jego cecha wskazująca, że taki akt zawiera rozstrzygnięcia, które generalnie kierowane są do nieokreślonego adresata, a tym samym nie można w tego typu aktach stanowić wyłączeń podmiotowych,

• § 23 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim odnosi się do wykonania szlabanów wjazdowych, w sytuacji w której regulacje dotyczące szlabanów nie mieszczą się w zakresie kompetencji ustawowej Rady określonej w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• § 15 ust. 1 pkt 1) uchwały w zakresie w jakim dochodzi do powiązania powierzchni reklam z powierzchnią szyldów na danej elewacji - zakres kompetencji ustawowych określony w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie rozgranicza ustanawianie regulacji dla szyldów od regulacji w zakresie reklam,

• § 25 ust. 2 pkt 2 it. a) uchwały w zakresie w jakim postanowienia te dają prymat szyldom nad reklamami w przypadku konieczności dostosowania do postanowień uchwały, w sytuacji w której szyldy zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 37a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podlegają dostosowaniu,

• § 25 ust. 1 uchwały w zakresie w jakim określa konieczność dostosowania urządzeń budowanych, remontowanych i przebudowywanych do postanowień uchwały, w sytuacji w której z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że chodzi o dostosowanie istniejących (a nie budowanych, remontowanych czy przebudowywanych) w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

• § 25 ust. 5 uchwały w zakresie w jakim wyłącza spod konieczność dostosowania do postanowień uchwały ogólnie obiekty małej architektury, w sytuacji w której zgodnie z art. 37a ust. 10 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała może określać tylko rodzaje obiektów małej architektury, które podlegają temu wyłączeniu,

• § 25 ust. 6 uchwały w zakresie w jakim określa, że dostosowaniu nie podlegają ogrodzenia legalne, w sytuacji w której z art. 37a ust. 10 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że takie wyłączenie może dotyczyć rodzajów ogrodzeń, a nie ich statusu prawnego.

Skarżący dodał, że Rada gminy w materii skarżonej uchwały używa pojęcia "tymczasowego obiektu małej architektury" (§ 8 ust. 1 pkt 4 uchwały), czy pojęciami "tymczasowej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego" (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5 uchwały), przekraczając przez to granice przysługujących Radzie prerogatyw ustawowych. W przepisach zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawo budowlane znaleźć można definicje ustawowe tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego oraz obiektu małej architektury. Jednakże Rada w treści skarżonej uchwały, nie biorąc pod uwagę definicji legalnych zawartych w wspomnianych ustawach, wprowadziła zapisy dotyczące zasad oraz warunków sytuowania takich obiektów ale mających charakter tymczasowy ( nie podając przy tym definicji).

Zaskarżana Uchwała w § 5 generuje obok podziału na strefy, podział na podstrefy. Podziału tego nie można uznać za dopuszczalny i nie stanowi on jednoznacznego określenia poszczególnych obszarów. Przesłanki tej również nie spełnia zobrazowanie na załączniku do uchwały "poglądowego" zamieszczenia ciągu ulic wylotowych. Istotnym naruszeniem, z punktu widzenia Skarżącej jest umieszczenie zapisów o powiązaniu przestrzennym między granicami (§ 5 ust. 3 ustawy) oraz zgoda na stosowanie ustaleń z innej strefy w przypadku przebiegu granicy wzdłuż określonych ulic (§ 5 ust. 2 uchwały).

Dalej skarżący podkreślił, że Rada gminy w zaskarżanej uchwale używa pojęć nieostrych takich jak: okno wystawowe - § 4 ust. 1 pkt 22, wykorzystywana w dany sposób w zakresie pojęcia publicznie dostępnego terenu - § 4 ust. 1 pkt 28, ciąg ulic wylotowych - § 5 ust. 3, posadowienie w sposób "kolidujący", wytrzymałe mechanicznie i odporne na warunki atmosferyczne (§ 7 pkt 1 i 2), tymczasowy obiekt małej architektury (§ 8 ust. 1 pkt 4), detale (§ 8 ust. 2 pkt 2), tymczasowa tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5), tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odbijające światło (§ 9 ust. 9), dopuszcza się (§ 9 ust. 10), zwielokrotnienie liczby rzędów z tablicami reklamowymi (§17 ust. 6), nie wpływało negatywnie (§ 22 ust. 3 pkt 2). Wewnętrzną sprzeczność zawiera w sobie zapis § 9 ust. 12 uchwały, który wskazuje "Dopuszcza się sytuowanie murali reklamowych w obszarze Miasta na zasadach, o których mowa w § 15 pkt 1 i § 18." - podkreślić należy, iż nie jest możliwym spełnienie jednocześnie warunków określonych w § 15 pkt 1 i § 18. Przytoczone wyżej określenia i pojęcia niejednoznaczne, pozostawiają dowolność interpretacyjną, co może być następstwem braku możliwość egzekwowania obowiązku, czy innego stosowania zasad i warunków określonych w uchwale do podmiotów, których sytuacja faktyczna jest identyczna.

W ocenie skarżącego w przedmiocie zaskarżonego aktu, miały miejsce uchybienia w procedurze jego uchwalania. Już na końcowym etapie podjęcia uchwały tj. na sesji Rady, która odbyła się w dniu 26 lutego 2020 roku w ramach autopoprawki zostały wprowadzone zmiany do § 25 ust. 2 pkt 3 uchwały. Dodano szczegółowe regulacje w zakresie słupa plakatowo- reklamowego. Jest to nowa regulacja, która uzasadnia ponowne przeprowadzenie procedury uchwałodawczej aktu tj. wyłożenia projektu i dokonania uzgodnień — czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Ponadto, należy precyzyjnie zweryfikować całą procedurę, ponieważ projekt uchwały był niejednokrotnie przedstawiany do publicznej wiadomości po wprowadzonych zmianach i może budzić wątpliwości z zakresu dochowania procedur związanych z uzgadnianiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie interesu prawnego organ wskazał, że regulacje zawarte w uchwale nie uniemożliwiają prowadzenia działalności gospodarczej ani także nie ograniczają jej prowadzenia przez skarżącą spółkę.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów kompetencyjnych organ wskazał, że możliwość organizowania konkursów (w tym między innymi na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych) jest przewidziana w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Uchwała krajobrazowa nie jest podstawą do przeprowadzenia konkursów z zakresu projektowania architektonicznego czy szerzej rozumianego, projektowania krajobrazu. Kwestionowany zapis § 6 uchwały nie ma charakteru imperatywnego, należy go interpretować jako zalecenie dla organów gminy, aby dbały o zagospodarowanie przestrzeni publicznej w sposób harmonijny, zgodny z walorami historycznymi i estetycznymi (np. ławki na terenie Starego Miasta z elementami stylu nawiązującego do secesji).

Zdaniem organu kolorystyka mieści się w zakresie terminu ,,standardów jakościowych", jakie rada gminy może ustanowić. Ustawodawca lokalny może z całą pewnością, w ramach ustalania odpowiednich standardów jakościowych, wprowadzać zapisy o charakterze porządkowym, w celu podniesienia walorów estetycznych krajobrazu.

Dalej organ wskazał, że liczby odnoszące się do poszczególnych rodzajów nośników reklamowych, o których mowa w powyżej przytoczonych jednostkach redakcyjnych skarżonej uchwały, nie rozstrzygają o liczbie danych reklam na obszarze miasta, lecz o zasadach kompozycyjnych odnoszących się do sposobu sytuowania poszczególnych rodzajów nośników reklamowych. Oznacza to, że w całym Krakowie, na wszystkich dopuszczonych uchwałą nośnikach reklamowych może widnieć ta sama reklama, co jest równoznaczne z tym, że na danej nieruchomości, na której rożnego rodzaju nośniki reklamowe mogą zostać sytuowane, również na każdym z nich może być ta sama reklama. Inaczej jest w przypadku szyldów, których maksymalna liczba szyldów o jednakowej treści na danej nieruchomości może wynieść 5, a w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" - tylko jeden. Ustawodawca lokalny miał prawo uregulować zarówno ilość urządzeń, a także ich wymiar i lokalizację. W przeciwnym bowiem razie organy gminy pozbawione byłyby faktycznego narzędzia mającego na celu ochronę miejskiego krajobrazu i publicznej przestrzeni.

Zarzuty stawiane przez spółkę w odniesieniu do przywołanych powyżej zapisów §9 ust. 8 pkt 3 oraz §22 ust. 1 pkt 5 są niejasne, nie wyjaśniła, na czym polegają w jej mniemaniu "niedozwolone wyłączenia podmiotowe". W istocie zapisy skarżonej uchwały regulują dwie różne kwestie i nie są ze sobą wzajemnie powiązane. Nie wprowadzają również ograniczeń ilościowych, lecz statuują dozwolony obowiązującymi przepisami zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych emitujących określone światło (§ 9 ust. 8 pkt 3 uchwały), a także dopuszczenia grodzenia nieruchomości na terenie Miasta Krakowa (§22 ust. 1 pkt 5 uchwały).

Regulacje dotyczące szlabanów są uzasadnione, bowiem szlaban należy zdefiniować jako formę ogrodzenia nieruchomości przeznaczonej pod parking.

Zdaniem organu cel uchwały może być realizowany poprzez ograniczenie ilościowe reklam i szyldów, a także poprzez określenie gabarytów reklam. Nie ulega wątpliwości, że te parametry mogą zostać również wyrażone w sposób procentowy. Uszło uwadze Skarżącego, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają możliwość zwolnienia z obowiązku dostosowania jedynie w stosunku do obiektów małej architektury (art. 37a ust. 10 pkt 1) oraz ogrodzeń (art. 37a ust. 10 pkt 1). Ustawodawca nie wprowadził możliwości zwolnienia z obowiązku dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów. W sytuacji, gdy istniejące tablice reklamowe nie spełniają z uwagi na gabaryty i ich ilość, wymogów zawartych w uchwale krajobrazowej, należy je usunąć. Jednakże w takiej sytuacji szyldy powinny pozostać na nieruchomości z uwagi na ich cel - podstawowym bowiem cechą odróżniającą szyld od tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego (niestanowiących szyldów) jest fakt, że szyld informuje o prowadzeniu działalności gospodarczej na konkretnej nieruchomości przez dany podmiot gospodarczy. Umieszczenie w takiej sytuacji szyldu na innej nieruchomości jest bezcelowe. Z kolei tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (niestanowiące szyldów), w rozumieniu przepisów skarżonej uchwały, mogą zostać zlokalizowane w innych miejscach i w różnej formie (baner, billboard, panel reklamowy, tzw. okrąglak).

Jak podkreślił organ, proponowana przez spółkę interpretacja, zgodnie z którą należało objąć zakresem unormowania uchwały krajobrazowej jedynie planowane inwestycje w przyszłości, należy uznać za zbyt daleko idącą i w rezultacie zmierzającą do iluzorycznej ochrony miejskiego krajobrazu. Co więcej, skarżona uchwała w żaden sposób nie niweluje obowiązków ciążących na inwestorze, który wzniósł dany nośnik reklamowy w warunkach samowoli budowlanej.

Odnosząc się do pojęcia "tymczasowego obiektu małego architektury") oraz "tymczasowej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego", organ wyjaśnił, że pod pojęciem tymczasowego obiektu małej architektury, należy rozumieć taki obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane który równocześnie jest "obiektem małej architektury" (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) i "obiektem tymczasowym" (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Każdy bowiem z obiektów budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane, może ze względu na jego trwałość stanowić albo "obiekt tymczasowy" albo "obiekt stały". Aby w sposób właściwy zrozumieć definicje użytych w uchwale pojęć, część terminów (użytych zwrotów) została zdefiniowana, natomiast pozostałe zwroty i pojęcia należy rozumieć w taki sposób, jaki wynika z ich językowego znaczenia. Organ dodał, że zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Opis przebiegu granic poszczególnych Stref i Podobszarów został zawarty w § 5 ust. 1 uchwały, oraz zobrazowany na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast zasięg/granicę występowania/przebiegu terenów ciągów ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 3, został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1-2. Dlatego inny sposób wyznaczania granic należało przyjąć do opisu granic dużych jednostek obszarowych (por. § 5 ust. 1 uchwały), a inny dla małych terenów (por. § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały), a inny dla obiektów liniowych (por. § 5 ust. 3 uchwały).

Kolejno organ wskazał, że przepis § 9 ust. 12 uchwały nie stanowi koniunkcji, lecz odsyła do stosowania odpowiednich zasad w przypadku sytuowania murali, które dotyczą sytuowania nośników reklamowych. Ustalenia § 15 dotyczą elewacji frontowej budynku, a ustalenia § 18 uchwały dotyczą ścian ślepych budynków. W związku z tym, inne zasady będą obowiązywały dla murali sytuowanych na ścianie frontowej, a inne dla tych, które zostaną umieszczone na ścianie ślepej.

Z kolei w zakresie § 5 ust. 3 w powiązaniu z §9 ust. 13, §11 ust. 1 oraz § 16 uchwały organ wyjaśnił, że ulice wylotowe zostały precyzyjnie określone w §5 ust. 3 uchwały w powiązaniu z załącznikiem graficznym do uchwały. W § 5 ust. 5 został zawarty zapis o zaznaczeniu poglądowo "ciągów ulic wylotowych" w załączniku nr 1 do uchwały - które stanowią element informacyjny, dodatkowy, w odniesieniu do podziału Miasta Krakowa na poszczególne strefy, na których obowiązują określone w uchwale zasady dotyczące sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Ulice wylotowe są zatem dokładnie opisane z nazwy w § 5 ust. 3 uchwały, a dodatkowo jeszcze zaznaczone na załączniku graficznym do uchwały.

Zdaniem organu stawiane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych przy sporządzaniu projektu uchwały krajobrazowej, opierają się błędnym założeniu, zgodnie z którym tzw. "uchwała krajobrazowa" powinna zostać poddana analogicznemu reżimowi prawnemu, jaki obowiązuje w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rygory dotyczące procedury uchwalania planu ustawodawca nałożył wyłącznie w procedurze sporządzenia planu miejscowego. Jednakże Prezydent Miasta Krakowa w toku sporządzania uchwały, podjął działania w celu ochrony interesów mieszkańców w toku sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej. W związku z tym, jeżeli zmiany w poszczególnych edycjach projektu tzw. uchwały krajobrazowej miały charakter zmian istotnych (fundamentalnych), albo zostały zaproponowane przez podmioty niewskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należało takie zmiany skonsultować z mieszkańcami. W toku procedury sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej dla Krakowa dwa razy zaistniała taka konieczność. Pierwszy raz, kiedy w toku pierwszego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi unieważnił pierwszą uchwaloną w Polsce uchwałę krajobrazową i w efekcie czego projekt krakowski uległ radykalnej zmianie i uproszczeniu zaproponowanych regulacji. W drugim przypadku - gdy po odesłaniu projektu uchwały krakowskiej do projektodawcy przez Radę Miasta Krakowa, organ Rady (Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK) wydała opinię, z zaleceniem wprowadzenia zmian umożliwiających późniejsze przegłosowanie projektu przez Radę Miasta Krakowa. Dalej organ podkreślił, że zmiany wprowadzone w treści § 25 uchwały, wynikały z uwzględnionych postulatów zawartych w uwagach (uwaga nr 6 - postulat 8-9) oraz autopoprawki (przekazanej zarządzeniem Nr 314/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2020 r.) złożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły przeredagowania i doprecyzowania zapisów, dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także korekty błędnego odesłania. Ponadto zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdowały się w § 19 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa, zostały umieszczone w § 25 jako ust. 2 pkt 5. Natomiast zapisy § 25 ust. 2 pkt 3 zostały doprecyzowane, poprzez uzupełnienie zapisu o treść: a w przypadku słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglaka"), pierwszy słup plakatowo-reklamowy może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Uzupełnienie zapisu § 25 ust. 2 pkt 3 nie wprowadziło nowych zasad i warunków sytuowania słupów plakatowo-reklamowych ("okrąglaków"), a jedynie przypomniało o konieczności spełnienia parametru odległości od przystanku komunikacji miejskiej, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Należy wskazać, że wszystkie powyższe zmiany zostały wprowadzone do projektu uchwały zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikały bądź ze sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag, bądź z dokonania korekt redakcyjnych przy sporządzaniu kolejnych edycji projektu uchwały.

Końcowo organ zaznaczył, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie w akcie prawa miejscowego jednolitych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dla wszystkich podmiotów, które je umieszczają. Stąd tzw. ustawa krajobrazowa pomija kwestię "praw nabytych" i przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Brak jest podstaw, aby ekonomicznemu interesowi jednostek, umieszczających nośniki reklamowe w sposób naruszający estetykę przestrzeni publicznej, była przypisywana wyższa wartość niż interesowi ogółu. Organ dodał również, że wprowadzenie zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, powstałych przed 1989 r. miało na celu ochronę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ujętych w kartach ewidencyjnych zabytków, jak również pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych o wysokiej wartości kulturowej i historycznej poprzez określenie możliwości utrzymania ich gabarytów, standardów jakościowych i materiałów z jakich zostały wykonane. Zapisy § 25 ust. 4 uchwały nie stanowią wyłączenia spod stosowania zasad określonych w uchwale, ale określają warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed 1989 r., do zasad określonych w uchwale.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący w piśmie z 6 maja 2021 r. wyjaśnił, że nośnik reklamowy został zainstalowany na podstawie decyzji nr 1283/6740.1/2018 z dnia 6 lipca 2018 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ww. decyzja dotyczyła projektu, który obejmował swym zakresem również instalację nośnika reklamowego. Nośnik zainstalowany jest na elewacji budynku, na której znajdują się na stałe "wklejone" w elewację kotwy służące do montażu reklamy na siatce winylowej. Powierzchnia urządzenia reklamowego wynosi 15 m (szer.) x 18,5 m (wys.) z czego obecnie treść reklamowa zajmuje 15 m (szer.) i 10 m (wys.) wysokości. Zapisy uchwały nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji w zakresie objętym pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z 14 września 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w oczekiwaniu na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

sygn. akt II SA/Kr 261/21

Przedmiotem skargi H. S.A. w K. jest uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 9 marca 2020 r. poz. 1984).

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru, zasadom techniki prawodawczej, zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa,

2) art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części, w której wprowadzono zmiany do wyłożonego projektu uchwały reklamowej (w szczególności zamiany wprowadzone na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 roku) nie ponawiając procedury wyłożenia zmienionego projektu i ponowienia uzgodnień,

3) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez obciążenie Skarżącego, jako właściciela nieruchomości na elewacji której eksponowane są treści reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 25 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio w oparciu o wymagane przepisami prawa zgłoszenie budowy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W zakresie legitymacji skargowej skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem przy [...], posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w Krakowie. Nieruchomość ta znajduje się, zgodnie z wprowadzonymi uchwałą zasadami podziału, w strefie I. Elewacja budynku posadowionego na nieruchomości jest wykorzystywana na cele reklamowe. Powyższa uchwała stanowi m in. obowiązek dostosowania we wskazanym terminie istniejących tablic i urządzeń reklamowych, a zatem zobowiązuje także Skarżącego do przyjętych uchwałą zasad i warunków sytuowania, w przypadku, gdy w nośnik reklamowy na ich nieruchomości został posadowiony w oparciu o zawartą umowę najmu ze spółką zajmującą się działalnością gospodarczą w zakresie ekspozycji reklam. Po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżąca nie będzie mieć możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w dotychczasowym zakresie. Skoro zapisy uchwały dotyczą nieruchomości Skarżącej, ograniczając możliwość wykonywania praw w stosunku do nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała narusza jej interes prawny. Dodatkowo, interes prawny skarżąca wywodzi z norm prawa materialnego, w szczególności przepisów Kodeksu cywilnego regulujących kwestie prawa własności.

W ocenie skarżącej najistotniejszymi naruszeniami jakich dopuściła się Rada Miasta są te regulacje, w których wykracza ona poza upoważnienie ustawowe lub wprowadza regulacje sprzeczne z tym upoważnieniem.

Do takich regulacji należy zaliczyć:

• § 6 uchwały regulacja w zakresie wprowadzenia konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznej w celu ujednolicenia standardów jakościowych obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń - w sytuacji w której art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje kompetencji Radzie do regulowania tego typu kwestii w uchwale,

• § 8 oraz § 22 ust. 5 uchwały w zakresie w jakim postanowienia te odnoszą się do kolorystyki obiektów, podczas gdy z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wynika, że zakres kompetencji ograniczony jest do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w powyższy zakres nie wpisuje się kolorystyka,

• § 9 ust. 3, § 12 pkt 1), 3) i 4); § 17 pkt 1), 2), 3), 6), 7), 8); § 18 w części wprowadzającej ograniczenia w liczbie sytuowanych reklam, podczas gdy z upoważnienia ustawowego wynika, że takie ograniczenia ilościowe można wprowadzać wyłącznie w odniesieniu do szyldów (art. 37a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.),

• § 22 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim wprowadzają ograniczenia ilościowe - należy wskazać, że jednym z podstawowych elementów aktu prawa miejscowego jest jego cecha wskazująca, że taki akt zawiera rozstrzygnięcia, które generalnie kierowane są do nieokreślonego adresata, a tym samym nie można w tego typu aktach stanowić wyłączeń podmiotowych,

• § 23 pkt 1 uchwały w części odnoszącej się do wykonania szlabanów wjazdowych, w sytuacji w której regulacje dotyczące szlabanów nie mieszczą się w zakresie kompetencji ustawowej Rady określonej w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• § 15 ust. 1 pkt 1) uchwały w części, w jakiej doszło do powiązania powierzchni reklam z powierzchnią szyldów na danej elewacji - zakres kompetencji ustawowych określony w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie rozgranicza ustanawianie regulacji dla szyldów od regulacji w zakresie reklam,

• § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a) uchwały w zakresie w jakim postanowienia te dają prymat szyldom nad reklamami w przypadku konieczności dostosowania do postanowień uchwały, w sytuacji w której szyldy zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 37a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podlegają dostosowaniu,

• § 25 ust. 1 uchwały w części określającej konieczność dostosowania urządzeń budowanych, remontowanych i przebudowywanych do postanowień uchwały w sytuacji, w której z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że chodzi o dostosowanie istniejących (a nie budowanych, remontowanych czy przebudowywanych) w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

• § 25 ust. 5 uchwały w zakresie w jakim wyłącza spod konieczność dostosowania do postanowień uchwały ogólnie obiekty małej architektury w sytuacji, w której zgodnie z art. 37a ust. 10 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała może określać tylko rodzaje obiektów małej architektury, które podlegają temu wyłączeniu,

• § 25 ust. 6 uchwały w części stanowiącej, że dostosowaniu nie podlegają ogrodzenia legalne, w sytuacji w której z art. 37a ust. 10 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że takie wyłączenie może dotyczyć rodzajów ogrodzeń, a nie ich statusu prawnego.

Skarżąca dodała, że Rada Miasta Krakowa w treści zaskarżonej uchwały bezprawnie redefiniuje pojęcia "tymczasowego obiektu małej architektury" (§ 8 ust. 1 pkt 4 uchwały) oraz "tymczasowej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego" (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5 uchwały), wykraczając poza swoje kompetencje ustawowe. Nadawanie w aktach prawnych rangi podustawowej pojęciom zdefiniowanym w ustawie innego znaczenia stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a w konsekwencji także istotne naruszenie prawa. W zaskarżonej uchwale Rada posługuje się niedookreślonymi pojęciami: okno wystawowe - § 4 ust. 1 pkt 22, wykorzystywana w dany sposób w zakresie pojęcia publicznie dostępnego terenu - § 4 ust. 1 pkt 28, ciąg ulic wylotowych - § 5 ust. 3, posadowienie w sposób "kolidujący", wytrzymałe mechanicznie i odporne na warunki atmosferyczne (§ 7 pkt 1 i 2), tymczasowy obiekt małej architektury (§ 8 ust. 1 pkt 4), detale (§ 8 ust. 2 pkt 2), tymczasowa tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (§ 9 ust. 4, ust. 8 pkt 5), tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odbijające światło (§ 9 ust. 9), dopuszcza się (§ 9 ust. 10), zwielokrotnienie liczby rzędów z tablicami reklamowymi (§ 17 ust. 6), nie wpływało negatywnie (§ 22 ust. 3 pkt 2). Wewnętrznie sprzeczny jest natomiast zapis § 9 ust. 12 uchwały, który wskazuje "Dopuszcza się sytuowanie murali reklamowych w obszarze Miasta na zasadach, o których mowa w § 15 pkt 1 i § 18 w sytuacji, gdy niemożliwe jest jednoczesne spełnienie warunków określonych w § 15 pkt 1 i § 18. Zdaniem skarżącej wymienione wyżej pojęcia niejednoznaczne mogą prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych, co w konsekwencji może skutkować niemożnością wykonania obowiązków I wynikających z uchwały lub odmiennym stosowaniem zasad i warunków unormowanych w uchwale do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej.

Jak wskazała skarżąca, obok podziału na strefy wprowadzono podział na podstrefy co jest niedopuszczalne i nie stanowi jednoznacznego określenia granic poszczególnych obszarów. Nie wypełnia tej przesłanki również naniesienie na załączniku do uchwały "poglądowego" umieszczenia ciągów ulicy wylotowych.

Co więcej, na sesji Rady, która odbyła się w dniu 26 lutego 2020 roku w ramach autopoprawki wprowadzono zmiany do § 25 ust. 2 pkt 3 uchwały, dodając szczegółowe regulacje dotyczące słupa plakatowo-reklamowego. Jest to nowa regulacja, uzasadniająca przeprowadzenie ponownie procedury uchwalenia aktu, czyli wyłożenia projektu i dokonania uzgodnień - czego w niniejszej sprawie zaniechano. Należy zweryfikować całą procedurę, ponieważ projekt uchwały był wielokrotnie wykładany do

publicznej wiadomości po wprowadzonych zmianach i może budzić wątpliwości, czy w każdym przypadku dochowano procedur związanych z uzgadnianiem.

Skarżąca dodała, że uchwała nie uwzględnia zasady praw nabytych oraz faktu zgodnej z prawem realizacji inwestycji reklamowej, przed wejściem w życie uchwały. Regulacje uchwały powinny oddziaływać wyłącznie "na przyszłość". Jednocześnie nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałą ostatecznych decyzji administracyjnych zezwalających na lokalizację lub budowę tablic i urządzeń reklamowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie interesu prawnego organ wskazał, że regulacje zawarte w uchwale nie uniemożliwiają prowadzenia działalności gospodarczej ani także nie ograniczają jej prowadzenia przez skarżącą spółkę. Ponadto należy zauważyć, że Spółka w swojej skardze podnosi równocześnie szereg zarzutów w stosunku do tych zapisów uchwały, które nie odnoszą się bezpośrednio do jej nieruchomości. Nieruchomość spółki jest działką nieogrodzoną i zapisy odnoszące się do wymogu dostosowania ogrodzeń do warunków określonych w skarżonej uchwale jej nie dotyczą.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów kompetencyjnych organ wskazał, że możliwość organizowania konkursów (w tym między innymi na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych) jest przewidziana w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Uchwała krajobrazowa nie jest podstawą do przeprowadzenia konkursów z zakresu projektowania architektonicznego czy szerzej rozumianego, projektowania krajobrazu. Kwestionowany zapis § 6 uchwały nie ma charakteru imperatywnego, należy go interpretować jako zalecenie dla organów gminy, aby dbały o zagospodarowanie przestrzeni publicznej w sposób harmonijny, zgodny z walorami historycznymi i estetycznymi (np. ławki na terenie Starego Miasta z elementami stylu nawiązującego do secesji).

Zdaniem organu kolorystyka mieści się w zakresie terminu ,,standardów jakościowych", jakie rada gminy może ustanowić. Ustawodawca lokalny może z całą pewnością, w ramach ustalania odpowiednich standardów jakościowych, wprowadzać zapisy o charakterze porządkowym, w celu podniesienia walorów estetycznych krajobrazu.

Dalej organ wskazał, że liczby odnoszące się do poszczególnych rodzajów nośników reklamowych, o których mowa w powyżej przytoczonych jednostkach redakcyjnych skarżonej uchwały, nie rozstrzygają o liczbie danych reklam na obszarze miasta, lecz o zasadach kompozycyjnych odnoszących się do sposobu sytuowania poszczególnych rodzajów nośników reklamowych. Oznacza to, że w całym Krakowie, na wszystkich dopuszczonych uchwałą nośnikach reklamowych może widnieć ta sama reklama, co jest równoznaczne z tym, że na danej nieruchomości, na której rożnego rodzaju nośniki reklamowe mogą zostać sytuowane, również na każdym z nich może być ta sama reklama. Inaczej jest w przypadku szyldów, których maksymalna liczba szyldów o jednakowej treści na danej nieruchomości może wynieść 5, a w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" - tylko jeden. Ustawodawca lokalny miał prawo uregulować zarówno ilość urządzeń, a także ich wymiar i lokalizację. W przeciwnym bowiem razie organy gminy pozbawione byłyby faktycznego narzędzia mającego na celu ochronę miejskiego krajobrazu i publicznej przestrzeni.

Zarzuty stawiane przez spółkę w odniesieniu do przywołanych powyżej zapisów §9 ust. 8 pkt 3 oraz §22 ust. 1 pkt 5 są niejasne, nie wyjaśniła, na czym polegają w jej mniemaniu "niedozwolone wyłączenia podmiotowe". W istocie zapisy skarżonej uchwały regulują dwie różne kwestie i nie są ze sobą wzajemnie powiązane. Nie wprowadzają również ograniczeń ilościowych, lecz statuują dozwolony obowiązującymi przepisami zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych emitujących określone światło (§9 ust. 8 pkt 3 uchwały), a także dopuszczenia grodzenia nieruchomości na terenie Miasta Krakowa (§22 ust. 1 pkt 5 uchwały).

Regulacje dotyczące szlabanów są uzasadnione, bowiem szlaban należy zdefiniować jako formę ogrodzenia nieruchomości przeznaczonej pod parking.

Zdaniem organu cel uchwały może być realizowany poprzez ograniczenie ilościowe reklam i szyldów, a także poprzez określenie gabarytów reklam. Nie ulega wątpliwości, że te parametry mogą zostać również wyrażone w sposób procentowy. Uszło uwadze Skarżącego, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają możliwość zwolnienia z obowiązku dostosowania jedynie w stosunku do obiektów małej architektury (art. 37a ust. 10 pkt 1) oraz ogrodzeń (art. 37a ust. 10 pkt 1). Ustawodawca nie wprowadził możliwości zwolnienia z obowiązku dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów. W sytuacji, gdy istniejące tablice reklamowe nie spełniają z uwagi na gabaryty i ich ilość, wymogów zawartych w uchwale krajobrazowej, należy je usunąć. Jednakże w takiej sytuacji szyldy powinny pozostać na nieruchomości z uwagi na ich cel - podstawowym bowiem cechą odróżniającą szyld od tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego (niestanowiących szyldów) jest fakt, że szyld informuje o prowadzeniu działalności gospodarczej na konkretnej nieruchomości przez dany podmiot gospodarczy. Umieszczenie w takiej sytuacji szyldu na innej nieruchomości jest bezcelowe. Z kolei tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (niestanowiące szyldów), w rozumieniu przepisów skarżonej uchwały, mogą zostać zlokalizowane w innych miejscach i w różnej formie (baner, billboard, panel reklamowy, tzw. okrąglak).

Jak podkreślił organ, proponowana przez spółkę interpretacja, zgodnie z którą należało objąć zakresem unormowania uchwały krajobrazowej jedynie planowane inwestycje w przyszłości, należy uznać za zbyt daleko idącą i w rezultacie zmierzającą do iluzorycznej ochrony miejskiego krajobrazu. Co więcej, skarżona uchwała w żaden sposób nie niweluje obowiązków ciążących na inwestorze, który wzniósł dany nośnik reklamowy w warunkach samowoli budowlanej.

Odnosząc się do pojęcia "tymczasowego obiektu małego architektury") oraz "tymczasowej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego", organ wyjaśnił, że pod pojęciem tymczasowego obiektu małej architektury, należy rozumieć taki obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane który równocześnie jest "obiektem małej architektury" (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) i "obiektem tymczasowym" (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Każdy bowiem z obiektów budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane, może ze względu na jego trwałość stanowić albo "obiekt tymczasowy" albo "obiekt stały". Aby w sposób właściwy zrozumieć definicje użytych w uchwale pojęć, część terminów (użytych zwrotów) została zdefiniowana, natomiast pozostałe zwroty i pojęcia należy rozumieć w taki sposób, jaki wynika z ich językowego znaczenia. Organ dodał, że zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Opis przebiegu granic poszczególnych Stref i Podobszarów został zawarty w § 5 ust. 1 uchwały, oraz zobrazowany na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast zasięg/granicę występowania/przebiegu terenów ciągów ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 3, został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1-2. Dlatego inny sposób wyznaczania granic należało przyjąć do opisu granic dużych jednostek obszarowych (por. § 5 ust. 1 uchwały), a inny dla małych terenów (por. § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały), a inny dla obiektów liniowych (por. § 5 ust. 3 uchwały).

Kolejno organ wskazał, że przepis § 9 ust. 12 uchwały nie stanowi koniunkcji, lecz odsyła do stosowania odpowiednich zasad w przypadku sytuowania murali, które dotyczą sytuowania nośników reklamowych. Ustalenia § 15 dotyczą elewacji frontowej budynku, a ustalenia § 18 uchwały dotyczą ścian ślepych budynków. W związku z tym, inne zasady będą obowiązywały dla murali sytuowanych na ścianie frontowej, a inne dla tych, które zostaną umieszczone na ścianie ślepej.

Z kolei w zakresie § 5 ust. 3 w powiązaniu z §9 ust. 13, §11 ust. 1 oraz § 16 uchwały organ wyjaśnił, że ulice wylotowe zostały precyzyjnie określone w §5 ust. 3 uchwały w powiązaniu z załącznikiem graficznym do uchwały. W § 5 ust. 5 został zawarty zapis o zaznaczeniu poglądowo "ciągów ulic wylotowych" w załączniku nr 1 do uchwały - które stanowią element informacyjny, dodatkowy, w odniesieniu do podziału Miasta Krakowa na poszczególne strefy, na których obowiązują określone w uchwale zasady dotyczące sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Ulice wylotowe są zatem dokładnie opisane z nazwy w § 5 ust. 3 uchwały, a dodatkowo jeszcze zaznaczone na załączniku graficznym do uchwały.

Zdaniem organu stawiane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych przy sporządzaniu projektu uchwały krajobrazowej, opierają się błędnym założeniu, zgodnie z którym tzw. "uchwała krajobrazowa" powinna zostać poddana analogicznemu reżimowi prawnemu, jaki obowiązuje w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rygory dotyczące procedury uchwalania planu ustawodawca nałożył wyłącznie w procedurze sporządzenia planu miejscowego. Jednakże Prezydent Miasta Krakowa w toku sporządzania uchwały, podjął działania w celu ochrony interesów mieszkańców w toku sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej. W związku z tym, jeżeli zmiany w poszczególnych edycjach projektu tzw. uchwały krajobrazowej miały charakter zmian istotnych (fundamentalnych), albo zostały zaproponowane przez podmioty niewskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należało takie zmiany skonsultować z mieszkańcami. W toku procedury sporządzania tzw. uchwały krajobrazowej dla Krakowa dwa razy zaistniała taka konieczność. Pierwszy raz, kiedy w toku pierwszego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi unieważnił pierwszą uchwaloną w Polsce uchwałę krajobrazową i w efekcie czego projekt krakowski uległ radykalnej zmianie i uproszczeniu zaproponowanych regulacji. W drugim przypadku - gdy po odesłaniu projektu uchwały krakowskiej do projektodawcy przez Radę Miasta Krakowa, organ Rady (Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK) wydała opinię, z zaleceniem wprowadzenia zmian umożliwiających późniejsze przegłosowanie projektu przez Radę Miasta Krakowa. Dalej organ podkreślił, że zmiany wprowadzone w treści § 25 uchwały, wynikały z uwzględnionych postulatów zawartych w uwagach (uwaga nr 6 - postulat 8-9) oraz autopoprawki (przekazanej zarządzeniem Nr 314/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2020 r.) złożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły przeredagowania i doprecyzowania zapisów, dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także korekty błędnego odesłania. Ponadto zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdowały się w § 19 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa, zostały umieszczone w § 25 jako ust. 2 pkt 5. Natomiast zapisy § 25 ust. 2 pkt 3 zostały doprecyzowane, poprzez uzupełnienie zapisu o treść: a w przypadku słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglaka"), pierwszy słup plakatowo-reklamowy może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Uzupełnienie zapisu § 25 ust. 2 pkt 3 nie wprowadziło nowych zasad i warunków sytuowania słupów plakatowo-reklamowych ("okrąglaków"), a jedynie przypomniało o konieczności spełnienia parametru odległości od przystanku komunikacji miejskiej, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Należy wskazać, że wszystkie powyższe zmiany zostały wprowadzone do projektu uchwały zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikały bądź ze sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag, bądź z dokonania korekt redakcyjnych przy sporządzaniu kolejnych edycji projektu uchwały.

Końcowo organ zaznaczył, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie w akcie prawa miejscowego jednolitych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dla wszystkich podmiotów, które je umieszczają. Stąd tzw. ustawa krajobrazowa pomija kwestię "praw nabytych" i przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Brak jest podstaw, aby ekonomicznemu interesowi jednostek, umieszczających nośniki reklamowe w sposób naruszający estetykę przestrzeni publicznej, była przypisywana wyższa wartość niż interesowi ogółu. Organ dodał również, że wprowadzenie zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, powstałych przed 1989 r. miało na celu ochronę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ujętych w kartach ewidencyjnych zabytków, jak również pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych o wysokiej wartości kulturowej i historycznej poprzez określenie możliwości utrzymania ich gabarytów, standardów jakościowych i materiałów z jakich zostały wykonane. Zapisy § 25 ust. 4 uchwały nie stanowią wyłączenia spod stosowania zasad określonych w uchwale, ale określają warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed 1989 r., do zasad określonych w uchwale.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z 10 maja 2021 r. wyjaśniła, że jej urządzenie reklamowe zostało zainstalowane w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie co potwierdza decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 kwietnia 2010 r. Nośnik w postaci konstrukcji z rozpiętą siatką winylową zainstalowany jest na elewacji i ma wymiary 18,65 m x 9,7 m (pow. 187,95 m2). W strefie tej żadne z zapisów uchwały nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji w zakresie objętym skutecznie dokonanym zgłoszeniem.

W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podkreśliła, że skoro, jak twierdzi autor odpowiedzi na skargę, definicja ustawowa konkursu została określona w ustawie Prawo zamówień publicznych to jest oczywiste, że miasto jest uprawnione do ogłaszania konkursów dotyczących obiektów sytuowanych w przestrzeni publicznej. Tym samym umieszczanie regulacji przewidujących możliwość przeprowadzenia konkursu w uchwale krajobrazowej należy ocenić jako bezprzedmiotowe. Skarżąca podtrzymuje stanowisko, że regulacje dotyczące kolorów obiektów nie mieszczą się w pojęciu "standardów jakościowych" ani "rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Reglamentacja kolorystyki obiektów nastąpiła z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 37a u.p.z.p. Okoliczność, iż materiał, z którego dany obiekt jest wykonany, posiada charakterystyczny dla siebie kolor nie oznacza przecież, że inwestor nie może tego koloru zmienić, a ustawa nie upoważnia prawodawcy lokalnego do ingerencji w te kwestie (dot. § 8 oraz 22 § 5 uchwały). Skarżąca dodała, że skoro ustawodawca przewidział kompetencję prawodawcy miejscowego do ograniczenia liczby szyldów na danej nieruchomości, to niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i stosowanie tego ograniczenia w stosunku do wszystkich obiektów reklamowych objętych uchwałą. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w pozostałych kwestiach.

Postanowieniem z 24 maja 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w oczekiwaniu na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 28 czerwca 2024r. Sąd na rozprawie połączył sprawy prowadzone pod sygn. akt II SA/Kr 647/20 ze sprawami II SA/Kr 214/21, II SA/Kr 261/21, II SA/Kr 478/21 i II SA/Kr 1495/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

I. UWAGI OGÓLNE

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z kolei w myśl art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art.91 ust.1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Uwagi ogólne sformułowane w odniesieniu do zarzutów wszystkich skarg stanowią po części powielenie uwag zawartych przez tutejszy Sąd w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 541/21, które tym samym Sąd w obecnym składzie w pełni podziela.

1/ Interes prawny

W sprawie sygn. II OSK 2738/20 NSA wskazał, że uchwały reklamowe, mające za swój cel ochronę krajobrazu, poprzez wprowadzenie w nich nakazów i zakazów, ustanawiają obowiązki dla adresatów tych norm, w tym również dla przedsiębiorcy, właściciela i operatora wolnostojących na terenie miasta tablic będących nośnikami reklam (billboardów), zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W cytowanej sprawie sygn. II OSK 2738/20 NSA wyraził również pogląd, że skoro w § 32 ust. 2 i 3 uchwały przewidziano obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych oraz billboardów do przyjętych w uchwale zasad i warunków we wskazanych terminach, to oznacza to, że mocą przepisu gminnego, a zatem aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U.2023.977 t.j. - zwanej nadal u.p.z.p.) skarżący zobowiązany został do przyjęcia i stosowania zasad i warunków sytuowania legalnie wzniesionych obiektów w oznaczonym w uchwale terminie. W konsekwencji, po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżący pozbawiony będzie możności użytkowania i dysponowania w sposób dotychczasowy wzniesionymi legalnie obiektami budowlanymi. Dlatego też występuje po jego stronie interes prawny w postaci ochrony przysługującego mu prawa do dysponowania obiektami w dotychczasowy sposób, który został naruszony (ograniczony) przez konkretne regulacje uchwały mające charakter działania prawa wstecz. W ocenie NSA po stronie skarżącego występuje również interes prawny wywodzony z faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Skoro przedmiotowa uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych określone zakazy, ograniczając ich funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, to podmiot, który czerpie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji interes prawny tego podmiotu wynika z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP).

Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14. Stąd sąd wzywał skarżących o wykazanie interesu prawnego i trzeba przyjąć, że wszystkie podmioty go wykazały. Polegał on albo na posiadaniu tytułu do nieruchomości, gdzie umieszczano nośniki reklamowe, albo podmioty te zajmują się w ramach swojej działalności gospodarczej umieszczaniem reklam, albo wreszcie prowadzą taką działalność gospodarczą, gdzie reklamują ją za pomocą wskazanych przez siebie nośników.

Podkreślenia wymaga, że Sąd w ramach danej skargi konsekwentnie nie badał zarzutów, które wykraczały poza deklarowany interes prawny.

Wobec posiadania interesu prawnego należało zbadać, czy Uchwała nie narusza prawa materialnego. Zaakcentować w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

2/ Procedura.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2023 r. II OSK 857/21, LEX nr 3703161, "Kontrola uchwały krajobrazowej podobnie jak kontrola planu miejscowego zainicjowana skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga dokonania oceny zgodności z prawem nie tylko samej zaskarżonej uchwały, ale również poprzedzającej ją całej procedury, począwszy od uchwały inicjującej tę procedurę". Sąd podzielił ten pogląd i zbadał procedurę uchwalenia Uchwały. Na wstępie skonstatować należy, że nadesłane Sądowi akta są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane. Po ich przeanalizowaniu Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, o czym będzie jeszcze mowa. Trzeba podkreślić, że co do zasady ustawa o planowaniu nie zawierała wymogu ponownego wyłożenia projektu uchwały po istotnych zmianach. Jednak niezależnie od tego Sąd zbadał wskazane zmiany pod kątem istotności i ewentualnej konieczności ponowienia uzgodnień, opiniowania czy wyłożenia. Sąd nie dopatrzył się zmian na tyle ważkich, aby koniecznym było po III-cim wyłożeniu ponawianie procedury. Stąd zarzuty w tym zakresie są bezzasadne.

3/ Dyskrecjonalna władza gminy i zasada proporcjonalności.

Władza prawodawcza opiera się na założeniu, w myśl którego organ stanowiący prawo posiada szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej w wyborze i realizowaniu zadeklarowanych celów prawodawczych. Założenie to odnosi się przede wszystkim do ustawodawcy, który w oparciu o art. 4 Konstytucji posiada swobodną kompetencję prawodawczą w granicach Konstytucji. Założenie to odnosi się również do organów samorządu terytorialnego, które w oparciu o art. 16 ust. 2 oraz art. 163 i następne Konstytucji dysponuje władztwem publicznym do stanowienia prawa. Wprawdzie zakres swobody jednostek stanowiących prawo miejscowe jest mniejszy niż zakres swobody ustawodawcy, jednak istota samej zasady jest taka sama.

Konstytucyjnie gwarantowana samodzielność gminy wymaga by upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostawiało gminie zakres swobody odpowiedni do realizowania przez nią zadań z art. 166 Konstytucji (por. Piotr Tuleja w: "Zasada wyłączności ustawy a zakres swobody prawodawczej gminy" – "Prawo samorządu terytorialnego: doświadczenia wyzwania i perspektywy: Lubuskie forum samorządu terytorialnego", Zielona Góra, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, s. 129-140).

Powyższe stwierdzenia mają istotne znaczenie dla określenia właściwości sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności stanowionego przez organ gminy prawa miejscowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena polityki stanowienia prawa oraz racjonalności przyjętych rozwiązań. Uczynienie tej ostatniej przedmiotem oceny byłoby dopuszczalne tylko na gruncie zasady proporcjonalności ingerowania w wolności prawa konstytucyjne. Ocena zgodności z prawem powinna opierać się na dwóch elementach: a) ustaleniu czy organ stanowiący prawo działa na podstawie przyznanych mu kompetencji, b) czy nie narusza on konstytucyjnych lub ustawowych zakazów stanowienia prawa o określonej treści. W konsekwencji poza właściwością sądu administracyjnego pozostają zarzuty dotyczące: wyboru celu aktu normatywnego (o ile nie narusza on wskazanych wyżej zakazów), prawnych i faktycznych możliwości realizacji takiego celu (o ile nie jest to problem nieproporcjonalnego naruszania praw człowieka), wskazywania, że cel regulacji można realizować innymi. zdaniem skarżącego, bardziej racjonalnymi sposobami. Innymi słowy poza zakresem właściwości sądu administracyjnego leżą oceny dotyczące szeroko rozumianej polityki stanowienia prawa miejscowego. W tym zakresie gmina zachowuje autonomię regulacyjną.

W tym miejscu zauważyć należy, że skarżący stawiają pytanie, czy gmina, wprowadzając ograniczenia reklamowe w Uchwale, przeprowadziła test proporcjonalności. W ocenie Sądu tak, choć świadczą o tym inne okoliczności, niż wskazują skarżący. Projekt uchwały był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu i po każdym wyłożeniu odbywała się szeroka publiczna dyskusja, której zapis jest w aktach planistycznych. W trakcie czynionej po każdym wyłożeniu dyskusji przedstawiciele Zespołu przygotowującego uchwałę przyjmowali różne argumenty. Jak wynika z dyskusji publicznej po I wyłożeniu, przed przystąpieniem do prac nad uchwałą Gmina przeprowadziła ankietę internetową wśród mieszkańców na temat stosunku do reklam, w której każdy mógł się wypowiedzieć. Natomiast po I wyłożeniu projektu uchwały, jak wynika z zapisu dyskusji publicznej, na 13 wybranych ulicach o długości 28 km, w obszarach reprezentatywnych środowiskowo została z kolei przeprowadzona pilotażowa inwentaryzacja, z użyciem immersyjnego systemu mobilnego na pojeździe, rejestrującego obrazy panoramiczne, które przenoszono do komputera. W rezultacie powstała szczegółowa baza danych obejmująca 950 nośników wolnostojących i 3000 reklam na obiektach budowlanych. Wynikało z niej, że 88 % nośników nie jest zgodnych z projektem uchwały ( w największym stopniu billboardy na ulicach wylotowych). Zauważono też, że bardziej niż odległość między nośnikami – istotna jest kwestia odległości od przecięcia się osi skrzyżowań ( np. w przypadku ul. [...] zmniejszenie promienia ze 100 do 50 spowoduje zwiększenie liczby reklam z 8 % do 46%).

Zarząd dróg natomiast podjął działania w celu usunięcia nośników posadowionych nielegalnie w pasie drogowym jeszcze przed wejściem w życie uchwały.

Te działania świadczą o tym, że Gmina brała pod uwagę przyszły efekt wprowadzanych ograniczeń.

4/ Odpowiedzialność odszkodowawcza.

W doktrynie przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy jest, mającym umocowanie w ustawie, upoważnieniem (kompetencją) gminy do władczego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w formie wiążącego aktu prawnego, niezależnie od woli i żądań innych podmiotów. Podkreślić należy, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział mechanizm odszkodowawczy za szkodę powstałą na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Natomiast nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10), nie przewidziała odszkodowania za szkodę będącą skutkiem wejścia w życie uchwały reklamowej, co akcentował w swoich wypowiedziach na tle rozpoznawania skarg na uchwały reklamowe Naczelny Sąd Administracyjny. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustawodawca powinien uregulować w sposób nie budzący kontrowersji kwestie odszkodowań za szkody poniesione przy konieczności dostosowania legalnych nośników reklamowych i przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. powinien zostać uzupełniony.

Wskazać jednakże należy, że odpowiedzialność za szkodę planistyczną zalicza się do szerszej kategorii odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (za tzw. szkody legalne). W doktrynie podnosi się, że roszczenia z tytułu odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (szkodę legalną) mają charakter cywilnoprawny (zob.: J. Parchomiuk. Spory o charakter prawny odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej jako przykład współzależności dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, s. 155). W ocenie profesor Ewy Łętowskiej w razie luk w regulacji odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, najwłaściwszy i najbogatszy warsztat, za pomocą którego mogą być one uzupełnione, mają normy prawa cywilnego. Prywatnoprawny charakter odpowiedzialności za szkody legalne pozwala stosować w sprawach nieuregulowanych w przepisach szczególnych wprost przepisy prawa cywilnego (Łętowska Ewa, W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji, [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red. Z. Rybickiego, M. Gromadzkiej-Grzegorzewskiej, M. Wyrzykowskiego, Wrocław – Warszawa – Kraków). Jako przykład przepisów możliwych do stosowania, do wypełnienia tych luk można podać przede wszystkim art. 4171§ 4 k.c. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie uregulował materii odszkodowania wraz z wprowadzeniem obowiązku dostosowania, to jest to zaniechanie ustawodawcze w rozumieniu przepisu art. 4171 § 4 k.c., niezależnie od tego, czy uznajemy co do zasady wyrok TK P 20/19 czy nie. Można też stosować odpowiednio art. 417 2 k.c., choć w ocenie Sądu jest to dużo bardziej wątpliwe, niż stosowanie art. 4171 § 4 k.c.

Zauważyć także należy, że stosownie do art. 37h ust. 2 ustawy planistycznej w odniesieniu do szkody rewitalizacyjnej ostatecznie sprawę rozstrzygają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Z przekazania tych sporów do kognicji sądów powszechnych można wyprowadzić dorozumiane potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru sporów wynikłych na skutek uchwalenia uchwały reklamowej.

Nadto podkreślenia wymaga, iż jak wynika z dyskusji po I wyłożeniu projektu Uchwały, Gmina Kraków brała pod uwagę dochodzenie wobec niej roszczeń cywilnych.

5/ Upoważnienie ustawowe.

Przepisem art.7 pkt 5) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10) wprowadzony został do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis art.37a o brzmieniu:

"1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.

6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.

8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.

9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale".

Z kolei w art.7 pkt 1) ustawy zmieniającej do słowniczka ustawowego zawartego w art.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano pkt 16a-16f wprowadzające do ustawy nowe definicje. Tak więc ilekroć w ustawie jest mowa o:

"16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;

16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują".

Opisując istotę uchwały reklamowej, poczynić należy uwagi natury ogólnej.

W literaturze akcentuje się, że uchwały reklamowe służą uporządkowaniu przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie z niej chaosu reklamowego. Uchwały krajobrazowe są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość (por. Zbigniew Gromek, Uchwały reklamowe w orzecznictwie sądów administracyjnych, opublikowano: ZNSA 2020/1/43-63). Uchwały reklamowe są aktami planistycznymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, do których znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, w którym wymieniono wymagania podlegające uwzględnieniu w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy stanowieniu uchwał krajobrazowych konieczne jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Uchwała reklamowa może zatem ograniczać prawo własności, o ile ingerencja ta ma charakter proporcjonalny i nie narusza istoty tego prawa.

Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 ustawy zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Jeśli jednak rada gminy decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i zobowiązana jest wprowadzić regulacje wyczerpujące w pełni upoważnienie zawarte w art. 37a ustawy. Pominięcie elementu koniecznej regulacji przewidzianej tym przepisem skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. To z kolei należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17. Publikowany w CBOSA).

6/ Uzasadnienie projektu ustawy

Dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonego aktu, przydatnym będzie przytoczenie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Wskazano w nim, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny tablic i urządzeń reklamowych. Samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy, gdyż na terenach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Dopuszczenie w projekcie możliwości pobierania przez gminy opłat reklamowych za umieszczenie reklamy ma stanowić jedno z narzędzi porządkowania przestrzeni publicznej. Projekt przewiduje również spenalizowanie umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warunków ich sytuowania, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonanych z wyrobów innych niż dopuszczalne.

W uzasadnieniu projektu ustawy reklamowej wyjaśniono również, że "analiza finansowa nie obejmuje kosztów ewentualnych odszkodowań związanych z ograniczeniami nałożonymi na podstawie urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, czy też z władczą ingerencją w obiekty budowlane niezgodne z urbanistycznymi zasadami ochrony krajobrazu uchwalonymi po powstaniu tych obiektów. Wydatki te są bowiem uzależnione od przyjęcia przez poszczególne województwa pragmatyki postępowania - czego na etapie przygotowywania projektu przewidzieć nie można".

W uzasadnieniu projektu wskazano także, że "uporządkowanie zasad lokalizacji reklam (i związane z tym ewentualne usunięcie z przestrzeni publicznej części reklam) pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Reklama bowiem odgrywa swoją rolę dzięki dotarciu do odbiorcy; to zaś jest uzależnione od otoczenia, w którym reklama funkcjonuje. Duża i krzykliwa reklama zlokalizowana wśród podobnych reklam wywiera taki sam skutek jak mniejsza i stonowana reklama - o ile tylko inne reklamy nie są inne. Wprowadzenie zasad umieszczania reklam przeciwdziała zatem eskalacji prowadzącej do zwiększania wielkości i wyrazistości reklam w celu przelicytowania reklam przedsiębiorców konkurencyjnych".

7/ Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego

Z kolei rozważyć należy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, jaki zapadł po rozpoznaniu przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 166/18 oraz postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19) pytań prawnych co do zgodności art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) - w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia - z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).

Wskazanym wyrokiem (opublikowanym bez wzmianek dotyczących składu w Dz.U. z 21.12.2023 r. poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie trybunalskim odróżnia się zaniechanie prawodawcze od pominięcia. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Natomiast w przypadku pominięcia ustawodawczego prawodawca normuje jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Trybunał doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie występuje pominięcie prawodawcze.

Trybunał wyraził również pogląd, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją.

W pkt 3.4 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że "dokładna analiza argumentacji sądu pytającego prowadzi do wniosku, że istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej".

Brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności w zapewnieniu legalności swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.

Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy omawiany wyrok TK ma skutek derogacyjny, co oznaczałoby, że z porządku prawnego wyeliminowane zostało upoważnienie ustawowe niezbędne dla uchwalenia przez Radę Gminy Kraków zaskarżonej uchwały krajobrazowej. Jeśli natomiast jest to wyrok o pominięciu prawodawczym, to, jak to niżej zostanie wyjaśnione, kwestionowana norma pozostaje w systemie.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że jest to wyrok o pominięciu prawodawczym. Wskazuje na to w pierwszym rzędzie argumentacja NSA w pytaniach prawnych, albowiem zauważano tam, że NSA nie miał zastrzeżeń co do konstytucyjności sposobu ograniczania praw przez zaskarżony przepis, a jedynie do braku mechanizmu odszkodowawczego w ustawie. Kolejno świadczą o tym stanowiska uczestników postępowania, według których przedmiotem sprawy jest pominięcie i ewentualny wyrok o pominięciu. Wreszcie wskazuje na to sposób sformułowania sentencji przez Trybunał: "w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale (...) warunków i terminów (...) bez zapewnienia ustawowych podstaw". Jeśli miałby to być wyrok o niekonstytucyjności całego przepisu ze skutkiem derogacyjnym, to powinien mieć w sentencji formułę prostego wyroku ( tzn. że przepis art. 37a ust. 9 jest niezgodny z określonym przepisem Konstytucji). Wówczas w uzasadnieniu należałoby wskazać źródło niekonstytucyjności, a skutkiem wyroku powinno być jego wykreślenie z Dziennika Ustaw. Jeśli natomiast sentencja ma, jak w tym przypadku, charakter zakresowy, to należy przyjąć, że jest to wyrok stwierdzający pominięcie prawodawcze.

Ponadto w uzasadnieniu TK wprost stwierdził, że mamy do czynienia z pominięciem, że niekonstytucyjność przepisu polega na braku w ustawie mechanizmu odszkodowawczego i to właśnie przesądza o bezprawności przepisu. Tych argumentów nie niweluje sugestia przeciwna zawarta w punkcie 4.3 uzasadnienia wyroku TK, gdyż wówczas należałoby uznać, że zawiera on argumentację wewnętrznie sprzeczną.

W orzecznictwie Trybunału dominujący jest pogląd, że stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu (treści normatywnej) wskazanego w sentencji (por. Jan Podkowik, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, opublikowano: ZNSA 2017/2/20-42 i tam przytoczone: orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95; wyroki TK z: 18 grudnia 2014 r., K 50/13; 24 maja 2012 r., P 12/10; 9 lipca 2012 r., P 59/11; 20 listopada 2012 r., SK 3/12; 13 czerwca 2011 r., SK 41/09; 23 października 2007 r., P 10/07; 5 lipca 2011 r., P 36/10; 2 czerwca 2010 r., SK 38/09; 2 lipca 2009 r., K 1/07; 16 grudnia 2009 r., K 49/07; 25 czerwca 2002 r., K 45/01; 13 listopada 2007 r., P 42/06). Podobne stanowisko wyraziła Katarzyna Kos w: Instrumenty Trybunału Konstytucyjnego umożliwiające uniknięcie derogacji niekonstytucyjnych norm, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 3 (25)/2015, str. 77, stwierdzając: "co do zasady, wyroki stwierdzające pominięcie ustawodawcze nie skutkują derogacją norm, chyba że zostanie orzeczone odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu". Na ten pogląd jako dominujący wskazano także w pracy Jana Adamowskiego, Pawła Daroszewskiego, Pauliny Jabłońskiej, Bartosza Kielana i Łukasza Korzeniowskiego "Pominięcie prawodawcze w procesie sądowego stosowania prawa" (Wyd. Księgarnia Akademicka Kraków 2023, str. 29.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd.

Oprócz bowiem kwestii oceny wyroku poprzez pryzmat składowych prowadzących do jego wydania oraz jego zasadniczej treści, trzeba wskazać, że mimo braku ustawowych mechanizmów odszkodowania za skutki wprowadzenia uchwały reklamowej, taki mechanizm tymczasowo, w oczekiwaniu na reakcję ustawodawcy, można utworzyć w oparciu o mechanizmy istniejące w prawie cywilnym, jakkolwiek wymaga to pewnego szerszego i elastycznego spojrzenia sądów cywilnych. Z drugiej zaś strony, przyjęcie poglądu o derogacji prowadzi poprzez stwierdzenie nieważności przepisów uchwały do ustalenia bezprawności działania gminy w tym obszarze, w sytuacji, gdy zakładano przy wprowadzeniu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. konieczność dostosowania wszystkich nośników reklamowych i tej konieczności nikt z podmiotów stosujących prawo ( poza zobowiązanymi) nie kwestionuje.

Jest jeszcze drugi element, który miał wpływ na kierunek wykładni omawianego wyroku. Należy bowiem podkreślić, że po wydaniu tego wyroku, w dniu 6 marca 2024r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Wynikało z niej, że wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów uznanych za nie będących sędziami TK są dotknięte wadą prawną. Taka sytuacja w odniesieniu do tego wyroku nie zachodzi. Natomiast co do pozostałych orzeczeń wydanych w składach wyznaczanych przez Julię Przyłębską po 21.12.2022r. kiedy to wygasła jej kadencja, w Uchwale podniesiono, że wyroki te mogą być podważane. Sejm wskazał ponadto na stan niezdolności tego organu do wykonywania zadań TK określonych w art. 188 i 189 Konstytucji i stwierdził, powołując się na art. 7 Konstytucji, że uwzględnienie w działalności organów władzy publicznej rozstrzygnięć TK wydanych z naruszeniem prawa może zostać uznane za naruszenie zasady legalizmu przez te organy.

Sąd nie będzie oczywiście oceniał, czy omawiane orzeczenie P 20/19 narusza czy nie narusza prawa, jakkolwiek zostało wydane po 21.12.2022r. - gdyż nie jest do tego uprawniony. Natomiast jest uprawniony i zobowiązany do wyboru właściwej wykładni wyroku TK. Jeśli zatem wykładnia dokonana w świetle stanowiska doktryny wskazuje na wyrok o pominięciu prawodawczym, a dodatkowo istnieją wątpliwości wyrażane co do orzeczeń Trybunału podnoszone przez Sejm, w ocenie Sądu należało wybrać wykładnię utrzymującą normę w systemie i tak też uczynił skład orzekający w tej sprawie.

Uznać zatem należy, że omawiany wyrok TK zobowiązuje jedynie ustawodawcę do dokonania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian legislacyjnych, wprowadzających podstawę i tryb dochodzenia odszkodowania przez podmioty, na które uchwałą reklamową został nałożony obowiązek dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych i szyldów do wymogów określonych w uchwale, którego konsekwencją może być konieczność ich usunięcia, pomimo że zostały umieszczone legalnie.

Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie ustawowego upoważnienia, co oznacza, że na skutek wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 nie zachodzi z tego powodu konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Co do tej ostatniej możliwości, jak się wydaje, wątpliwe byłoby stwierdzenie nieważności jedynie przepisu uchwały dotyczącego określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, będącego obligatoryjnym elementem uchwały. Bez przepisu dostosowującego uchwała reklamowa nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym, gdyż jako nie wypełniająca w całości upoważnienia ustawowego, dotknięta byłaby wadą nieważności.

8/ Kwestia legalności nośników reklamowych.

Przez wiele skarg przewija się zagadnienie, czy uchwała dotyczy nośników legalnych czy nielegalnych, jakie nośniki powinny być brane pod uwagę w czytaniu § 25 ust. 2 czyli w sytuacjach kolizyjnych. Pojawia się w jednej ze skarg sugestia, że należy art. 37 a ust. 9 odnosić tylko do nośników nielegalnych ( bez zgody budowlanej). W tle przewija się zagadnienie braku sprawiedliwego traktowania tych, którzy taką zgodę otrzymali. Aby właściwie odpowiedzieć w tej kwestii, należy sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu.

Z uzasadnienia tego wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego w przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.

Zwrócić również należy uwagę, o czym już wspomniano, że brak określenia w art.37a ustawy planistycznej mechanizmu kompensacyjnego nie oznacza, że do czasu wykonania przez ustawodawcę obowiązku wynikającego z cytowanego wyroku TK, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych, za tzw. szkodę legalną (szkodę wynikłą z samego faktu wydania określonego aktu prawa miejscowego). Odszkodowanie za szkodę legalną należne jest wówczas, gdy szkoda powstaje na skutek takiego ograniczenia prawa własności, którego nie było przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego.

9/ Zasada równości.

Na wstępie stwierdzić należy, że stosownie do art.32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. I GSK 3329/18, LEX nr 3185176). Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2023). Podkreślenia także wymaga, że nie stanowi dyskryminacji zróżnicowanie podmiotów wykazujących tę samą cechę istotną, gdy odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych konstytucyjnie celów por. wyrok NSA z dnia 23.03.2021 r., sygn. II GSK 1024/18, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA CBOISA). Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II OSK 932/18, Lex nr 302227), wyrażony przy rozpoznawaniu skargi w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. W wyroku tym NSA stwierdził, że "Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem kulturowym jest zachowanie krajobrazu kulturowego, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności gospodarczej, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartości kulturowej". Sąd w wyroku tym wskazał także, że "Przepis art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Jest nią społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka rynkowa wyznacza ramy, w jakich polityka państwa powinna być prowadzona. Wprowadzone uchwałą rady gminy ograniczenie w działalności usługowej nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona krajobrazu kulturowego".(...) "W art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy, ustanawiając park kulturowy, wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w uchwale powyższych zakazów jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.".

Przedstawione stanowisko NSA znajduje pełne zastosowanie również w sprawie uchwały samorządu gminnego w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane, podjętej na podstawie art.37 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszak cel regulacji z art.17 ust. 1 pkt 1 oraz art.37 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tożsamy - ochrona krajobrazu.

Należy przy tym dostrzec, że przepis Uchwały o konieczności dostosowania jest realizacją zasady równości. Warto też podkreślić, że jak wynika z dyskusji po I wyłożeniu projektu Uchwały, przedstawiciele Gminy wskazywali, że usuwanie czy zmianę także legalnych reklam przewidział sam ustawodawca. Wobec tego treść uchwały zakładała taki bieg rzeczy i nie ma tu żadnej pomyłki. W ocenie Sądu było to zgodne z zakresem delegacji ustawowej.

10/ Problem dostosowania

Należy nadto uzupełnić, że w wyroku NSA z 7.06.2022r. sygn. akt II OSK 1052/19 (publ.CBOSA) wskazano, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istnieje bezwzględny nakaz dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie takiej uchwały.

Ewentualne wątpliwości w zakresie stosowania § 25 ust. 2 Uchwały, jakie mogą wystąpić w konkretnym stanie faktycznym, na co wskazują skarżący, mogą być usuwane poprzez racjonalną, logiczną wykładnię. Prawdą jest nadto, że nie ma dedykowanej procedury badającej proces "dostosowania", gdyż nie ma ku temu upoważnienia ustawowego. Natomiast głos decydujący przypada tutaj organom administracji w trakcie ewentualnego postępowania związanego z nałożeniem kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

11/ Zasada niedyskryminacji.

Przez dyskryminację rozumie się zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).

Uchwały reklamowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu. Wprowadzenie tego typu postanowień nie ma charakteru dyskryminującego (mimo że zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam czy też określonych ich gabarytów), ale stanowi wyraz realizacji przyznanych ustawą o planowaniu kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwały te są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość.

12/ Prawo własności.

Skonstatować w tej kwestii należy, że zarówno art. 20 i art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego nie nadają prawu własności charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W razie spełnienia tych wymogów uchwałodawca jest legitymowany do wprowadzenia ograniczeń, a nawet zakazów w sferze wykonywania prawa własności. Dotyczy to także umieszczenia na nieruchomości nośników reklamowych.

Zaskarżona uchwała krajobrazowa nie zakazuje w ogóle sytuowania nośników reklamowych, lecz możliwości te ogranicza. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Analiza poszczególnych zapisów uchwały nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. Wprowadzone nią ograniczenia, odpowiadają dwóm wymaganym warunkom: wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Uchwała nie jest zatem sprzeczna z prawem.

Również prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko strony skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (wspomniany już art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).

13/ Ochrona praw nabytych.

Niezasadne było także powoływanie się przez strony skarżące na ochronę praw nabytych. Jak już wyżej wskazywano, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Różnicowanie zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ustawy krajobrazowej mógłby nie zostać osiągnięty. Zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, ma w istocie charakter zarzutu de lege ferenda. Skierowany jest bowiem przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale.

14/ Wiaty przystankowe.

Odnośnie do zarzutu uprzywilejowania wiat przystankowych, wskazać należy, że przepisem art.3 pkt 2) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) dodany został art.22 ust.2c. Stanowi on, że w granicach miast na prawach powiatu tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach, na których zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury. Z przepisu tego wynika zatem, że z woli ustawodawcy preferowana jest sytuacja, w której tablice reklamowe i urządzenia reklamowe będą umieszczane na budowlach (wiatach przystankowych), które i tak w przestrzeni publicznej istnieją lub powstaną w przyszłości. Wprowadzenie zatem w Uchwale możliwości umieszczenia na przystankach nośników reklamowych w sposób uprzywilejowany ma zatem funkcjonalne uzasadnienie.

II. STANOWISKO ODNOŚNIE POSZCZEGÓLNYCH SKARG.

Na wstępie trzeba zauważyć, że Sąd połączył wszystkie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i aktualnie prowadzone są one pod jedną sygnaturą. Jednak dla czytelności przedstawienia stanowiska Sądu odnośnie poszczególnych skarg, poniżej uzasadnienie będzie odnosiło się do nich, używając pierwotnej sygnatury akt.

UZASADNIENIE DO SPRAWY II SA/Kr 1103/20

Wszystkie poniższe uwagi stanowią także stanowisko w sprawie II SA/Kr 1102/20 wobec identyczności skarg.

W sprawie II SA/Kr 1103/20 skarżąca dokonała przekształcenia z "T. sp. z o.o,. sp. k. w K." na " T. sp. z o.o,. w K."

W sprawie II SA/Kr 1102/20 skarżąca dokonała przekształcenia z "C. sp. z o.o. sp. k. w K." na "C. Sp. z o.o,. w K.".

Jeśli chodzi o interes prawny skarżącej ( oraz skarżącej w sprawie II SA/Kr 1102/20), to posiada go ona w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej przede wszystkim na sytuowaniu billboardów.

Odnośnie procedury, należy wskazać, co następuje:

Jak już wspomniano, Sąd dokonał kontroli procedury poprzedzającej uchwalenia Uchwały, podzielając tezę cytowanego wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2023 r. II OSK 857/21, LEX nr. Wbrew zarzutom strony skarżącej Sąd nie dostrzegł istotnych wad tej procedury. W szczególności nie jest taką wadą brak wyłożenia po zmianach dokonanych po III-cim wyłożeniu, na skutek złożonych uwag. Co do zasady można by stwierdzić, że nie jest naruszeniem art. 37 b u.p.z.p. brak ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Wskazany przepis takiego obowiązku nie przewiduje. Określony w art. 37b u.p.z.p. katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest odrębnym uregulowaniem aniżeli w przypadku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 u.p.z.p., czy też prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 17 u.p.z.p., stąd też odwoływanie się przez stronę skarżącą do tych procedur w drodze analogii jest bezpodstawne. Trzeba mieć tutaj na uwadze, że ustawodawca, decydując się w 2015r. na podział dotychczasowej materii planistycznej na część regulowaną w planie miejscowym i część podlegającą regulacji w tzw. uchwale krajobrazowej, zrezygnował z dotychczasowego wieloetapowego postępowania jak przy uchwalaniu planów miejscowych i w nowy sposób, odrębnie, uregulował procedurę dla uchwały krajobrazowej. Co ważne, w tej drugiej regulacji zrezygnował z odesłania do konieczności stosowania odpowiednio przepisu art. 17 pkt 13 (konsultacje społeczne) lub art. 19 ust. 1 u.p.z.p.(konieczność ponowienia czynności planistycznych).

Kompleksowość regulacji dotyczącej trybu uchwalania uchwał krajobrazowych oznacza, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (vide: Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, autorzy: A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska – Lex).

Niemniej należy też wskazać, że brak w art. 37b u.p.z.p. przepisu przewidującego, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, o której mowa art. 37a ust. 1 u.p.z.p., obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza, że obowiązek ponowienia takich czynności nie może wystąpić. W ocenie Sądu będzie to miało miejsce w sytuacjach istotnych zmian, które odwracają sens danego uregulowania, nadają mu zupełnie inne znaczenie. Przy przyjęciu tego stanowiska należało zbadać zmiany podnoszone w zarzutach skarżącej, posiłkując się przy tym wyjaśnieniem Gminy z odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się zatem do zarzutu dotyczącego poszczególnych zmian/różnic w brzmieniu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 14 października do 13 listopada 2019 r. projektu uchwały i uchwalonego dokumentu uchwały w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", Gmina wyjaśniła, że:

1/ zmiana w § 9 ust. 8 uchwały - zmiana poprzez dodanie kolejnego wyjątku została wprowadzona w § 9 ust. 8 pkt 5, na skutek uwzględnienia postulatu zawartego w uwadze złożonej podczas III wyłożenia (uwaga nr 2 postulat 5.2). Jego wprowadzenie związane jest z tymczasowym (krótkotrwałym) charakterem przedsięwzięć plenerowych, oraz faktem, że znaczna liczba przedsięwzięć plenerowych odbywa się na terenie Podobszaru 1 III Strefy (Stare Miasto). W zapisach uchwały na terenie Podobszaru 1 III Strefy dopuszczono możliwość sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD związanych z organizacją przedsięwzięć plenerowych. Sytuowanie tego typu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych odbywa się na zasadach i warunkach określonych w uchwale, tj. wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu. Co ważne, tego typu nośniki mogą być sytuowane, o ile nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników ruchu

2/ zmiana w § 9 ust 11 uchwały - w wyniku uwzględnienia postulatów, zawartych w uwagach (uwaga nr 2 - postulat 7 oraz uwaga nr 38) złożonych w trakcie III wyłożenia uchwały zdecydowano się dopuścić możliwość sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na ogrodzeniach na zasadach określonych w § 23 pkt 4 (czyli poszerzono zakres wyjątków od zakazu, korzystnie dla zainteresowanych) . Stało się tak również na skutek złożonych uwag, w których postulowano o doprecyzowanie bądź zmianę zapisu dotyczącego zakazu umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na nawierzchni placów i dróg; uzupełniono § 9 ust. 11 pkt 5, tak aby precyzyjnie określał, że zakazane jest sytuowanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na nawierzchni placów i dróg jako płaszczyzny, w której zostanie umieszczona reklama np. reklama naklejana lub reklama malowana na nawierzchni placów lub dróg;

3/ zmiana w § 11 ust 3 uchwały – dotyczyła dodania możliwości sytuowania billboardów dodatkowo na działkach nr [...] .[[...] ,[...] itd... obr. [...] do § 11 jako ust. 3 . Stało się tak w konsekwencji poczynienia wyjątków dotyczących tych działek w § 9 ust. 8 pkt 4, w § 15 ust. 3, w § 20 ust. 2 i § 20 ust. 2 pkt 4. Zapis ten, który wraz z innymi jest przedmiotem odrębnego zarzutu, nie był na tyle nowy i zaskakujący, aby z jego powodu dokonać ponownego wyłożenia.

4/ zmiana w § 15 ust 3 uchwały - wskazana zmiana zapisów uchwały, była zmianą redakcyjną, nie wprowadzającą nowych zapisów w uchwale. W wersji uchwały, wyłożonej do publicznego wglądu, zapis dotyczący możliwości sytuowania innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego na obiektach budowlanych znajdujących się na działkach nr [...] ,[...] .[...] itd... [...] obr [...] N. był zawarty w § 15 ust. 1 pkt 3. Wprowadzone zmiany wynikały także z uwzględnienia postulatu zawartego w uwadze (III wyłożenie, uwaga nr 6, postulat 2), w której postulowano o korektę redakcyjną § 15,

5/ zmiana w § 17 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 17 zapisów uchwały, wynikają z postulatów zawartych w uwzględnionych uwagach (uwaga 9 oraz 26 z III wyłożenia). Postulaty zawarte w uwagach dotyczyły doprecyzowania zapisów dotyczących terenów towarzyszących obiektom usług, w odniesieniu do stosowania zapisów zawartych w §9 ust. 13, dotyczących zakazu sytuowania wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w odległości 100 m od krawędzi jezdni ulic wylotowych, o których mowa w § 5 ust. 3 pkt 3, 8, 9, 11, 15 (tj. dróg stanowiących elementy tzw. IV obwodnicy Krakowa). Brzmienie pierwszego ustępu § 17 zharmonizowane jest zatem z zakazem z § 9 ust. 13. Dodatkowo, w związku w uwzględnieniem treści uwagi, w terenach towarzyszący obiektom usług, zdecydowano się wprowadzić zmianę dopuszczonej wysokości pojedynczej tablicy reklamowej sytuowanej na tablicy reklamowej z 2 m na 3 m. Zmiana ta jest ograniczona tylko do terenów towarzyszących obiektom usług i umożliwia usytuowanie nośnika o standardowym rozmiarze billboardu 6 m * 3 m = 18 m2, zamiast nośnika o niestandardowym wymiarze 6 m * 2 m, jest zatem zmianą korzystną dla zainteresowanych.

6/ zmiana w § 19 ust. 1 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 19 uchwały, wynikały z postulatów zawartych w uwzględnionych uwagach, złożonych podczas III wyłożenia (uwaga nr 6 - postulat 9, uwaga nr 41). Uwagi te dotyczyły zmiany redakcyjnej i doprecyzowania zapisów dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdywały się w § 18 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa zostały umieszczone w § 25 jako pkt 5 w ust. 2,

7/ zmiana w § 23 uchwały - w wyniku uwzględnienia postulatów, zawartych w uwagach (uwaga nr 2 - postulat 7 oraz uwaga nr 38) złożonych w trakcie III wyłożenia Uchwały zdecydowano się dopuścić możliwość sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na ogrodzeniach na zasadach określonych w § 23 pkt 4, co stanowi rozszerzenie korzystne dla zainteresowanych;

8/ zmiana w § 25 ust. 2-4 uchwały - zmiany wprowadzone w treści § 25 uchwały, wynikały z uwzględnionych postulatów zawartych w uwagach (uwaga nr 6 - postulat 8-9) oraz autopoprawki (przekazanej zarządzeniem Nr 314/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2020 r.) złożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły przeredagowania i doprecyzowania zapisów, dotyczących dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także korekty błędnego odesłania. Ponadto zapisy, które w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie uchwały, znajdowały się w §19 ust. 1, w wersji uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa zostały umieszczone w § 25 jako ust. 2 pkt 5, o czym już była mowa w punkcie 6. Natomiast zapisy § 25 ust. 2 pkt 3 zostały doprecyzowane, poprzez uzupełnienie zapisu o treść: a w przypadku słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglaka"), pierwszy słup plakatowo-reklamowy może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Uzupełnienie zapisu § 25 ust. 2 pkt 3 nie wprowadziło nowych zasad i warunków sytuowania słupów plakatowo-reklamowych ("okrąglaków"), a jedynie przypomniało o konieczności spełnienia parametru odległości od przystanku komunikacji miejskiej, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. W zapisach § 25 ust. 2 pkt 4, wprowadzona zmiana wynika z treści uwzględnionej uwagi oraz konieczności doprecyzowania zapisu, w taki sposób aby istniejące tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, zarówno te które przekraczają o 5% gabaryty, dopuszczone w zapisach uchwały, i również te, których gabaryty są do 5% mniejsze od tych wskazanych w uchwale, uznać za zgodne z jej zapisami. W zapisach § 25 ust. 4, autopoprawką dokonano korekty błędnego odesłania do zapisów uchwały (z "Przepisów ust. 3 nie stosuje się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" na "Przepisów ust. 2 nie stosuje się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych"). Dokonana korekta odesłania, wprowadziła zapis mówiący, że przepisów dostosowawczych, zawartych w § 25 ust. 2 nie stosuje się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących rekonstrukcję historycznych form neonów powstałych do roku 1989 w zakresie odtworzenia ich gabarytów, materiałów, kolorystyki oraz lokalizacji, a także tablic reklamowych i urządzeń reklamowych powstałych do roku 1989 lub tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ujętych w kartach ewidencyjnych zabytków.

Gmina wskazała, że wszystkie powyższe zmiany zostały wprowadzone do projektu uchwały zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikały bądź ze sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag, bądź z dokonania korekt, głównie redakcyjnych oraz z poprawek błędów. Należy się z tym zgodzić i stwierdzić, że przedmiotowe zmiany w kontekście przywołanym na wstępie, czyli np. całkowicie zmieniającym i degradującym sens i znaczenie zmienianego przepisu, tutaj nie wystąpiły. Nie było zatem konieczne ponowne wyłożenie zmienionego projektu uchwały do publicznego wglądu.

Skarga zarzuca, że Uchwała w swej treści wyszła poza upoważnienie ustawowe. Odnośnie tego zagadnienia należy wskazać, co następuje:

Ad. § 6 – Co się tyczy tego zapisu, dopuszcza on wykorzystanie jakiegoś detalu architektonicznego, identyfikującego urządzaną przestrzeń, przy przeprowadzaniu konkursów na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych, w celu ujednolicenia standardów jakościowych elementów stanowiących przedmiot regulacji uchwały reklamowej, dla poszczególnych stref Miasta. W ocenie Sądu, zapis ten jest objęty zakresem art. 37 a ust. 1 u.p.z.p. i wskazuje na możliwość użycia dodatkowego sposobu ujednolicenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń dla poszczególnych stref i obszarów miasta. Uchwała nie stanowi tutaj o kwestii konkursów, tylko wskazuje, że można w takim konkursie dać wytyczne dotyczące danego detalu architektonicznego.

Kwestia konkursów ( w tym między innymi na elementy wyposażenia przestrzeni publicznych) jest przewidziana w ustawie z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( DZU z 2019, poz. 1843 ze zm.). Uchwała krajobrazowa natomiast nie jest i nie może być podstawą do przeprowadzenia konkursów w zakresie projektowania krajobrazu. Wobec powyższego zapis § 6 należy traktować jako zalecenie dla organów gminy, aby dbały o wyposażenie przestrzeni w sposób zgodny z warunkami uchwały. Jak wskazuje Gmina, nie wszystkie miejsca o charakterze ogólnodostępnym będą podlegały regulacjom porządkującym pod względem aranżacji przestrzeni publicznej w sposób wskazany w § 6 Uchwały, lecz tylko te, które z uwagi na doniosłość walorów kulturowych i historycznych wymagają ujednolicenia (np. w zakresie elementów małej architektury Gmina podaje przykład użycia ławek parkowych na terenie Starego Miasta z elementami stylu nawiązującymi do secesji).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca ma interes prawny w zakresie billboardów, podczas gdy w § 6 Uchwały mowa jest o elementach wyposażenia, a zatem będzie chodziło przede wszystkim o obiekty małej architektury. Zatem w ocenie Sądu skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania Uchwały w tym zakresie.

Ad. § 8– w ocenie Sądu kwestia kolorystyki należy do zasad i warunków sytuowania przedmiotu regulacji uchwały; zauważyć należy, że jest ona immanentnie związana z wybranymi materiałami budowlanymi zaproponowanymi w Uchwale. Świadczą o tym zapisy § 8 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 2 pkt 4, natomiast w zakresie § 22 ust. 5 – skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania tego zapisu, jako że dotyczy on ogrodzeń.

Ad. § 9 ust. 3, § 12 pkt 1,3 i 4, § 17 pkt 1 i 2 – w tym zakresie skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania tych przepisów, albowiem dotyczą one: 1/ wyposażenia ogródków gastronomicznych, panelu reklamowego oraz innych tablic i urządzeń reklamowych (które wg systematyki uchwały nie są billboardami – vide § 9 ust. 1), oraz masztu, chorągwi, reklamy na wiatach dla wózków sklepowych.

Dalej: co do § 17 pkt 3 oraz § 18, który dotyczy (§ 17 pkt 3) i może dotyczyć (§ 18) skarżącej, to koniecznym jest w tym miejscu porównanie treści art. 37a ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei w myśl art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. W wyroku z dnia 8.12.2020r. w sprawie IV SA/Wa 899/20 (publ. CBOSA) WSA w Warszawie wyraził pogląd, iż właściwe odczytanie relacji wspomnianych przepisów wymaga ich całościowej analizy, w uwzględnieniem ustawowych pojęć zdefiniowanych w art. 2 pkt 16a – 16d u.p.z.p. oraz funkcji, jaką ma pełnić uchwała reklamowa. Otóż w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił obligatoryjne elementy postanowień uchwały reklamowanej w odniesieniu do szyldów. W przepisie tym posłużono się zwrotem "określa się", co wskazuje na zamknięty katalog elementów, jakie mogą być przedmiotem regulacji w odniesieniu do szyldów. Innymi słowy, w odniesieniu do szyldów prawodawca lokalny nie może uregulować wszystkich kwestii określonych w ust. 1, a tylko te wprost wskazane w ust. 3 art. 37a u.p.z.p. Takie zawężenie przedmiotu regulacji w odniesieniu do szyldów jest uzasadnione tym, że są to szczególnego rodzaju tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Ten szczególny charakter wynika z tego, że szyld to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d). To pełnienie również funkcji informacyjnej przez szyld sprawia, że ustawodawca w odniesieniu do szyldów ograniczył dopuszczalną ingerencję prawodawcy lokalnego w akcie praw miejscowego, jakim jest uchwała reklamowa (w porównaniu z tablicami i urządzeniami reklamowymi nie będącymi szyldami). Przemawia za tym zarówno interes przedsiębiorców i innych podmiotów prowadzących działalność w danej nieruchomości oraz ich klientów zainteresowanych wizytą w lokalu takich podmiotów, a także interes publiczny (np. szyldy ułatwiają dotarcie do lokalu danego podmiotu przez różnego rodzaju służby państwowe i samorządowe). Potwierdzeniem tego stanowiska Sądu jest art. 37a ust. 3 u.p.z.p., gdzie niezależnie od dopuszczonych w § 1 ograniczeń ustawodawca przewidział najdalej idące rozwiązanie, a mianowicie w ogóle zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wyłączając jednak możliwość tak daleko idącej ingerencji w odniesieniu do szyldów. Reasumując, ustawodawca przyjął, że prawodawcy lokalnemu przyjmującemu uchwałę krajobrazową wolno mniej w odniesieniu do szyldów niż do innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Takie założenie podważa prawidłowość rozumowania skarżącej, że wskazanie w art. 37a ust.2 u.p.z.p. liczby szyldów oznacza, że tego rodzaju ograniczenia nie można wprowadzić w odniesieniu do pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu jest to jak najbardziej możliwe, a mianowicie w ramach wykonywania przez radę gminy kompetencji do określenia w uchwale reklamowej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.). Kończąc ten wątek nie sposób nie odwołać się również do argumentów natury funkcjonalnej oraz celowościowej. Otóż nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowanych umieszczonych w jednej lokalizacji to jedno z najpoważniejszych zagrożeń, jakie szeroko pojęte reklamy stanowią dla ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu. Trudno racjonalnie przyjąć, że ten podstawowy problem nie może zostać rozwiązany w uchwale reklamowej, czyli w jednym z podstawowych instrumentów służących wzmocnieniu ochrony krajobrazu. Przeciwna wykładnia czyniłaby art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w znacznej części rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, a tym samum podważała zaufanie obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Nie zawsze bowiem można regulować ten problem przy wykorzystaniu kryterium odległości między reklamami.

Ad. § 23 pkt 1 – co do kwestii szlabanów, to skoro uchwała dotyczy ogrodzeń, to może również dotyczyć szlabanów jako części ogrodzenia ( por. wyrok NSA z 21.07.2016r. sygn. II OSK 642/16), ponadto brak tu interesu prawnego skarżącej.

Ad. § 25 ust. 1 - wskazać należy, że § 25 ust. 1 nie dotyczy obowiązku "dostosowania", gdyż o tym jest mowa w § 25 ust. 2. Natomiast wyraz "sytuowanie" z art. 37 a ust. 1u.p.z.p. dotyczy w sposób oczywisty także procesu "budowania".

Ad. § 25 ust. 5 i 6 – brak tutaj interesu prawnego, podobnie jak w kwestii dotyczącej kwestionowania zapisów odnośnie murali reklamowych.

Co się tyczy zarzutu niejednoznacznego określenia granic obszarów gminy:

Ad. § 4 ust. 4 –oznaczenie i granice działek ewidencyjnych przywołanych w tekście uchwały zostało odniesione do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały. Prawdą jest, że nie jest to tak "natychmiastowo" precyzyjne, jak data uchwalenia aktu bądź jego publikacji. Natomiast można powiedzieć z pewnością, że jest to data po podjęciu uchwały o przystąpieniu do procedury uchwalenia uchwały reklamowej – a dokładnie, jak wynika bez wątpliwości z materiałów planistycznych - dzień 6.06.2017r, gdyż wówczas nastąpiło po raz pierwszy przekazanie projektu uchwały do opiniowania i uzgodnień, a zatem na tę datę projekt był gotowy.

Co się tyczy zarzutu odnośnie § 6, a więc domniemanej możliwości wydzielenia nowych obszarów, to przepis ten w ogóle o tym nie stanowi. W przepisie przewidziano określoną tam możliwość dla stref już opisanych szczegółowo w uchwale ( "dla poszczególnych stref lub inaczej wyodrębnionych obszarów Miasta" czyli z § 5 ust. 1, z § 5 ust. 2 pkt 1-2 i ust. 3, wskazanych na rysunku jako załączniku nr 1 do uchwały).

W zakresie zarzutu nieostrego pojęcia "elementów wyposażenia przestrzeni publicznej" zauważyć należy, że "przestrzeń publiczna" została zdefiniowana w słowniczku uchwały. Natomiast słowo "wyposażenie" zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza "urządzenia potrzebne do prawidłowego funkcjonowania czegoś", a więc wbrew sugestiom skarżącej nie może tu być mowy o tablicach i urządzeniach reklamowych.

W zakresie zarzutu niezgodności z art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów:

Rozpoczynając od uwag ogólnych, nie można się zgodzić ze skarżącą, że w praktyce jedną z nielicznych dozwolonych form reklamy będą nośniki na przystankach komunikacji miejskiej. Lektura uchwały dopuszcza zasadniczo wszystkie rodzaje reklamy dla przedsiębiorców, wprowadzając jedynie ograniczenia w tej mierze. Odnośnie billboardów, wprowadzono wskazane w uchwale ograniczenia i wymogi, jako najdalej idące. Jak wynika z materiałów planistycznych, m.in. w trakcie dyskusji publicznej po II-gim wyłożeniu, w której brali udział przedstawiciele Wydziału Planowania Przestrzennego i zespołu, który przygotowywał projekt uchwały – wskazali oni, że założeniem było, aby powstała strefa wolna od billboardów, np. przy obszarze ulic wylotowych. Założeń tych, mieszczących się w ramach art. 37a u.p.z.p. Sąd nie będzie oceniał pod kątem ich racjonalności i celowości, gdyż nie jest do tego uprawniony. Z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej wymaga tylko zaznaczenia, iż Gmina wyjaśniła w odpowiedzi na skargę w sposób przekonujący, że w uchwale zdecydowano się na ograniczenie tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które ze względu na swoje gabaryty lub standardy jakościowe, wpływają negatywnie na odbiór i estetykę krajobrazu. Dotyczy to przede wszystkim billboardów, z których wiele przesłania wartościowe osie widokowe lub zabytkowe budynki.

Co się tyczy konkretnych wskazanych w skardze postanowień według skarżącej wprowadzających znaczne uprzywilejowanie Gminy Miejskiej Kraków w świadczeniu usług reklamowych na terenie Miasta, , to należy wskazać, że:

1/ co do tzw. przedsięwzięć plenerowych (§ 9 ust. 7) to chodzi tutaj o wolnostojące tablice reklamowe i urządzenia reklamowe o wysokości do 3,5 m, a więc nie billboardy. Brak zatem interesu prawnego do kwestionowania tego zapisu, niezależnie od tego, że z definicji przedsięwzięcia plenerowego ( § 4 ust. 1 pkt 15) nie wynika, że takie przedsięwzięcia dotyczą wyłącznie Gminy Miejskiej Kraków. Wszak wymienia się wśród nich także imprezy sportowe, kulturalne, kierowane do określonej grupy odbiorców, wystawy, kiermasze, akcje o charakterze informacyjnym, promocyjnym i charytatywnym – obok uroczystości państwowych czy religijnych – które mogą być organizowane przez różnorodne podmioty. W dyskusji publicznej po I wyłożeniu projektu Gmina wskazywała, że każda organizacja, związek wyznaniowy itp. Który uzyska dostęp do przestrzeni publicznej za zgodą władz miasta – będzie mogła umieszczać nośniki reklamowe.

2/ W kwestii uprzywilejowania Gminy, w postaci odmiennego traktowania reklam na terenie wiat przystanków komunikacji miejskiej, to w ocenie Sądu nie jest on słuszny. Problematyka ta pojawia się w § 8, gdzie zakazano lokalizowania reklam z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu, z 5 wyjątkami. Wśród tych wyjątków jest także przystanek komunikacji miejskiej, ale, jak słusznie wywodzi Gmina – jest to jeden z szeregu dopuszczonych "ogólnie" form nośników reklamowych ( vide pkt 1,3,5). Ponadto umieszczenie swojej reklamy na przystanku komunikacji miejskiej spełniającej warunki uchwały, jest możliwe dla każdego przedsiębiorcy, który skorzysta z właściwej procedury, a więc to nie jest tak, że wiaty przystankowe są przeznaczone tylko dla Gminy jako reklamodawcy. Jest to rodzaj tzw. reklamy zewnętrznej ( np. krakowskie citylighty). Z kolei panel reklamowy ( "świetlny" bądź nie) może być umieszczany nie tylko na przystankach (§ 12 pkt 1), ale także w przejściach podziemnych, na wolnostojących obiektach budowlanych o pow. zabudowy do 35 m2 oraz obok restauracji ( § 12 pkt 2,3 i 4). Z kolei wyjątek określony w § 15 ust. 2 służył ujednoliceniu wyglądu wiat przystankowych pod względem reklam na całym terenie miasta, w tym właśnie na terenie Podobszaru 1 III Strefy.

Odnośnie do uprzywilejowania wiat przystankowych, wskazać nadto należy, o czym już była mowa w uwagach ogólnych, że przepisem art.3 pkt 2) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) dodany został art.22 ust.2c. Stanowi on, że w granicach miast na prawach powiatu tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach, na których zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury. Z przepisu tego wynika zatem, że z woli ustawodawcy preferowana jest sytuacja, w której tablice reklamowe i urządzenia reklamowe będą umieszczane na budowlach (wiatach przystankowych), które i tak w przestrzeni publicznej istnieją lub powstaną w przyszłości.

3/ W kwestii uprzywilejowania Gminy, w postaci odmiennego traktowania reklam na terenie działek nr [...] ,[...] .[]]] itd.. obr. [...] N. , czyli na terenie obiektu Hali [...] pozostającej w zarządzie spółki miejskiej A. S.A. – to chodzi tutaj o kilka paragrafów. Mianowicie wskazać należy na § 9 ust. 8 pkt 4 ( wyjątek od zakazu używania reklam z wykorzystaniem projekcji świetlnych i o zmiennym świetle), § 11 pkt 3 (dodatkowe dopuszczenie billboardów na obiekcie), § 15 ust. 3 (dodatkowe dopuszczenie innych tablic i urządzeń reklamowych na obiekcie), § 20 ust. 2 ( wyjątek od zasady umieszczania szyldów na elewacji frontowej parteru obiektu budowlanego z ograniczeniem powierzchni). W odniesieniu do tego zagadnienia Gmina wskazała, że teren [...] wyszczególniono jako strefę o odmiennych zasadach i warunkach sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, co jest zgodne z art. 37 a ust. 6 u.p.z.p. Teren ten wymagał odrębnego uregulowania, gdyż w [...] organizowane są imprezy masowe z udziałem wielotysięcznej publiczności i emituje ona różne reklamy w zależności od sponsorów poszczególnych wydarzeń. Ze względu na skalę tych wydarzeń, które mają tam miejsce, w ocenie Gminy zaistniała potrzeba wprowadzenia dopuszczeń w zakresie sytuowania nośników reklamowych odbijających światło. Chodzi tutaj o niespotykany gdziekolwiek indziej ekran LED na elewacji, opasający zewnętrzną konstrukcję głównej hali na długości ponad pół kilometra.

Kwestia ta była przedmiotem publicznej dyskusji po II wyłożeniu projektu uchwały. Tamże wskazano, że obiekt był wybudowany zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców i że już w projekcie budowlanym wskazano, że na elewacji będą nośniki reklamowe. W ocenie Gminy byłoby działaniem niecelowym zaniechanie wykorzystania ekranu opasującego budynek za 20 mln zł w sytuacji budowy obiektu na kredyt. Jest to bowiem jedyny w mieście obiekt zaprojektowany tak, że reklamy stanowią jego elewację.

Oceniając tę kwestię wypada zauważyć, że powierzchnie reklamowe obiektu są do wynajęcia bez przeszkód dla każdego przedsiębiorcy, co wynika z oferty handlowej zamieszczonej na stronie internetowej [...] . Dlatego trudno tu dopatrzeć się nadużycia pozycji dominującej. Przypomnieć bowiem należy, że art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2024.594 t.j.) stanowi:

Art. 9.

1. Zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców.

2. Nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na:

1) bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów;

2) ograniczeniu produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dla kontrahentów lub konsumentów;

3) stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji;

4) uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;

5) przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji;

6) narzucaniu przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści;

7) podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych.

3. Czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne.

Nie ulega wątpliwości, że na skutek działania uchwały doszło z pewnością do zmniejszenia dostępnej powierzchni reklamowej w mieście, gdyż zresztą celem jej było między innymi przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej przez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w tej przestrzeni ( § 3 ust. 5). Z punktu widzenia ochrony konkurencji wobec tego istotnym jest zapewnienie niedyskryminacyjnych kryteriów dostępu do pozostałej powierzchni reklamowej, w szczególności tej, która jest w zarządzie miasta. W ocenie Sądu taka dyskryminacja nie ma miejsca. Specyfika polega tutaj na wyłożeniu znacznych środków publicznych na olbrzymi obiekt, spełniający ważną funkcję kulturalno- sportową dla całego miasta, dla całej społeczności, którego elewacją jest ekran dla reklam. Wyodrębnienie zatem tego obiektu wraz z terenem jako obszaru specyficznego w zakresie sytuowania reklam nie jawi się Sądowi jako nadużycie przez miasto pozycji dominującej.

Ponadto wymaga ponownie podkreślenia, że zarówno w przypadku [...], jak i wiat przystankowych, każdy przedsiębiorca ma możliwość umieszczenia swoich reklam, oczywiście za stosowną opłatą na rzecz Miasta, na tych obiektach. Co się tyczy opłat, to przecież stosunkowo niewielu przedsiębiorców ma własne nieruchomości, na których może umieszczać nośniki reklamowe. Zdecydowana większość, co potwierdziły także przedkładane do akt sprawy umowy najmu, wynajmuje od różnych podmiotów powierzchnie lub nieruchomości dla celów reklamy. Sąd nie dostrzega, czym to się różni od wynajmu takiej powierzchni od Gminy.

Co się tyczy zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej:

W tym zakresie zarzucono, że uchwała zawiera szereg nieprawidłowo zdefiniowanych pojęć. Sąd nie zgadza się z tymi zarzutami. I tak co do definicji głównego wejścia (§ 4 ust. 1 pkt 6) – nie dotyczy to każdego wejścia, ale tylko tego z przestrzeni publicznej. Odnośnie przedsięwzięcia plenerowego (§ 4 ust. 1 pkt 15) – definicja wymienia przykłady imprez objętych tym pojęciem a skarga nie wskazuje, na czym może polegać nadużycie postanowień uchwały. Co do terenów towarzyszących obiektom usług (§ 4 ust. 1 pkt 19), chodzi tutaj w sposób oczywisty o obszar stanowiący obsługę parkingową, z dojściami i dojazdami, a nie części podziemne, jak sugeruje skarga. I wreszcie co do zabudowy pierzejowej (§ 4 ust. 1 pkt 25) – to słowo "zespół" użyte w definicji, wedle słownika języka polskiego PWN, oznacza "grupę rzeczy lub zjawisk stanowiących wyodrębnioną całość", a więc w tym wypadku grupę budynków. Jest to w ocenie Sądu wystarczające bez podawania ich koniecznej liczby.

Przechodząc do zarzutu zdefiniowania pojęcia przestrzeni publicznej w sposób wykraczający poza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wskazać trzeba, że nie może on odnieść skutku. Rzeczywiście, wcześniej istniała w ustawie definicja obszaru przestrzeni publicznej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Niemniej wspomniany art. 2 pkt 6 (przestrzeń publiczna) uchylony został przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r. Skoro zatem obecnie przepis rangi ustawowej z definicją nie obowiązuje, wspomniany zarzut nie może być traktowany jako dotyczący kwestii istotnej.

Nie jest nadto trafny zarzut dotyczący użycia dwóch definicji wysokości obiektów budowlanych (§ 4 ust. 1 pkt 24). W pkt 24a chodzi bowiem o obiekty budowlane będące budynkami, a w pkt 24b – o obiekty budowlane niestanowiące budynku. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Gminy w dyskusji publicznej po I wyłożeniu projektu.

Niezależnie od powyższego Sąd zgadza się z tezą prezentowaną w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których przykładem niech będzie wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. II OSK 2705/16 LEX nr 2406421: "Przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania". Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r. II OSK 3746/18 LEX nr 3098004 NSA wskazał: "Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego". Szerzej na ten temat wypowiedział się Sąd w uwagach ogólnych.

Odnośnie zasady proporcjonalności i kwestii dostosowania nośników reklamowych – przedstawiono zapatrywanie Sądu w uwagach ogólnych i w sprawie II SA/Kr 1071/20.

UZASADNIENIE DO SPRAWY Sygn. akt II SA/Kr 22/21

Jeśli chodzi o interes prawny skarżącej, to posiada go ona w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej przede wszystkim na sytuowaniu nośników reklamowych na budynkach, wiatach i nośników wolnostojących.

Głównym zarzutem Spółki jest to, że naruszono Uchwałą zasadę legalizmu poprzez zamieszczenie w uchwale wadliwych definicji, sprzecznych przepisów, lub co najmniej niejednoznacznych, których nie można usunąć w drodze wykładni systemowej czy funkcjonalnej. W efekcie zostały naruszone zasady prawidłowej techniki prawodawczej wskazane w § 150 ust. 1 i 2 w zw. ze 151 ust. 1 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U.2016.283 t.j. ). To z kolei doprowadziło zdaniem skarżącej do naruszenia szeregu zasad wynikających z Konstytucji ( praworządności, pewności prawa i zaufania obywateli do państwa) oraz ograniczyło prawo skarżącej do nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej. Należy więc przyjrzeć się stawianym zarzutom, jakkolwiek wymaga zaznaczenia, że Sąd zgadza się z tezą prezentowaną w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których przykładem niech będzie wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. II OSK 2705/16 LEX nr 2406421: "Przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania". Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r. II OSK 3746/18 LEX nr 3098004 NSA wskazał: "Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego". Dalsze rozważania w tym przedmiocie zawarto w uwagach ogólnych.

W świetle powyższego należy, jak to wskazano, ocenić wagę zarzutów.

Co się tyczy pojęcia przestrzeni publicznej, to zarzut ten był już przedmiotem rozważenia w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Natomiast co do zarzutu odnośnie pojęcia "nieruchomości", to w uchwale wskazano ( § 4 ust. 1 pkt 9), że pojęcie to oznacza działkę ewidencyjną lub jej część, a także grupę działek ewidencyjnych, użytkowanych w określony sposób. Zarzut dotyczy tego, że powyższa definicja różni się diametralnie od definicji przewidzianej w art. 46 § 1 k.c. Definicja z k.c. wskazuje, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wymaga zatem wyjaśnienia, że definicja z k.c. nie jest jedyną definicją nieruchomości, albowiem na bazie ustawy o księgach wieczystych i hipotece także konstruuje się definicję nieruchomości. Doktryna wypowiada się na ten temat następująco: "W myśl art. 46 § 1 k.c. nieruchomość gruntowa powinna łącznie spełniać dwie przesłanki: stanowić ciągłą część powierzchni ziemi (wyodrębnioną od innych gruntów) oraz być przedmiotem własności określonej osoby (osób). Nieruchomość ta może składać się z jednej lub więcej ewidencyjnych działek gruntu (zob. § 19 pkt 1 rozp. inf.). Zgodnie z § 7 ust. 1 r.e.g.b. działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Granica oznacza linię łamaną albo odcinek, wspólną dla dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych albo wspólną dla działki ewidencyjnej i granicy państwa – w przypadku działek ewidencyjnych przylegających do granicy państwa (§ 2 pkt 2 r.e.g.b.). W odniesieniu do nieruchomości gruntowej pewne wątpliwości może budzić wykładnia art. 46 § 1 k.c. w świetle przepisów komentowanej ustawy, które m.in. dopuszczają założenie odrębnych ksiąg wieczystych dla sąsiadujących działek ewidencyjnych gruntu, jak również – zgodnie z art. 21 u.k.w.h. – połączenie w jednej księdze wieczystej działek, które ze sobą nie graniczą (gdy stanowią całość gospodarczą). W związku z powyższym niekiedy próbuje się wprowadzać rozróżnienie między nieruchomością w znaczeniu kodeksowym (określonym w art. 46 § 1 k.c.) oraz nieruchomością w znaczeniu wieczystoksięgowym (zob. wyrok SN z 23.09.1970 r., II CR 361/70, OSNCP 1971/6, poz. 97; uchwała SN z 27.12.1994 r., III CZP 158/94, OSNC 1995/4, poz. 59; por. też J. Kaspryszyn, Przedmiot..., s. 83–85; J. Sysiak, Nieruchomości..., s. 91–93). Sądzę, że – ze względów celowościowych oraz systemowych – prawidłowa jest wykładnia, która zmierza do przyjęcia jednolitej definicji nieruchomości w systemie polskiego prawa cywilnego, czyli zharmonizowania wykładni art. 46 § 1 k.c. z regulacjami ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy te należy interpretować łącznie, wyprowadzając z nich jednolitą definicję nieruchomości (tak np. M. Bednarek, Mienie..., s. 89–93; H. Ciepła [w:] H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa..., s. 24; M. Deneka, Księgi..., s. 29–32; E. Gniewek [w:] System Prawa Prywatnego, t. 3 (2020), s. 97; P. Hadyna, Wpływ..., s. 23 i n.; E. Klat-Górska [w:] Ustawa..., s. 298–299; P. Mysiak, O pojęciu..., s. 142; S. Rudnicki, Pojęcie..., s. 30; S. Rudnicki, Ustawa..., s. 25–27; B. Swaczyna, Prawne..., s. 92 i n.; częściowo odmiennie J. Kuropatwiński, Księgi..., t. I, s. 80–84; J. Kuropatwiński [w:] Ustawa..., s. 43–45)" – tak Tomasz Czech w: Komentarz do art. 1 u.k.w.h., publ. Lex/el.

Jeśli zatem przyjmiemy definicję łączoną, jak jest o tym wyżej mowa, to definicja z uchwały nie jest, jak wywodzi skarżąca, znacząco, diametralnie różna od powyższej "łączonej", albowiem "łączona" dotyczy w istocie wyodrębnionej powierzchni gruntu (czyli działki ewidencyjnej), lub kilku wyodrębnionych powierzchni ( kilku działek). Także odrębny od gruntu przedmiot własności (budynek w przypadku wieczystego użytkowania) nie pozostaje w takim wypadku poza regulacją, gdyż obowiązuje tutaj zasada akcesoryjności – tj. ścisłego związania własności budynku (stanowiącego odrębną własność) stojącego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste – z osobą użytkownika wieczystego tego gruntu (art. 235 k.c.) Jest więc jasnym, że gdy mowa o działce ewidencyjnej oddanej w użytkowanie wieczyste, to mowa równocześnie o budynku będącym własnością wieczystego użytkownika. Reasumując, definicja zasadniczo odtwarza sens łączonych definicji ustawowych. Można się zastanawiać, czy powtórzenie ( co do znaczenia) w Uchwale, definicji "łączonej" ( a więc zestawionej na podstawie dwóch aktów prawnych) jest tak poważnym naruszeniem, w szczególności związanym z naruszeniem zasad konstytucyjnych, że winno skutkować nieważnością. W ocenie Sądu tak nie jest.

Idąc dalej, Sąd nie zgadza się ze skarżącą, iż redakcja § 9 ust. 8 Uchwały nie wyjaśnia, czy punkty 1-3 należy interpretować jako przesłanki łączne, czy oddzielne. Punkt wyjścia bowiem stanowi okoliczność, że nie są to żadne przesłanki, a wyjątki.

§ 9 bowiem zakazuje lokalizowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu takich jak telebimy, ekrany LED,LCD. W kolejnych punktach od 1 do 5 znajdują się wyjątki od tego zakazu i każdy zachodzi w sposób oczywisty oddzielnie. Co do interpretacji, to w każdym z wymienionych przypadków można umieszczać tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, o których mowa w ust. 8 § 9 Uchwały.

Nie jest zasadny zarzut sprzeczności czy niejasności § 9 ust. 8 pkt 2 i § 12 pkt 1. Albowiem ten ostatni przepis mówi o sytuowaniu panelu reklamowego w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej na terenie całego miasta, podczas gdy § 9 ust. 8 pkt 2 odnosi się do możliwości umieszczania na przystankach w podobszarze 1 III Strefy ( Stare Miasto) – tzw. innej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego (czyli nie panelu, co wynika z odrębnego wyjątku w punkcie 1, a także z systematyki Uchwały w § 9 ust. 1), a co więcej, z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu takich jak telebimy, ekrany LED,LCD. Zakresy tych przepisów się nie pokrywają.

Co do uwag skarżącej dotyczących panelu reklamowego, należy powtórzyć, że zgodnie z systematyką Uchwały, jest on niewątpliwie rodzajem "tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego" (§ 9 ust. 1), natomiast nie jest "inną wolnostojącą tablicą reklamową albo innym wolnostojącym urządzeniem reklamowym", co wynika z zestawienia § 9 pkt 3 z § 9 ust. 1 pkt 6.

Kolejne wątpliwości skarżącej wzbudza relacja względem siebie dwóch przepisów – a to § 9 ust. 13 i § 16, które w jej ocenie są sprzeczne.

W ocenie Sądu żadna sprzeczność tutaj nie zachodzi. W § 9 ust. 13 chodzi o zakaz sytuowania wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych (każdych) w odległości 100 m od krawędzi jezdni, przy czym dotyczy to wyłącznie wymienionych w § 5 ust. 3 pkt 3,8,9,11,15 dróg ekspresowych S7, S52 i autostrady A4. Tymczasem w § 16 chodzi o wszystkie ( łącznie z powyższymi) ulice wylotowe, a przedmiotem regulacji jest tutaj dopuszczenie możliwości sytuowania innych niż billboardy wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych z zastrzeżeniem minimalnej odległości między nimi. Można zatem powiedzieć, że wzdłuż wskazanych dróg ekspresowych wszystkim wolnostojącym reklamom lub urządzeniom postawiono dodatkowy wymóg odległości od krawędzi jezdni.

W zakresie innych wolnostojących tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych brak niejasności, którą zarzuca skarżąca, w zestawieniu § 14 i § 17 pkt 1. Jest tak dlatego, że w § 17 użyto słowa "dodatkowo". Stąd do wymogów z § 14, jak chodzi o tereny towarzyszące obiektom usług, dodano wymóg z § 17 pkt 1

Co się tyczy zarzutu wadliwej redakcji § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały, odsyłającego do pkt 3-go - w zestawieniu z § 18, do którego z kolei odsyła § 15 ust. 1 pkt 3, rzeczywiście, tutaj trzeba zgodzić się ze skarżącą, że w § 15 ust. 1 pkt 3 nie ma mowy wprost o obszarze. Albowiem pkt 3 brzmi: "po spełnieniu warunków, o których mowa w § 18", a w § 18 stanowiono możliwość sytuowania reklam na ślepej ścianie budynków, z wyłączeniem podobszaru 1 III Strefy. Można zatem powiedzieć, że odesłanie nie wskazuje jakiejś części Strefy I, czyli jest to odesłanie donikąd. Rzeczywiście, jest to ewidentny błąd redakcyjny. Nie uniemożliwia to jednakże odczytania zapisów Uchwały. W efekcie bowiem należy dojść do wniosku, że brak w tym zakresie ( w § 15 pkt 1) wyjątku, a zatem, że w całej strefie I łączna powierzchnia ekspozycji innych tablic reklamowych lub innych urządzeń reklamowych umieszczonych na obiektach budowlanych wraz z powierzchnią szyldów sytuowanych na tej elewacji nie może przekroczyć 25 % powierzchni elewacji frontowej parteru.

Niezrozumiałe jest natomiast twierdzenie skarżącej, że nie wiadomo, czy warunki z § 15 pkt 1,2,3 powinny być spełnione łącznie. Istota tego uregulowania polega na tym, że dopuszczono sytuowanie innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych na zasadach opisanych we wskazanych punktach. A więc - w zależności od sytuacji faktycznej (spełnieniu się hipotezy opisanej w punktach, czyli np. że obiekt budowlany ma kolidujące detale architektoniczne, których nie można zasłonić – pkt 2) będzie wchodzić w grę jeden bądź dwa bądź wszystkie warunki.

W świetle powyższego nie jest zasadna teza skarżącej o istotnej wadliwości redakcyjnej powyższych przepisów. W istocie rzeczy tylko w jednym przypadku, a to w zakresie § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a wykazano wadliwość odesłania ( jako bezprzedmiotowego), jednakże sens przepisu da się ocalić wykładnią. W pozostałych przypadkach, nawet w sytuacji pewnych niejasności ( nie można zanegować, że uchwała jest napisana w sposób skomplikowany), wystarczające są narzędzia dokonywania wykładni.

Ponadto, zważywszy na cytowaną tezę wyroku NSA w sprawie II OSK 3746/18

Gmina Miejska Kraków trafnie odwołuje się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w niekwestionowanych składach. Powołuje się np. na uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2003 roku, sygn. K 53/02 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2002 roku, sygn. P 13/02. Cytuje Gmina fragment uzasadnienia do drugiego z tych wyroków, gdzie wskazano: Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Z reguły niejasność przepisu powodująca jego niekonstytucyjność musi mieć charakter "kwalifikowany", przez wystąpienie określonych dodatkowych okoliczności z nią związanych, które nie mają miejsca w każdym przypadku wątpliwości co do rozumienia określonego przepisu. Dlatego tylko daleko idące, istotne rozbieżności interpretacyjne albo już występujące w praktyce, albo – jak to ma miejsce w przypadku kontroli prewencyjnej - takie, których z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można się spodziewać w przyszłości, mogą być podstawą stwierdzenia niezgodności z Konstytucją określonego przepisu prawa. Ponadto skutki tych rozbieżności muszą być istotne dla adresatów i wynikać z niejednolitego stosowania lub niepewności co do sposobu stosowania. Dotykać one winny prawnie chronionych interesów adresatów norm prawnych i występować w pewnym nasileniu". W ocenie Sądu, wbrew skarżącej, taka sytuacja tu nie występuje.

Skoro tak, to nie można podzielić poglądu, że doszło do takiego naruszenia zasad techniki prawodawczej, że skutkuje to naruszeniem zasad konstytucyjnych czy ograniczeniem zasady wolności gospodarczej skarżącej, czy wreszcie naruszeniem zasady proporcjonalności.

Nawiązując natomiast do zarzutów skarżącej w zakresie § 25 ust. 2 pkt 2 Uchwały, który dotyczy sytuacji ewentualnej kolizji reklam wobec wejścia w życie uchwały i konieczności dostosowania się do jej wymogów, zarzut brzmi, iż Uchwała nie posługuje się przesłanką legalności. W sytuacji zatem kolizji reklamy legalnej z nielegalną, ale mającą odpowiednie wymiary, usunięcia doczekać się może reklama legalna, ale o zbyt dużych gabarytach.

W ocenie Sądu ten zarzut nie może zostać oceniony jako trafny. Słusznie Gmina wskazuje: "Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. Sygn. akt II SA/Gd 404/18: "intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, powstałych już po dacie wejścia w życie uchwały, ale także do obiektów istniejących przed tą datą. Przepisy skarżonej uchwały nie wyłączają obowiązku uzyskania dla tablic i urządzeń reklamowych wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane zezwoleń (tj. decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 749/18 ,, Przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z p.b. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych."

Zatem skarżona Uchwała w żaden sposób nie niweluje obowiązków ciążących na inwestorze, który wzniósł dany nośnik reklamowy w warunkach samowoli budowlanej. W szczególności, w przypadku zawiadomienia organów nadzoru, może zostać wszczęta procedura legalizacji lub usunięcia takiego nośnika reklamowego. Natomiast nie sposób twierdzić, że Uchwała reklamowa sanuje brak zgody budowlanej właściwych organów dlatego, że nie przewiduje wymogu legalności.

Problem polega na czymś innym i była już o tym mowa w uwagach ogólnych. Mianowicie ustawodawca świadomie zrównał w zakresie obowiązku dostosowania nośniki legalne i nielegalne, po to, aby w jak największym zakresie nastąpiło dostosowanie się do wymogów uchwały. Stanowisko to przedstawiała Gmina tak w dyskusji publicznej po I wyłożeniu projektu, jak i w związku z rozpatrzeniem uwag po III wyłożeniu ( por. Zarządzenie nr 3478/2019 Prezydenta Miasta Krakowa). Wskazywała tamże, że ustawodawca w art. 37 a ust. 9 nie wyłączył żadnych podmiotów, a jego intencją było wprowadzenie w akcie prawa miejscowego jednolitych warunków dla wszystkich.

W uwagach ogólnych zawarto wskazanie powodu, dla którego ustawodawca nie rozróżnił w art. 37 a tablic i urządzeń reklamowych legalnych i nielegalnych. Trzeba zatem jasno powiedzieć, że w zakresie regulacji dostosowania się do wymogów uchwały ta kwestia nie odgrywa istotnej roli. Interes publiczny został tu postawiony przed interesem prywatnym nie przez uchwałodawcę lokalnego, ale przez ustawodawcę, dla celów osiągnięcia założeń uchwały. Tak więc bez wątpienia nastąpiło z tego punktu widzenia zrównanie nośników reklam legalnych i nielegalnych. Innymi słowy, legalna reklama czy urządzenie reklamowe, ale niezgodna z zapisami uchwały winna się do niej dostosować. Ten priorytet jest też widoczny w regułach kolizyjnych w § 25 ust. 2 pkt 2 i 3, gdzie jest mowa wyłącznie o kwestiach istotnych z punktu widzenia wymogów uchwały. Dopiero w § 25 ust. 2 pkt 5, gdy różne wolnostojące tablice bądź urządzenia reklamowe po zastosowaniu przepisów Uchwały mogłyby być sytuowane w tym samym miejscu – bierze się pod uwagę tablice bądź urządzenie wcześniejsze – o ile zostały spełnione inne wymogi określone przepisami prawa, czyli jak należy domniemywać, właśnie kwestie legalności. Stąd zarzuty skargi w tej kwestii nie są zasadne, podobnie jak zarzuty nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej. Co do tego ostatniego zarzutu, skarżąca wskazując, że ma ponad 500 ruchomości (nośników?), nie podała nawet przybliżonej liczby podlegającej dostosowaniu do przepisów Uchwały, jednocześnie powołując się na nadmierne ograniczenie jej praw.

UZASADNIENIE DO SPRAWY sygn. akt II SA/Kr 1071/20

Jeśli chodzi o interes prawny skarżącej, to posiada go ona w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej przede wszystkim na sytuowaniu billboardów.

Jak chodzi o warunki dostosowania, §25 ust. 2 i pominięcie w warunkach dostosowania kwestii legalności nośników reklamowych.

Stanowisko w tej kwestii Sąd zawarł w uwagach ogólnych oraz w sprawie II SA/Kr 22/21. Wynika z niego, że zabieg skarżącej polegający na zawężającej wykładni art. 37 a ust. 9 u.p.z.p. ( tylko do legalnych urządzeń) i jednoczesnym twierdzeniu, że, że przepis § 25 ust. 2 jest z nim sprzeczny, skoro dotyczy wszelkich tablic i urządzeń reklamowych – stanowi dokładne odwrócenie prawidłowej wykładni. Jak już to powiedziano, art. 37a ust. 9 z woli ustawodawcy obejmował oba rodzaje reklam – legalne i nielegalne i było to uzasadnione celami ustawy.

Nadmienić przy tej okazji ponownie należy, wobec zarzutu skarżącej o braku audytu przed uchwaleniem Uchwały - że w trakcie procedury planistycznej ( między pierwszym a drugim wyłożeniem) Gmina przeprowadziła pilotażową inwentaryzację nośników reklamowych, na 13 ulicach (28 km), w obszarach reprezentatywnych, tak w centrum jak i na peryferiach, za pomocą immersyjnego systemu mobilnego w pojeździe, w marcu/kwietniu 2019r. Łącznie zinwentaryzowano 950 nośników wolnostojących i 3000 reklam na obiektach budowlanych. W efekcie ustalono, że 69 % nośników wolnostojących i 94 % reklam na obiektach budowlanych jest niezgodnych z projektem, zaś najwięcej – billboardów na ulicach wylotowych. Inwentaryzacja pokazała również, że bardziej istotna jest kwestia odległości od osi przecięcia się skrzyżowań niż odległość między wolnostojącymi nośnikami ( w przypadku ul. Z, zmniejszenie promienia ze 100m do 50m powoduje zwiększenie liczby reklam z 8 % do 46 % ( materiały planistyczne – dyskusja po II wyłożeniu oraz odpowiedź na uwagę nr 41 Prezydenta po III wyłożeniu).

W treści art. 37 a ust. 9 u.p.z.p. nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do uregulowania kwestii odszkodowania. Uwagi w tym względzie Sąd zawarł w części wstępnej.

Odnośnie § 25 ust. 2 uchwały:

Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że niewystarczająco zdefiniowano określenie "dostosowanie", gdyż ma to miejsce w § 25 ust. 2 pkt 1 Uchwały. Tamże wymienia się możliwe czynności, których konkretyzacja, rzecz jasna, będzie zależała od danego stanu faktycznego.

Co się tyczy samego obowiązku dostosowania się ( wynikającego przy uchwalaniu Uchwały z upoważnienia ustawowego), to trzeba wskazać, że Uchwała weszła w życie w określonej sytuacji faktycznej, gdy część podmiotów, w tym skarżąca, dysponowała tablicami i urządzeniami reklamowymi niezgodnymi z zapisami Uchwały. W tej sytuacji nałożenie obowiązku dostosowania jest adekwatne z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Albowiem gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Zasada proporcjonalności nakazuje organom tworzącym prawo miejscowe użycie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych ( tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 1800/19, LEX nr 3012387). Jeśli zatem w Uchwale znajdują się określone zakazy i ograniczenia w zakresie sytuowania reklam na terenie miasta Krakowa, to zobowiązanie podmiotów, w tym skarżącej spółki do dostosowania się do tych ograniczeń jest całkowicie proporcjonalne do celów ochrony, a więc przestrzeni ukształtowanej historycznie, w której pierwotnie wspomniane reklamy w ogóle nie funkcjonowały, potem ją całkowicie zdominowały, a na które teraz jest dozwolenie, ale w określonych w Uchwale granicach. Warto zauważyć, że bez nałożenia wskazanych w Uchwale zakazów i ograniczeń, generujących określone obowiązki, próba oczyszczenia przestrzeni miasta z agresywnej i wszechobecnej reklamy traci sens. Należy też zauważyć, że każda próba ograniczenia dotychczasowego stanu rzeczy będzie postrzegana jako naruszenie przysługującej zainteresowanym podmiotom ochrony praw nabytych. Jednak szczególnie w mieście o tak bezcennych historycznie walorach, jak Kraków, taka próba musiała być i została podjęta.

Skarżąca podnosi w skardze w formie zarzutu okoliczność, że odnośnie jej nośników reklamowych nie dopuszczono się żadnych naruszeń prawa, ponieważ zostały zrealizowane przed wejściem w życie Uchwały w pełni legalnie. Należy się z tym zgodzić, a jednocześnie wskazać, że mamy tutaj do czynienia z tzw. retrospektywnym działaniem przepisów Uchwały. Istnienie nośników reklamowych, które wprawdzie zostały sytuowane pod rządami "starego" prawa, ale istnieją i są użytkowane pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów związanych z reklamami dla takich obiektów jest działaniem retrospektywnym prawa (bezpośrednim działaniem nowego prawa), a nie działaniem retroaktywnym . Taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, a więc jest dozwolona. Naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów.

Należy ponadto zająć się jeszcze oceną całej sytuacji z punktu widzenia zasady równości. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Zasada równości oznacza nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów ( wyrok WSA w Krakowie, z dnia 23 czerwca 2017 r. III SA/Kr 540/17, LEX nr 2313683). Zasada równości wymaga równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w takim stopniu cechą relewantną (istotną), innymi słowy, równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Nie jest naruszeniem zasady równości odmienne traktowanie podmiotów, które znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej, które nie charakteryzują się tą samą cechą istotną z punktu widzenia analizowanej regulacji prawnej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Lu 399/19, LEX nr 3014410). Honorując zasadę równości obywateli wobec prawa za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów, mimo ciążącego na nich takiego samego obowiązku (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. II GSK 2993/14 LEX nr 2083261).

Z przytoczonych judykatów jasno wynika, że analogiczna sytuacja wymusza identyczne rozwiązania prawne. Skoro zatem Uchwała wprowadza pewne ograniczenia i zakazy, to oznacza, że wszystkie podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji muszą się do tego dostosować. Po to wprowadzono przepis "przejściowy", żeby tym, którzy prowadzili działalność przed wejściem wżycie Uchwały bez żadnych ograniczeń, umożliwić dostosowanie się do jej zapisów. A przyczyną tego "umożliwienia" jest właśnie zasada równości. Nie do przyjęcia bowiem byłaby sytuacja, żeby te podmioty, które prowadziły działalność gospodarczą wcześniej, mogłyby mieć lepszą sytuację od wszystkich innych. Nie do przyjęcia jest, z punktu widzenia omawianej zasady, aby Uchwała była jedynie adresowana do podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą pod jej rządami.

Należy jeszcze uzupełnić, że w wyroku NSA z 7.06.2022r. sygn. akt II OSK 1052/19 (publ.CBOSA) wskazano, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istnieje bezwzględny nakaz dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie takiej uchwały.

Zakładając zatem w ogólności, że dopuszczalne jest retrospektywne działanie Uchwały, należy kontynuować omówienie bardziej szczegółowych kwestii. Mając na względzie zarzut skarżącej sprzeczności ust. 1 i 2 § 25, trzeba wskazać, że jest on pozbawiony podstaw. Ustęp pierwszy dotyczy przedmiotu regulacji od dnia wejścia w życie uchwały, podczas gdy ustęp drugi zawiera wymóg konieczności dostosowania się w zakresie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały.

Niezrozumiałe jest twierdzenie, że skoro nośnik reklamowy uzyskał uprzednio zgodę władzy budowlanej, to jego następcze dostosowanie do przepisów Uchwały będzie niedopuszczalnym nakazem postąpienia wbrew prawu. Wszak kwestia uprzedniej legalności nie obejmowała, bo obejmować nie mogła wymogów istniejących w Uchwale.

Co się tyczy wątpliwości skarżącej odnośnie stosowania przepisów kolizyjnych, a to § 25 ust. 2 pkt 2, 3 oraz 5, zauważyć należy, że dość szczegółowo określają one wytyczne w zakładanych sytuacjach kolizyjnych. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie, jakie mogą wystąpić w konkretnym stanie faktycznym, na co wskazuje skarżąca, mogą być usuwane poprzez racjonalną, logiczną wykładnię. Prawdą jest, że nie ma dedykowanej procedury badającej proces "dostosowania", gdyż nie ma ku temu upoważnienia ustawowego. Natomiast głos decydujący przypadnie tutaj organom administracji w trakcie ewentualnego postępowania związanego z nałożeniem kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

Procedurę tę opisuje przepis art. 37 d u.p.z.p. We wskazanym art. w ustępie 5 powiedziano:

"W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:

1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz

2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia".

Takie też stanowisko zajmowała Gmina, co wynika z dyskusji publicznej po I wyłożeniu projektu.

Jak widać, jest więc miejsce i procedura dla kontroli prawidłowości "dostosowania" i rozstrzygania ewentualnych zaistniałych wątpliwości. Praktyka stosowania przepisów Uchwały zwieńczona możliwością kontroli sądu administracyjnego da tutaj odpowiedź na wiele z pytań. Z pewnością zgodzić się należy z twierdzeniem, że w istocie tekst Uchwały jest skonstruowany w sposób skomplikowany i niezbyt przejrzysty, co w dużej mierze wynika z przedmiotu regulacji. Jednak konieczność włożenia większego wysiłku w wykładnię nie może skutkować koniecznością unieważnienia z tej racji Uchwały.

Co się tyczy samego określenia "dostosowanie", nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nie wiadomo, co przez to należy rozumieć. W ogólności w cytowanym już wyroku II OSK 1052/19 NSA wskazał, że konieczne jest określenie na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. warunków dostosowania, ale tylko wtedy gdy jest to konieczne z uwagi na ustalenia uchwały do których nie byłoby możliwe dostosowanie się bez dodatkowych szczególnych regulacji zawierających warunki dostosowania. Uchwała w § 25 ust. 2 pkt 1 zawiera sposób rozumienia terminu ":dostosowanie", a dalej w kolejnych punktach zawiera warunki szczegółowe tego dostosowania się. Wobec tego zarzut skarżącej jest bezzasadny.

W zakresie zarzutu dyskryminacji ze względu na ograniczenie billboardów w stosunku do innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych:

Jak wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę, przygotowując projekt uchwały, zdecydowano się na ograniczenie tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które ze względu na, przykładowo, swoje gabaryty lub standardy jakościowe wpływają negatywnie na odbiór i estetykę krajobrazu i dotyczy to przede wszystkim billboardów, Gmina wskazała, że ich nagromadzenie jest zauważalne głównie wzdłuż dróg o znacznym natężeniu ruchu i wiele z nich przesłania wartościowe osie widokowe bądź zabytkowe budynki. Sprawę tę od początku stawiano jasno i podkreślano w czasie dyskusji po każdym z trzech wyłożeń projektu uchwały.

W związku z tym w Uchwale zdecydowano się dopuścić możliwość sytuowania billboardów jedynie na obszarze I Strefy, z wyłączeniem ulic wylotowych oraz po spełnieniu określonych wymogów odległościowych, a nadto o standardowych wymiarach ( 12 m2 i 18 m2) w celu uporządkowania przestrzeni miasta. Prawdą jest zatem, że ograniczono uprawnienia przedsiębiorców w zakresie tych nośników reklamowych, ale uczyniono to ze słusznych i uzasadnionych powodów, które wyżej wskazano. Niewątpliwie prawo ogółu społeczeństwa do ochrony krajobrazu i jego estetyki przed chaosem reklamowym jest tu istotnym czynnikiem. "Brak jest przy tym podstaw, aby ekonomicznemu interesowi jednostek umieszczających nośniki reklamowe w sposób naruszający estetykę przestrzeni publicznej, była przypisywana wyższa wartość niż interesowi ogółu ( Por. Z.Gromek Obowiązek dostosowania ( usunięcia) tablic reklamowych i urządzeń reklamowych jako skutek wejścia w życie uchwały reklamowej – problematyka ochrony praw nabytych, Zeszyty Prawnicze BAS nr 1 (61) 2019 s. 25-41). Nie można zatem mówić tutaj o dyskryminacji. "Zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych" (por. wyrok SA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2016 r. III AUa 247/16 LEX nr 2157827) . W tym przypadku interes ogółu uzasadnia różnicowanie sytuacji podmiotów oferujących różne, odmienne nośniki reklamowe.

Co się tyczy zarzutu w zakresie § 25 ust. 4 pkt 2 Uchwały oraz w zakresie § 6 Uchwały, to stwierdzić trzeba, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do kwestionowania tych zapisów. Niezależnie od tego, w pewnym zakresie (§ 6) Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 22/21.

W kwestii definicji pojęcia "nieruchomość" wprowadzonej w Uchwale Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 22/21.

Co się tyczy określenia granic obszarów:

Co do treści § 4 ust. 4 czyli wskazania numerów działek według stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, stanowisko w tym zakresie Sąd zawarł w sprawie II SA/Kr 1103/20. W efekcie poczynionych tam uwag nie sposób twierdzić, że nie wiadomo, o jaki stan chodzi.

Natomiast analogicznie jak w zapisach dotyczących planów miejscowych przyjęto mieszany sposób wyznaczania granic pomiędzy terenami, np. wytyczając granice wzdłuż konkretnej ulicy, przecinając działkę, bądź wzdłuż rzeki. Inny sposób wyznaczania granic przyjęto do opisu granic dużych jednostek obszarowych ( § 5 ust. 1), inny dla małych terenów ( § 4 ust. 1 pkt 19), a inny dla obiektów liniowych ( § 5 ust. 3). Ponadto w załączniku nr 1 do Uchwały znajduje się mapa obrazująca podział Miasta na strefy i podobszary, która ułatwia odkodowanie ustaleń części tekstowej Uchwały. Stąd zarzut naruszenia art. 37 a ust. 6 i 7 u.p.z.p. jest pozbawiony podstaw. Godzi się bowiem zauważyć, że we wspomnianym przepisie ustawodawca nie wskazał sposobu określenia danego terenu.

Co się tyczy stanowiska NSA w tej kwestii, to w wyroku z dnia 15.10.2019r. sygn. akt II OSK 2880/17 wskazał on, co następuje:

"Nie można także podzielić ustaleń Sądu Wojewódzkiego w zakresie istotnego naruszenia uchwałą postanowień art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. Zgodnie z art. 37a ust. 6 i 7 ustawy uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W takim przypadku uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W sytuacji skorzystania przez Radę Miejską w [...] z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego, to wówczas w jego obligatoryjnym elemencie, jakim jest opis, ma być zawarte jednoznaczne określenie granic obszarów. Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas stosujemy ust. 6. Podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów, jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego wraz z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy te nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne. W sytuacji skorzystania z możliwości załącznika graficznego nie stosuje się wówczas ust. 6.".

Jeśli zatem w przypadku niniejszej sprawy granice obszarów zostały szczegółowo wskazane w uchwale, to jest to wystarczające dla wypełnienia wymogu z art. 37 a ust. 6 i pozostano tutaj przy I członie alternatywy. Jeśli zaś dodatkowo dołączono załącznik graficzny dla lepszego zobrazowania tekstu, to jest coś więcej, niż wymaga ustawa w ust. 6. W ocenie Sądu w takim wypadku nie było obowiązku powtarzania w załączniku opisu granic.

Dostrzec też trzeba, że skarżąca z jednej strony wytyka niejednoznaczność w określeniu granic, np. przez użycie słów " północną linią wału przeciwpowodziowego rzeki Rudawy" (zastanawiając się, czy chodzi o koronę wału, czy linię podstawy wału, jakby to miało jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia umieszczania reklam w danej strefie), a z drugiej krytykuje także najbardziej precyzyjne wyznaczenie linii (poprzez wskazanie współrzędnych geograficznych). W ocenie Sądu granice stref określono wystarczająco dokładnie i istnieje możliwość ustalenia, gdzie one przebiegają.

Co do zarzutu związanego z § 17, gdzie jest mowa o terenach towarzyszących obiektom usług, których definicja znajduje się w § 4 ust. 1 pkt 19, nie można się zgodzić, że narusza on art. 37a ust. 6 u.p.z.p. Przypomnieć trzeba, że uchwała krajobrazowa może wydzielać w ramach obszaru gminy różne obszary o odmiennych zasadach sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Jednak ten przepis ustawy planistycznej nie stanowi podstawy dla zapisów w § 17, gdyż ten ostatni nie wydziela obszarów o odmiennych zasadach sytuowania nośników reklamowych. Zdaniem Sądu chodzi tutaj o coś innego: mianowicie w każdym obszarze wydzielonym Uchwałą (czyli w Strefach i Podobszarach) wskazano na tereny towarzyszące obiektom usług jako na nieruchomości zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 19, czyli działki ewidencyjne lub kilka działek, pod obiektami handlowymi lub stacjami paliw z usługami gastronomicznymi – gdzie dodatkowo można umieszczać tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe (§17), poza tymi rzecz jasna, które są dopuszczone w ogólności w danej strefie lub Podobszarze. Nie ma tutaj zatem mowy o obszarach, a tylko o usytuowanych w danym obszarze nieruchomościach, charakteryzujących się zdefiniowaną przedmiotową specyfiką, dla której można tam umieszczać dodatkowo określone nośniki. W odniesieniu do Stref i Podobszarów takiego wyznacznika przedmiotowego nie ma. Podstawą zatem dla tego przepisu (§ 17 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 19) ) jest art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma przy tym znaczenia, czy powyższe kategorie ( obiekty handlowe o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 bądź stacje paliw z towarzyszącymi usługami gastronomicznymi) są tak opisane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albowiem będzie w tym wypadku chodziło o zidentyfikowanie sytuacji faktycznej.

W zakresie zarzutów monopolu Miasta Krakowa w związku ze zwolnieniem od zakazu umieszczania w Strefie I w pasie drogowym i w Podobszarze I Strefy III reklam wolnostojących i banerów promujących "przedsięwzięcia plenerowe" – to nie jest on zasadny. W ocenie Sądu, z definicji przedsięwzięć plenerowych zawartej w § 4 ust. 1 pkt 15 nie wynika w żadnym wypadku, że takie przedsięwzięcia organizuje wyłącznie Miasto Kraków, o czym była mowa w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Również w powołanej sprawie Sąd wypowiedział się w kwestii oceny zwolnienia z ograniczeń wiat przystanków komunikacji miejskiej i obiektu miejskiego [...].

Podkreślenia jedynie wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie istnieje faktycznie całkowity zakaz lokowania innych tablic i urządzeń reklamowych, a jedynie wskazane w Uchwale ograniczenia. Kwestia zawierania umów z Gminą Kraków co do umieszczania reklam na przystankach komunikacji miejskiej czy ze spółką miejską w kwestii umieszczania reklam na obiekcie [...] jawi się jako stosunkowo niewielki zakres w porównaniu do pozostałej przestrzeni Miasta. Dodać przy tym trzeba, że każdy reklamodawca nie posiadający własnego terenu i tak musi płacić za miejsce właścicielom nieruchomości.

Co się tyczy kwestii odszkodowań związanych z koniecznością dostosowania, Sąd wypowiedział się na ten temat w uwagach ogólnych.

UZASADNIENIE DO SPRAWY II SA/Kr 1369/20.

Jak chodzi o interes prawny skarżącej, to Spółka legitymuje się nim, posiadając nośniki reklamowe takie jak szyldy, znaki [...] na budynku, wzdłuż linii Drive thru (tablice z powierzchnią reklamową) oraz wolnostojących słupach, a także znaki świetlne [...] oraz pylony reklamowe.

Co do naruszenia ( w ocenie skarżącej) zasady zrównoważonego rozwoju wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. poprzez ograniczenia wprowadzone w Uchwale – to wskazać należy, że zasada ta jako jeden z 15 elementów, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została wprowadzona do ustawy planistycznej ustawą z dnia 7.07.2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dniem 24.09.2023r. Wobec tego, że nastąpiło to po uchwaleniu Uchwały, nie sposób czynić zarzutu z tego punktu widzenia.

Skarżąca podnosi zarzut, że rozwiązania Uchwały nie są dostosowane do charakteru jej działalności. Na pewno jest w tym dużo racji, ale to nie jest powód aby unieważniać Uchwałę. Jak widać z kolejnych skarg, problem ten dotyczy wielu podmiotów, formułujących podobne zarzuty przy sprzecznych nierzadko interesach faktycznych. Nie jest jednak zadaniem Sądu czynienie jakiegokolwiek ":dopasowania" tekstu uchwały do potrzeb danego przedsiębiorcy, a jedynie ocena zgodności z prawem. Tylko marginalnie można wskazać, że co się tyczy wątpliwości skarżącej, jak należy interpretować szyld skarżącej umieszczony na słupie gdzie znajduje się tylko jeden znak "[...]" – w ocenie Sądu jest to kwestia wykładni, a nie sprzeczności z prawem. Jeśli jednak podnoszone wątpliwości mają zmierzać do stwierdzenia, że nie można ich rozwiać w oparciu o zapisy Uchwały, to zdaniem Sądu tak nie jest. Jeśli bowiem jest to szyld na słupie, to można w ocenie Sądu zakwalifikować go jako totem. Z kolei specyfika linii "drive" w restauracjach skarżącej dotyczy umieszczania informacji dla kierowców o cenach produktów, co musi być czynione na zewnątrz żeby miało sens. Na pytanie, jak traktować taki cennik, trzeba odpowiedzieć: to zależy. Jak wiadomo, reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne ( art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Jeśli jednak jest to cennik własnych produktów, to nie jest to reklama tylko informacja dla kierowców. Wyjaśnienie w tej kwestii Sąd zawarł w sprawie II SA/Kr 478/21.

W kwestii konieczności "dostosowania" i w tym zakresie także co do legalnych obiektów – wskazać trzeba, że uwagi w tym zakresie Sąd umieścił w części zawierającej uwagi ogólne oraz w sprawach II SA/Kr 22/21 i 1071/20. Nie sposób nadto zgodzić się z zarzutem zbyt krótkiego terminu dostosowania ( 24 miesiące). Ustawa zawiera w tym zakresie tylko wymóg, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy i to zostało dochowane.

Co do kwestii naruszenia zasady równości i uprzywilejowania wiat przystankowych – uwagi w tym zakresie Sąd zamieścił w części ogólnej oraz w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Nie sposób zgodzić się, że z § 9 ust. 4,5,7,8 pkt 5 oraz § 10 ust. 3 Uchwały wynika uprzywilejowanie w zakresie przedsięwzięć plenerowych. Albowiem z definicji przedsięwzięcia plenerowego ( § 4 ust. 1 pkt 15) nie wynika jakiekolwiek ograniczenie w zakresie podmiotowym co do organizacji takiego przedsięwzięcia. Pozostałe uwagi Sąd zamieścił w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Skarżąca zarzuca, że naruszeniem zasady równości jest zapis § 17 pkt 1 w zestawieniu z § 4 ust. 1 pkt 19b. Albowiem skarżąca zazwyczaj posiada restauracje o powierzchni zabudowy 450 m2, a więc nie podlega pod pkt 1. Natomiast wedle skarżącej niezrozumiałe jest, dlaczego możliwość sytuowania dodatkowych tablic przyznano stacjom paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi ( § 4 ust. 1 pkt 19b). W odniesieniu do tego zagadnienia wskazać trzeba, że tereny towarzyszące obiektom usług rzeczywiście przewidują możliwość dodatkowych nośników reklam w stosunku do innych nieruchomości, o czym już wspomniano. Jest bowiem oczywistym, że tam, gdzie istnieje nagromadzenie punktów usługowych, pożądanym jest zwiększenie ilości reklam. Wobec tego należało przyjąć pewien próg minimalnej powierzchni pod obiektem handlowym, gdyż w przeciwnym wypadku każdy teren z najmniejszym sklepem bądź inną usługą byłby taką powierzchnią. Przyjęta została pewna wielkość – 0,5 ha i nie sposób zarzucać tutaj sprzeczności z prawem. Co do stacji paliw z obiektami gastronomicznymi – zdecydowano się je wyróżnić z uwagi na charakterystyczne powiązanie usług (stacja paliw i gastronomia) i kładąc w tym przypadku nacisk na to właśnie powiązanie jako wyróżnik specyficznych obiektów i usług. Trzeba przy tym zauważyć, że faktem notoryjnym jest, że restauracja skarżącej nader często występuje w kohabitacji ze stacjami paliw, czym w ocenie Sądu stanowi jeden z przykładów nieruchomości, o którym mowa w § 17 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 19 lit.b. Uchwały.

W kwestii zarzutu dyskryminacji w sytuacji, gdy skarżąca nie chce umieszczać na terenie restauracji tablic i urządzeń reklamowych innych niż szyldy (choć pozwala jej na to przykładowo § 12 pkt 4 ), czyli że na swoich restauracjach strona skarżąca nie chce w szerszym zakresie reklamować cudzych produktów i usług, niż swoich własnych związanych z prowadzoną działalnością gastronomiczną - to zauważyć trzeba, że jest to zarzut związany wyłącznie z prowadzeniem przez skarżącą określonej polityki postępowania na swoim terenie, czego nie reguluje i czym się nie zajmuje uchwała reklamowa.

W zakresie zarzutu że ciągi ulic wylotowych określono w sposób poglądowy w załączniku nr 1 uchwały, co jest niedopuszczalne, stwierdzić należy, że ten zarzut jest bezzasadny. Ulice wylotowe zostały precyzyjnie określone w Uchwale w § 5 ust. 3 wraz z nazwami. Wobec tego wskazanie w § 5 ust. 5, iż ciągi ulic wylotowych zostały poglądowo oznaczone na Załączniku nr 1 do Uchwały – oznacza, że tekst precyzyjnie oznaczony w Uchwale został zobrazowany "poglądowo" czyli "polegając na bezpośredniej obserwacji". Odwołując się do przykładu skarżącej, wbrew jej twierdzeniom nie budzi wątpliwości, że restauracja przy ul.[...] nie znajduje się w ciągu ulic wylotowych, zaś restauracja przy ul. [...] wprost przeciwnie. Zatem ten zarzut nie może się ostać.

Jak wynika z wyroku NSA w sprawie II OSK 2880/17 – wedle art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. można alternatywnie umieścić opis obszarów w Uchwale, albo w załączniku graficznym zawierającym jednoznaczny opis granic tych obszarów. Zdaniem NSA przepisy te są alternatywą ( opis w Uchwale albo jeśli załącznik to z jednoznacznym co do granic opisem). W ocenie Sądu uchwała zawiera rozwiązanie oparte na art. 37a ust. 6, czyli dokładny opis w tekście Uchwały. W takiej sytuacji załącznik mógłby nie istnieć, ale dodano w uchwale załącznik dodatkowo jako zobrazowanie tekstu.

Jak chodzi o § 6, to kwestie te zostały omówione w sprawie II SA/Kr 1103/20.

W kwestii § 17 pkt 1,2,7,8, i § 18 Uchwały co do ograniczeń ilościowych – to problem ten został wyjaśniony szerzej w sprawie II SA/Kr 1103/20. Jedynie wyłączyć z tego zarzutu trzeba pkt 7, albowiem skarżąca nie ma w tym zakresie interesu prawnego (chodzi bowiem o wiaty na wózki sklepowe). W pozostałym zakresie zarzut nie jest trafny, z powodów już wyjaśnionych.

W zakresie dekoracji miejskich zgodnie z § 4 pkt 31 – należy przez to rozumieć wolnostojące lub usytuowane na obiektach budowlanych urządzenia związane z obchodami świąt lub innych uroczystości bądź wydarzeń niemających charakteru komercyjnego. Natomiast w § 4 ust. 6 wskazano, że uchwała nie dotyczy dekoracji miejskich, o ile nie stanowią one obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych albo ogrodzeń. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi dekoracje stanowiące element świątecznego wystroju nie będą podlegały regulacjom skarżonej uchwały, o ile nie będą obiektami małej architektury, tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi albo ogrodzeniami.

Zarzut bezpodstawnego sformułowania § 4 ust. 5 Uchwały nie znajduje podstaw. Cytowany przepis został sformułowany jasno i precyzyjnie. Ma on charakter porządkujący i ma zastosowanie w przypadku nazw własnych budynków, które świadczą o jego historii czy wcześniejszej funkcji ( np. budynek [...] przy ul. [...] , stanowiący wieloletnią siedzibę [...] w Krakowie, od czego w swoim czasie wziął nazwę przystanek tramwajowy).

Zarzut braku dopuszczenia drewnianych urządzeń reklamowych przy jednoczesnym dopuszczeniu drewnianych obiektów małej architektury jest bezzasadny. Albowiem w § 9 ust. 1 pkt 5 dopuszczono m.in. z drewna słup plakatowo-reklamowy "okrąglak", zaś w § 9 ust. 1 pkt 7 – "inne tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe umieszczone na obiektach budowlanych". Wyraźnie także wskazano w § 9 ust. 8 pkt 10, że dopuszcza się stosowanie metali, stopów metali lub tworzyw sztucznych, jeżeli w innych postanowieniach uchwały nie określono materiałów, z których należy wykonać tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Wyżej wskazano, że we wspomnianych przepisach właśnie wymieniono wśród innych materiałów drewno.

Co do zapisów Uchwały odsyłających do innych aktów prawnych ( § 4 pkt 24 i § 21) to zarzut jest bezzasadny. W § 4 pkt 24 Uchwała odsyła do definicji wysokości budynków określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2019 poz.1065). Główny zarzut skargi dotyczy tego, że w przypadku zmiany rozporządzenia mogą wystąpić wątpliwości jak ustalić wysokość obiektu. W ocenie Sądu w Uchwale została w sposób przejrzysty przyjęta zasada określoności. Mianowicie w § 4 ust. 1 zdefiniowano szereg pojęć, zaś zgodnie z § 4 ust. 2 pozostałe określenia użyte w uchwale należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych. Jeśli zatem zmieni się cytowane in extenso w Uchwale rozporządzenie w sprawie warunków technicznych w taki sposób, że § 4 ust. 1 pkt 24a będzie normą pustą, znajdzie zastosowanie przepis § 4 ust. 2.

Co się tyczy odesłania w § 21 ust. 1, to jak słusznie zauważa skarżąca, ma ono charakter informacyjny, a więc w żadnym razie nie zawęża zakresu regulacji istniejącej poza materią określoną Uchwałą. W zakresie ust. 2 wskazać trzeba, że Uchwała określa w tym przepisie wzajemny stosunek dwóch aktów regulujących zakresowo ten sam obszar, co jest ze wszech miar pożądane. W pełni natomiast należy się zgodzić z uwagą skarżącej, że bardziej pożądane byłoby odesłanie sformułowane w § 21 bardziej ogólnie, albowiem kwestia reklam może być regulowana także w innych aktach prawnych. Jednak nie stanowi to o nieważności Uchwały w tym względzie.

Nie jest zrozumiała krytyka zapisów § 4 ust. 1 pkt 4,6 i 16, gdyż w istocie skarżąca nie podała, jaki zakres zapisów uchwały nie daje się odkodować. Istotą tej regulacji jest określenie, że elewacja frontowa to taka, która posiada wejście z przestrzeni publicznej.

W kwestii definicji pojęcia "nieruchomość" wprowadzonej w Uchwale Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 22/21, natomiast w kwestii Systemu Informacji Miejskiej – w sprawie II SA/Kr 478/21.

W zakresie stosunku § 9 i § 20 Uchwały wskazać trzeba, że § 20 stanowi bez wątpienia odrębną regulację w stosunku do § 9. Zgodnie bowiem z definicją szyldu z art. 2 pkt 16d – przez szyld należy rozumieć tablice reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. W tym wypadku regulacja dotycząca szyldów w § 20 nie łączy się z regulacją ogólniejszą tablic i urządzeń reklamowych. Ponadto zgłaszane wątpliwości w tym zakresie dotyczą wyłącznie wykładni, a nie niezgodności z prawem.

UZASADNIENIE DO SPRAWY II SA/Kr 478/21

W zakresie interesu prawnego skarżącej spółki, to wskazała ona, że posiada na terenie Krakowa 20 stacji benzynowych oznakowanych. W części oznaczeń będą to szyldy, pylon cenowy ( podstawowy), znaki z logo marki, dalej tablice reklamowe na obiektach, urządzenia reklamowe, panele reklamowe, banery, tablice reklamowe wolnostojące.

Pierwszy zarzut dotyczy tego, że w odniesieniu do pylonów cenowych skarżącej (dających informację o cenach) nie wiadomo, jaką przyjąć koncepcję; mianowicie czy jest to pylon w rozumieniu Uchwały, czy jest to totem.

Zdaniem skarżącej w przypadku pierwszej opcji określone w § 9 ust. 1 pkt 4 gabaryty pylonu ( wysokość 6 m, długość 1,5 m, szerokość 0,4m) są mniejsze niż istniejące pylony cenowe stacji (wysokość 7m, długość 2m). Wobec tego rozmiar pylonów w Uchwale przyjęto bez odpowiedniego zbadania rynku, co powoduje nałożenie niewspółmiernie dużych restrykcji. W przypadku drugiej opcji ( totem) wedle skarżącej znajdą zastosowanie § 20 ust. 10 ( dla działek niezabudowanych) oraz § 20 ust. 11 (dla działek zabudowanych). Ten ostatni przepis przewiduje sytuowanie szyldów na wolnostojącym totemie o wymiarach do 4,5 m wysokości i do 2,4 m szerokości).

Dla skarżącej nie jest także zrozumiałe, dlaczego znaku będącego szyldem nie można umieścić na większym pylonie, skoro można tam umieścić inną reklamę.

W ocenie Sądu tak postawione pytanie nie zmierza do podważenia zapisów Uchwały. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca mogłaby bowiem użyć tak totemu wolnostojącego dla umieszczenia szyldu ( § 20 ust. 10 i 11), jak i pylonu w zakresie reklamowym ( § 17 pkt 8). W ocenie Sądu zaś najistotniejsza jest tutaj kwestia informowania klientów o cenach w zakresie oferowanych usług. W tym zakresie należy wskazać, że sam nośnik ( urządzenie), na którym poszczególni operatorzy stacji paliwowych umieszczają ceny oferowanych produktów, nie stanowi przedmiotu regulacji uchwały reklamowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak wynika z art.4 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U.2023.168 t.j.) w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru lub usługi w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Kontrolowana uchwała w żadnym miejscu nie wprowadza zakazu umieszczania cennika. Cennik nie jest też sam w sobie reklamą, która w myśl art. 2 pkt 16a u.p.z.p. służy upowszechnianiu w wizualnej formie informacji promującej, a nie jak w przypadku cennika, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121), obowiązującym w chwili podjęcia Uchwały, wyłącznie uwidacznianiu cen towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej. Tak więc umieszczenie cennika na zewnątrz stacji, jak najbliżej drogi, umożliwiające kierowcom zapoznanie się z cenami bez wysiadania z samochodu (co jest istotą tego rodzaju usługi) jest formą realizacji publicznoprawnego obowiązku przedsiębiorcy o informowaniu konsumentów o cenach. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia, na stacjach benzynowych ceny paliw uwidacznia się w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych. Trzeba wskazać, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 19.12.2022r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (DZ.U. 2022, poz. 2776) posiada identyczną treść w zakresie cytowanego art. 12 ust. 1.

Wobec powyższego przedmiotem regulacji Uchwały będzie tylko kwestia zamieszczania na jednym nośniku oprócz przewidzianych nazw towarów i och cen – właściwych w rozumieniu Uchwały nośników reklamowych, promujących prowadzoną w stacjach działalność. Stąd też uchwała nie reguluje parametrów nośnika, gdzie skarżąca zamieszcza produkty i ceny, a jedynie zasady sytuowania szyldów oraz innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w obrębie stacji.

Natomiast zarzut w tym zakresie dotyczy tego, że takie reklamy jak reklama nad dystrybutorem, reklama kawiarni/sklepu na dystrybutorze, tablice reklamowe na oknach nie powinny być traktowane jako reklama zewnętrzna, ale inaczej, priorytetowo, z uwagi na specyfikę działalności gospodarczej ( są bowiem skierowane do kierowców, którzy już wjechali na stację). Wedle skarżącej brak wyróżnienia tej kategorii reklam stanowi o istotnym naruszeniu zasad planistycznych.

W ocenie Sądu skarżąca nie ma racji. Podkreślenia wymaga, że stacjom paliw wraz z towarzyszącymi usługami gastronomicznymi przyznano możliwość dodatkowego sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ( § 17), biorąc pod uwagę ich specyfikę, co zresztą jest powodem zarzutu innych skarżących. Poza tym pamiętać trzeba, że na rynku funkcjonuje ogromna liczba podmiotów ze względu na różnice i specyfikę prowadzonych przez nie rodzajów działalności gospodarczej. Każdy z tych podmiotów chce się zareklamować. Uchwała reklamowa została skierowana do szerokiego grona odbiorców o bardzo różnych profilach działalności. Nie ma powodu, aby jeszcze bardziej wyróżniać jeden rodzaj działalności, gdyż wówczas inni uczestnicy rynku mieli by powody do kwestionowania uchwały z punktu widzenia ich interesów.

Odnośnie zarzutu w kwestii podziału miasta na strefy i podobszary:

Ad. § 5 ust. 2 – w ocenie Sądu wskazana możliwość stosowania ustaleń jak dla I strefy nie świadczy o braku wewnętrznej spójności. Ma to miejsce w sytuacji granicznej (jeśli granica między I strefą a II strefą albo podobszarem 3 III strefy została poprowadzona wzdłuż ulic wskazanych w § 5 ust. 1 jako graniczne); dopuszcza się złagodzenie wymogów ( ustalenia jak dla I strefy) w określonych wielkościowo pasach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jest to po prostu złagodzenie wymogów wobec reklamodawców chcących się reklamować wzdłuż ulic, aby po obu stronach ulicy obowiązywały te same warunki. Jeśli nawet zwrot ":dopuszcza się" interpretować jak chce tego skarżąca, jako prawo wyboru między zapisami danej strefy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby ktoś dokonał wyboru surowszych kryteriów; będzie to tylko z korzyścią dla krajobrazu.

Sąd nie zgadza się z oceną skarżącej, iż wobec wskazania w § 5 ust. 2 pasa liczonego od zewnętrznej krawędzi jezdni ( w zakresie ulic stanowiących granicę stref) -istnieje możliwość zmiany zasad przez organy nie mające władztwa planistycznego, albowiem w dniu podjęcia uchwały nie jest się pewnym, ile dróg zostanie wydzielonych i wykonanych na mocy przepisów odrębnych. Jednak w dniu podjęcia uchwały konkretne ulice określone w § 5 ust. 2 stanowią ulice graniczne między strefami i dywagacje na temat ich ewentualnej zmiany są na chwilę obecną bezprzedmiotowe. Sąd nie dostrzega też niebezpieczeństwa objęcia części działek i budynków różnymi zapisami. Pas określony w § 5 ust. 2 przynależy do II Strefy albo Podobszaru 3 III Strefy; jedynie na skutek złagodzenia wymogów można na jego obszarze stosować zasady jak dla I Strefy.

Jak chodzi o zarzut, że ulice wylotowe, mimo określenia w § 5 ust. 3, nie są granicami stref, to jest to twierdzenie prawdziwe. W ust. 3 § 5 powiedziano bowiem: "powiązania przestrzenne między strefami tworzą ciągi ulic wylotowych(...)", podczas gdy ulice będące granicami stref, jak to już wyżej wskazano, określono w § 5 ust. 1. Co więcej, jak wynika z załącznika nr 1 ( z mapy) z jednym wyjątkiem ciągi ulic wylotowych nie stanowią w ogóle granic stref. Przedstawiona redakcja przepisu nie jest jednakże wadliwa, albowiem w żadnym razie nie mówi o tym, że są to granice stref. Pamiętać należy, że w § 5 ust. 1 granice stref i podobszarów zostały dokładnie opisane i nie ma wątpliwości, na jakim odcinku jakiej ulicy przebiega granica Strefy czy Podobszaru. Ciągi ulic wylotowych należy natomiast traktować jako obszary specjalne, gdzie obowiązują nieco inne warunki dla reklam ( por. np. § 9 ust. 13, § 16). Stwierdzenie "powiązania przestrzenne między strefami" należy rozumieć jako połączenia między strefami i w takim kontekście ten zapis się broni.

Z powyższego powodu nie ma racji skarżąca, gdy zarzuca rażący brak spójności między § 5 ust. 2 a § 3 ust. 3. Generalnie bowiem granice stref poprowadzone wzdłuż ulic, opisane w § 5 ust. 1, nie pokrywają się z ciągami ulic wylotowych, co widać na załączniku mapowym nr 1. Ciągi ulic wylotowych znajdują się w strefie I ( wewnątrz tej strefy). Jedynie na krótkim fragmencie ul. [...] i ul. [...] biegnie granica między Strefą I i II. W tym zakresie z jednej strony istnieje przyzwolenie na stosowanie w pasie drogowym ustaleń dla I strefy ( § 5 ust. 2), zaś z drugiej strony wystąpią obostrzenia określone w § 9 ust. 13 i w § 16 i wbrew twierdzeniom skargi zapisy te można pogodzić.

Co się tyczy zarzutu określenia ciągów ulic wylotowych jedynie poglądowo, trzeba wskazać, że nie może on odnieść skutku. Albowiem ulice wylotowe zostały określone w § 5 ust. 3 Uchwały w sposób precyzyjny ( numerami dróg i nazwami ulic) i to dopiero określono w zestawieniu z mapą z załącznika 1. Znając nazwę ulicy, można łatwo zidentyfikować przebieg "ciągu ulic wylotowych", dodatkowo zestawiając przebieg wskazanej w § 5 ust. 3 ulicy z mapą z załącznika nr 1. Podkreślenia wymaga, że w § 5 ust. 5 został zawarty zapis o zaznaczeniu "poglądowo" ciągów ulic wylotowych, który wobec treści § 5 ust. 5 stanowi element informacyjny, dodatkowy, co nie jest niedopuszczalne.

Skarżąca nadto zarzuca, że niedopuszczalne było ustalenie w § 5 ust. 3 pkt 3,4,6,8,9,20 wymienionych tam arterii - jako nieistniejących. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny w kwestionowaniu tego przepisu, albowiem nie wykazała, że wzdłuż tych arterii ma nieruchomości, na których prowadzi swoją działalność. Gdyby jednak przyjąć, że taki interes posiada, to wskazać trzeba, że jest różnica pomiędzy nieistnieniem drogi a procesem inwestycyjnym zakończonym oddaniem jej w użytkowanie, gdzie takie drogi są już zaprojektowane, ich przebieg jest znany i trwają prace przygotowawcze do oddania drogi. Nie ma tutaj mowy o "warunkowym zawieszeniu obowiązywania normy" ( w tym przypadku § 9 ust. 13 i § 16), albowiem w § 5 ust. 4 wyraźnie zaznaczono, że do czasu oddania w użytkowanie poszczególnych dróg, dla danego terenu obowiązują ustalenia jak dla terenów w danej strefie. Nie jest to bynajmniej scedowanie zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych na podmioty trzecie, albowiem dla ulic wylotowych generalnie obowiązują zasady jak dla Strefy I ( gdyż leżą one w tej strefie). Natomiast chodzi tutaj o uzależnienie obowiązywania dwóch przepisów (§ 9 ust. 13 i § 16) od pewnego zdarzenia faktycznego, jakim jest oddanie drogi do użytkowania. Powstaje pytanie, czy jest to niedopuszczalny zabieg redakcyjny i merytoryczny. W ocenie Sądu nie, gdyż tak przed oddaniem w użytkowanie, jak i potem będą obowiązywały ustalenia jak dla I Strefy, z tym że po oddaniu w użytkowanie z zastrzeżeniami wynikającymi z § 9 ust. 13 i § 16. Należy również wskazać, że opisana sytuacja nie jest wprowadzeniem normy pod warunkiem, a tylko w sytuacji nastąpienia pewnego zdarzenia ( ukończenia drogi) - modyfikacji dotychczas obowiązujących zasad.

Zupełnie na marginesie dostrzec należy, że w chwili obecnej z katalogu wymienionego we wskazanych punktach ukończono już większość dróg (jedynie północna obwodnica Krakowa czyli droga S52 jest ukończona w 86 % według danych internetowych ze strony GDDKiA, zaś droga S7 w granicach Miasta ma zostać ukończona w sierpniu 2024).

Kolejna kwestia dotyczy zarzutu pozycji monopolisty poprzez zapisy dotyczące wiat przystankowych (§ 12 pkt 1) w zestawieniu z sytuacją skarżącej (niedopuszczenie reklam na wiatach stacji paliw). Nie można porównywać zasad sytuowania paneli reklamowych z kwestią sytuowania szyldów. Ten ostatni stanowi specyficzny nośnik reklamy, którego treścią jest informacja o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której nośnik ten się znajduje, a nie tablicę lub urządzenie reklamowe służące ekspozycji reklamy. Zaś zasady sytuowania szyldów wyjaśniono w § 20 Uchwały. Co do tej kwestii (tj. monopolu) Sąd zamieścił uwagi w sprawie II SA/Kr 1103/20. Tytułem uzupełnienia trzeba wskazać, że monopol wedle Słownika Języka Polskiego PWN jest to wyłączne prawo do produkcji lub handlu w jakiejś dziedzinie lub sytuacja rynkowa, w której jedyny istniejący lub dominujący sprzedawca może ustalać dogodną dla siebie cenę i wielkość produkcji. O ile można oczywiście dopatrzeć się w rozwiązaniach dotyczących wiat przystankowych pewnego uprzywilejowania, to na pewno nie wypełnia to przesłanki monopolu, choćby dlatego, że reklamy może zamieszczać tam każdy przedsiębiorca. Poza tym twierdzenie, że ograniczenia reklamowe nie są tak samo ustalone względem terenów publicznych, jak i prywatnych – nie może się ostać, gdy jednocześnie skarżąca twierdzi, że tzw. ciągi ulic wylotowych potraktowano restrykcyjnie. A przecież ciągi ulic wylotowych to również tereny miejskie.

Co do Systemu Informacji Miejskiej Krakowa, to zgodnie z § 25 ust. 3 pkt 4 przepisów § 9-§ 21 nie stosuje się do reklam umieszczanych w jego ramach. Z kolei jego definicja mówi ( § 4 ust. 1 pkt 29), że są to jednolite pod względem wizualnym, architektonicznym i konstrukcyjnym nośniki, przekazujące informacje o charakterze miejskim. Łatwo skonstatować, że informacje te dotyczą wydarzeń, imprez i ogłoszeń włodarzy Miasta Krakowa. Jednolitość wizualna zapewnia tutaj brak wyodrębnienia reklam kogokolwiek, a, przykładowo, jakiekolwiek ogłoszenie o koncercie nie może być utożsamiane z typową reklamą ( choć w świetle definicji legalnej nią jest) skoro pełnić ma funkcję informacyjną. W tym zakresie Sąd nie podziela oceny skarżącej i jest zdania, że zapewnienie Miastu możliwości informowania mieszkańców jest prawem Gminy. Jak to słusznie wskazał NSA w cytowanym wyroku II OSK 2880/17 - "System Informacji Miejskiej ma znaczenie dla społeczności, gdyż informuje o ważnych miejscach, nazwach ulic, kierunkuje miejsca ważne kulturowo".

W zakresie zarzutu co do ilości nośników reklamowych Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Co do zwrotów "ciąg ulic wylotowych"(§ 5 ust. 20), "teren ulic wylotowych"(§ 11 ust. 1) oraz "wzdłuż ulic wylotowych" (§ 9 ust. 13) – trafnie zauważa skarżąca, że należy przez to rozumieć ten sam desygnat – a to teren wzdłuż ulic wylotowych.

Co do zarzutu, że § 4 pkt 20 stanowiący definicję totemu jest sprzeczny z definicją ustawową – trzeba podnieść, ż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak definicji totemu.

Jak chodzi o pojęcie "nieruchomości" (§ 4 pkt 28) to uwagi na ten temat zawarł Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20.

UZASADNIENIE DO SPRAWY II SA/Kr 1495/22

Jak chodzi o interes prawny, to Z. Sp. z o.o. w K. (Z.) jest właścicielem nieruchomości które wynajmuje podmiotom trzecim i podmioty te reklamują swe produkty i usługi poprzez umieszczanie na budynkach i wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.

Drugi podmiot, a to Z.1 s.a. w K. jest właścicielem lub najemcą nieruchomości na których umieszcza wolnostojące oraz umieszczone na budynkach tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

W ocenie Sądu interes prawny nie budzi wątpliwości.

Zarzut dotyczący możliwości sytuowania części nośników (szyldów, innych tablic reklamowych i innych urządzeń reklamowych na obiektach budowlanych oraz billboardów) wyłącznie na elewacji frontowej parteru - § 15 ust. 1 , § 20 ust. 2 i 4 :

W zakresie tego zarzutu trafnie Gmina zwraca uwagę na fakt, że skarżący w sposób zawężający rozumieją definicję głównego wejścia czy elewacji frontowej. Tymczasem idąc po kolei, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 pod pojęciem elewacji frontowej należy rozumieć każdą elewację usytuowaną od drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 16 – jeśli mowa o przestrzeni publicznej – należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno – przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników takie jak: drogi publiczne, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Nadto – główne wejście to wedle § 4 ust. 1 pkt 6 – wejście do obiektu budowlanego z przestrzeni publicznej. Z tego wynika, że jeśli tylko budynek będzie miał ściany z wejściem z przestrzeni publicznej (np. więcej niż jedną), to także będzie podlegał kwestionowanym zapisom.

Jeszcze w kwestii parteru - założeniem Uchwałodawcy było, aby wszystkie nośniki przenieść do poziomu parteru, w celu uporządkowania przestrzeni ( vide dyskusja publiczna po II wyłożeniu projektu). Takiego założenia ( w znaczeniu czy umieszczać reklamy na parterze, czy wyżej) nie będzie oceniał Sąd w kontekście legalności.

Co się tyczy § 18, to kwestionowanie tego zapisu w oparciu o twierdzenie, że na terenie Miasta niewiele jest obiektów ze ślepymi ścianami nie może odnieść skutku. W ocenie Sądu zapis § 18 rozszerza możliwości reklamowe (poza Podobszarem 1 III Strefy) pozwalając wyjątkowo na sytuowanie nośników reklamowych w oderwaniu od wymogu poziomu parteru.

Pojęcie nieruchomości.

W kwestii pojęcia nieruchomości Sąd wypowiedział się w sprawie SA/Kr 22/21.

Zarzut dotyczący masztów flagowych.

Wskazać należy, że skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu tego zapisu, albowiem nie wykazali, że ich interes prawny obejmuje obiekty małej architektury.

Nie wykazali też, że interes ten obejmuje maszty – chorągwie, o których mowa w § 17 pkt 2.

Niezależnie od powyższego trzeba dodać, że § 7 pkt 4 Uchwały wprowadza ograniczenie wysokości masztów flagowych do 12 m, przy czym przepis ten umieszcza, ustalając zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury. Zatem stwierdzić należy, że Uchwała w cytowanym przepisie odnosi się do masztów flagowych wyłącznie jako do obiektów małej architektury, natomiast w odniesieniu do masztów rozumianych jako budowle w ustawie Prawo budowlane – nie ma w ogóle zastosowania. Nie ma przy tym potrzeby badać szczegółowo prawidłowości zakwalifikowania wspomnianych w uchwale masztów do obiektów małej architektury w Uchwale. Dokonując oceny wymienionego w tym przepisie obiektu w aspekcie art. 3 pkt 4 pr. bud. ( mówiącego o obiektach małej architektury) należy mieć na uwadze, że wymienione w tym przepisie obiekty mają charakter przykładowy, ze względu na użyte tam sformułowanie "a w szczególności". Natomiast podstawowym kryterium uzależniającym zakwalifikowanie danego obiektu jako obiektu małej architektury jest określenie "niewielkie obiekty". Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury " powoduje, że należy dokonywać interpretacji tego pojęcia dla każdego obiektu i stanu faktycznego biorąc pod uwagę indywidualne cechy danego obiektu.

Zarzut ograniczenia wysokości i miejsca sytuowania totemów.

Zarzut skarżących sprowadza się do oceny, iż naruszono zasadę proporcjonalności i prawo własności, albowiem w ramach zabudowy, która nie jest tak zwarta jak gdzie indziej lub gdzie budynki są wyższe – znacząco ograniczono wysokość totemów (§ 20 ust. 11). Trzeba zatem wskazać, że zarzut ten nie posiada uzasadnienia; innymi słowy, skarżący nie wskazali, dlaczego akurat wskazana Uchwałą wysokość totemów nie jest właściwa. Ponadto kwestia ta w ocenie Sądu należy do kompetencji Uchwałodawcy w ramach jego dyskrecjonalnej władzy.

Co się tyczy zarzutu dopuszczenia szyldów wyłącznie na totemie zamiast na obiekcie budowlanym i odwrotnie, a nie równocześnie tu i tu – to w ocenie Sądu zapis w tym zakresie jest wyrazem ograniczania multiplikacji szyldów na nieruchomości. Ponadto nie jest prawdą, że wybór ( w I i II Strefie) sprowadza się do powyższej alternatywy. Albowiem § 20 ust. 12 pkt 2 dopuszcza niezależnie od przedstawionej opcji także sytuowanie szyldów na wysięgnikach na budynkach, na elewacji frontowej parteru.

Odnośnie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie § 20 ust. 11 w sytuacji prowadzenia działalności przez więcej niż jeden podmiot – to Sąd w sprawie niniejszej nie rozstrzyga takich wątpliwości, gdyż ocenia legalność aktu. Niemniej wskazać trzeba, że skoro § 20 ust. 17 wprowadza ograniczenie w zakresie danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność do 5 szyldów (bez szyldów sytuowanych w ogródkach gastronomicznych), to taki podmiot w ramach swojej działalności decyduje, czy umieszcza szyld na obiekcie budowlanym, czy na totemie (§ 20 ust. 11).

W zakresie zarzutu naruszenia zasady równości poprzez objęcie pojęciem "tereny towarzyszące obiektom usług" stacji paliw:

W ocenie Sądu nie ma tutaj takiego naruszenia. Istnieje oczywiście w przepisie § 17 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 19 pewne uprzywilejowanie, ale jak łatwo wyczytać z § 4 ust. 1 pkt 19 – dotyczy ono podmiotów świadczących usługi w dużym rozmiarze ( teren o minimalnej powierzchni 0,5 ha pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) względnie z założenia różnorodzajowych ( jak stacje paliw, gdzie zazwyczaj mieści się sklep oraz w znaczącej liczbie prowadzą one usługi gastronomiczne, względnie takie usługi są prowadzone obok stacji). W definicji tej stacje paliw zostały wyróżnione ze względu na to, że nie podpadają pod definicję obiektu handlowego( z pkt 1) - właśnie ze względu na swoją specyfikę. Skarżący nie mogą zarzucać skutecznie naruszenia zasady równości, gdyż nie znajdują się w tej samej sytuacji faktycznej, co stacje.

Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37a ust. 6 u.p.z.p., wskazujący, w kontekście stacji paliw, iż uchwała nie może różnicować postanowień z uwagi na to przez kogo dany nośnik jest użytkowany. Jednakże tutaj nie chodzi o to, przez kogo, ale gdzie ma być umieszczony nośnik. Albowiem zasady i warunki sytuowania nośników reklam będą się różnić w zależności od tego, gdzie mają być sytuowane (budynki, wiaty przystankowe, pawilony o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, obiekty o pow. zabudowy do 35 m2 itp.).

Zarzut dotyczący § 14 pkt 1 czyli chodzi o sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych lub innego wolnostojącego urządzenia reklamowego z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań:

W ogólności zarzut jest podparty argumentem, że w Krakowie są niewielkie odległości między poszczególnymi skrzyżowaniami dróg publicznych, więc sytuowanie nośników reklam jak wyżej będzie niemożliwe. W sposób oczywisty jest to zarzut nieweryfikowalny ( z punktu widzenia odległości między skrzyżowaniami) i równie dobrze można zająć stanowisko przeciwne. Z kolei Gmina argumentuje, że nośniki reklamowe wzdłuż drogi z reguły nie odnoszą się li tylko do reklamowania podmiotów lub działalności gospodarczych zlokalizowanych na danej nieruchomości usytuowanej tuz przy drodze lub ulicy, a bardzo często reklamują produkty lub usługi wytwarzane lub oferowane w mniej lub bardziej odległych miejscach niż reklama umiejscowiona przy drodze.

Dla Sądu jest dość czytelne, że przy konstruowaniu tego zapisu wzięto pod uwagę zarówno kwestie ładu przestrzennego (w związku z nagromadzeniem reklam przy skrzyżowaniach), jak i niejako przy okazji kwestie bezpieczeństwa, jakkolwiek w drugim planie, gdyż nie temu służy uchwała.

Natomiast z tym ostatnim zagadnieniem jest związany zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (DZ.U.2024.320 t.j.). Naruszenie ma polegać na tym, że we wskazanym przepisie obiekty budowlane przy drogach oraz nie będące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej takiej, jak podana w tabeli dla odpowiedniego rodzaju drogi. Skarżąca wskazuje, że odległości w art. 43 ust. 1 w tabeli są znacząco mniejsze niż określona w Uchwale i brak podstaw prawnych w art. 37 a u.p.z.p. do ustalania takich ograniczeń.

W ocenie Sądu inkryminowane zapisy we wskazanym niżej zakresie nie naruszają wskazanego przepisu. Po pierwsze, przepis § 14 pkt 1 odnosi się wyłącznie do skrzyżowań, a nie do pozostałych terenów wzdłuż dróg publicznych. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 43 ust. 1 odnosi się wyłącznie do terenu niezabudowanego w zakresie reklam nie będących obiektami budowlanymi umieszczonych przy drogach.

"Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 określa, w jakich odległościach, od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. To oznacza, że "reklamy umieszczone przy drogach w obszarach zabudowanych" i równocześnie "nie będące obiektami budowlanymi" nie są regulowane ustawą. Dlatego uchwała mogła uregulować to zagadnienie. " – powyższy pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 15 września 2019r. II OSK 2880/17 (którym to wyrokiem notabene NSA uchylił wyrok, na który powołuje się skarżąca, w sprawie do sygn. akt II SA/Łd 523/17).

A contrario, należy rozważyć, czy "inne wolnostojące tablice reklamowe lub inne wolnostojące urządzenia reklamowe umieszczone w obszarze zabudowanym i będące obiektami budowlanymi ( których definicja znajduje się w art. 3 ust. 1 ustawy prawo budowlane: należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; w zakresie budowli są to wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe) mogą być przedmiotem regulacji Uchwały w zakresie odległości od skrzyżowania, skoro odległości od dróg publicznych w tym zakresie reguluje art. 43 ust. 1.u.d.p.? W ocenie Sądu, inny jest cel ustawy o drogach publicznych, gdyż podane w art. 43 ust. 1 minimalne odległości zostały ustalone z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Natomiast inny jest cel Uchwały i wobec tego może ona ustalić odległości większe niż minimalne zapisane w ustawie o drogach publicznych. Tak też wskazał NSA w cytowanej sprawie II OSK 2880/17, stwierdzając, że podkreślenia wymaga, że uchwała nie stoi w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych, a jedynie wprowadza dalej idące ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy uchwała "krajobrazowa".

Odnośnie § 15 ust. 1 i § 15 ust. 2 – zarzut w zakresie wprowadzenia procentowego ograniczenia łącznej powierzchni innych tablic i innych urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych oraz łącznej powierzchni szyldów – nie jest zasadny. W ocenie Sądu z art. 37a ust. 1 i 2 wynika upoważnienie do określenia gabarytów tablic i innych urządzeń reklamowych oraz szyldów ( czyli każdego z wymiarów zewnętrznych przedmiotu). Skarżący nie wskazali, dlaczego przyjęte w Uchwale w cytowanych zapisach procentowe wielkości mają być wadliwe pod kątem naruszenia praw skarżących.

Podobnie jako niewykazany argumentacyjnie należy uznać zarzut dotyczący odległości między reklamami – 500 m w ulicach wylotowych (§16).

Odnośnie § 25 ust. 2 pkt 3 – niejasne i niejednoznaczne sformułowanie w przepisie dostosowawczym, powodujące wątpliwości; w ocenie skarżących nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy pierwszą wolnostojącą tablicą lub pierwszym urządzeniem reklamowym będzie urządzenie nowe, czy to, które usytuowane zostało przed uchwaleniem Uchwały.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów dotyczących "okrąglaka".

Natomiast co do zapisu dotyczącego "pierwszej" wolnostojącej tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego, to w istocie mogą powstać wątpliwości interpretacyjne. Skoro bowiem w sytuacji zbytniego zbliżenia wolnostojących tablic bądź urządzeń reklamowych w stosunku do odległości podanych w Uchwale o pozostawieniu danego nośnika rozstrzygają warunki określone w § 25 pkt 2 lit b-d (ogólnie rzecz biorąc pozostać ma tablica o mniejszych gabarytach), to w zapisie dotyczącym możliwości pozostawienia ich na granicy terenu, o którym mowa w § 14 pkt 1 powstaje pytanie, o którą "pierwszą" tablicę chodzi. Jednakże skoro w § 14 pkt 1 chodzi o teren w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, to będzie chodziło o pierwszą tablicę od granicy promienia owych 100m.

Jest to bowiem logiczne na tle sformułowanej hipotezy przepisu. Znajduje to również potwierdzenie w procedurze planistycznej, albowiem w trakcie dyskusji po II wyłożeniu projektu przedstawiciele gminy wskazali, że "pierwszy" nośnik to ten najbliżej skrzyżowania.

W kwestii ochrony praw nabytych i zasady proporcjonalności, w szczególności w kwestii testu proporcjonalności Sąd wypowiedział się w Uwagach ogólnych.

Wymaga nadto podkreślenia, że jakkolwiek z powodów tamże wyłuszczonych uchwała dotyczy tak nośników reklamowych posadowionych legalnie jak i nielegalnie, to w przepisach dotyczących warunków dostosowania umieszczono przepis "kolizyjny" który dotyczy tej kwestii. Mianowicie, w § 25 ust. 2 pkt 5 wskazano, że "jeżeli w wyniku zastosowania zasad sytuowania wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych, o których mowa w § 11, § 14 lub w § 16 dopuszczalnym byłoby usytuowanie w tym samym miejscu różnych wolnostojących tablic reklamowych lub wolnostojących urządzeń reklamowych, to uznaje się wcześniejsze usytuowanie danej wolnostojącej tablicy reklamowej albo danego wolnostojącego urządzenia reklamowego za zgodne z postanowieniami uchwały, o ile zostały spełnione inne wymogi określone przepisami prawa". Oznacza to, że w opisanej hipotezie przepis rozstrzyga kolizję na korzyść nośnika posadowionego legalnie.

W kwestii odszkodowań i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sad zawarł stanowisko w Uwagach ogólnych.

UZASADNIENIE DO SPRAWY Sygn. akt II SA/Kr 647/20 p. D.

Jak chodzi o interes prawny, to skarżący oświadczyli, że elewacja budynku posadowionego na nieruchomości od 15 lat wykorzystywana jest na cele reklamowe.

Oznacza to, że skarżący mają interes prawny wyłącznie jak chodzi o te formy nośników reklamowych, które można umieszczać na ścianie budynku. Są to zatem, wedle systematyki Uchwały – banery, billboardy i "inne tablice reklamowe lub inne urządzenia reklamowe umieszczane na obiektach budowlanych" oraz rzecz jasna szyldy.

W kwestii zarzutów co do wykroczenie poza upoważnienie ustawowe:

Odnośnie § 6 – w ocenie Sądu skarżący jako udostępniający elewację nieruchomości dla celów reklamowych nie mają interesu prawnego do kwestionowania tego przepisu, który dotyczy ujednolicania wyposażenia przestrzeni publicznej. Niezależnie od tego w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20, podobnie jak w kwestii § 8 (kolorystyka).

Ad. § 9 ust. 3, § 12 pkt 1,3 i 4, § 17 pkt 1,2,3,6,7,8 – w ocenie Sądu skarżący nie mają interesu prawnego do kwestionowania tych zapisów, które dotyczą nośników reklamowych wolnostojących bądź umieszczanych gdzie indziej niż ściana budynku (ewentualnie dotyczą budynku powyżej 9 m, gdzie jednakże nie mówi się o liczbie reklam, ale o zwielokrotnieniu liczby rzędów - § 17 pkt 6).

Co do § 18, dotyczącego tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na ścianach ślepych budynków, a więc mieszczącego się w zakresie interesu prawnego skarżących, to w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20

Odnośnie § 22 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3, § 23 pkt 1 – wobec regulowania w tych przepisach kwestii "okrąglaka", ogrodzeń i szlabanów – brak interesu prawnego do zaskarżenia tych przepisów.

Ad. § 15 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a – zgodzić się trzeba, że art. 37a w ust. 1 i 2 u.p.z.p. rozgranicza materię tablic i urządzeń reklamowych ( ust. 1) od kwestii szyldów ( ust. 2). Chodziło tutaj o wyodrębnienie szyldów z racji odrębnej regulacji, jakiej w tym zakresie dokonał ustawodawca. Jednak nie oznacza to wcale, że nie można dookreślić wzajemnego stosunku reklamy do szyldu na elewacji frontowej nieruchomości. W wyniku takiego zabiegu ograniczono łączną powierzchnię tych nośników, co w sposób oczywisty służy ładowi krajobrazowemu i porządkuje przestrzeń reklamową. Jest to również dopuszczalne w świetle art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. skoro można ograniczyć gabaryty nośników reklamowych; nie ulega wątpliwości, że można to uczynić w sposób procentowy.

W kwestii dania prymatu szyldom w trakcie procesu "dostosowania", to przepis mówi wyłącznie o rozwiązaniu sytuacji kolizji tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego z szyldem. Ponadto uszło uwadze skarżących, że przepisu u.p.z.p. dopuszczają możliwość zwolnienia z obowiązku dostosowania jedynie w stosunku do obiektów małej architektury ( art. 37a ust.10 pkt 1) oraz ogrodzeń (art. 37a ust. 10 pkt 1). Ustawodawca nie wprowadził takiej możliwości w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów. Jednakże w hipotezie § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a pozostawiono szyldy przed pozostałymi nośnikami z uwagi na ich cel. Podstawową bowiem cechą odróżniającą szyld od innej tablicy bądź urządzenia reklamowego jest fakt, że szyld informuje o działalności prowadzonej na danej nieruchomości ( art. 2 pkt 16d u.p.z.p.), a zatem na tej nieruchomości powinien zostać, podczas gdy inną tablicę reklamową bądź urządzenie reklamowe można zlokalizować w innych miejscach.

Ad. § 25 ust. 1 - w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Ad. § 25 ust. 5 i ust. 6 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 - w ocenie Sądu skarżący jako udostępniający elewację nieruchomości dla celów reklamowych nie mają interesu prawnego do kwestionowania tych przepisów, które dotyczą obiektów małej architektury oraz ogrodzeń.

Ad. § 8 ust. 1 pkt 4 – w przepisie jest mowa o tymczasowych obiektach małej architektury, a więc skarżący nie mają interesu do kwestionowania tego zapisu.

Ad. § 9 ust. 4 i ust. 8 pkt 5 – wedle skarżących pojęcia "tymczasowe obiekty budowlane" oraz "tymczasowe tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" użyte w powyższych przepisach wykraczają poza delegację ustawową, bez ich zdefiniowania. Trzeba zatem wskazać, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest definicja tablicy reklamowej ( art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) oraz urządzenia reklamowego ( art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Z kolei w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 zdefiniowano obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Co do tego ostatniego, kwestię odniesienia się do ustawy Prawo budowlane reguluje § 4 ust. 2 Uchwały, który mówi, że pozostałe ( poza zdefiniowanymi w uchwale) określenia użyte w tejże uchwale należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych ( czyli np. w Prawie budowlanym). Dodanie do powyższych określeń zdefiniowanych albo w u.p.z.p., albo w prawie budowlanym określenia "tymczasowe" nie zmienia ani na jotę bazowych definicji, a jedynie podkreśla, że ich desygnaty mają trwać krótko, do czasu przewidywanej zmiany. Tak więc zarzut nie jest zasadny.

W ocenie Sądu nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. Przyjęty w Uchwale mieszany sposób określenia poszczególnych obszarów jest możliwy do zaakceptowania, zaś wyodrębnienie ze stref - podobszarów ma charakter porządkujący i jest jak najbardziej dopuszczalny. Pozostałe uwagi w tym zakresie zostały zawarte w sprawie II SA/Kr 1071/20.

Odnosząc się do zarzutu posługiwania się pojęciami niedookreślonymi, nieostrymi takimi jak: "okno wystawowe" (§ 4 ust. 1 pkt 22), "teren publicznie dostępny" ( (§ 4 ust. 1 pkt 28) "ciąg ulic wylotowych" (§ 5 ust. 3), sytuowanie "w sposób kolidujący", "materiały wytrzymałe i odporne na warunki atmosferyczne" (§ 7 pkt 1 i 2),

"detale" (§ 8 ust.2 pkt 2), "tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odbijające światło" (§ 9 ust. 9), "dopuszcza się ( § 9 ust. 10), "zwielokrotnienie liczby rzędów z tablicami reklamowymi" (§ 17 pkt 6), "nie wpływało negatywnie" ( § 22 ust. 3 pkt 2) – to jest on całkowicie bezzasadny. Użyte w Uchwale określenia i sformułowania zostały zdefiniowane bądź w niej samej ( słowniczek pojęć § 4 ust. 1), bądź w przepisach obowiązującego prawa ( § 4 ust. 2) , bądź należy im przypisać znaczenie, jakie terminy te posiadają zgodnie z ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniem ( § 8 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( DZU nr 2016, 283 t.j.). Wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).

Co do zarzucanej wewnętrznej sprzeczności § 9 ust. 12 powiązanego z § 15 pkt 1 i § 18 Uchwały – wskazać należy, że treść przepisu § 9 ust. 12 nie stanowi koniunkcji, lecz w przypadku murali odsyła do stosowania odpowiednich zasad dotyczących innych nośników reklamowych - albo gdy chodzi o elewację frontową obiektu budowlanego, albo gdy chodzi o ślepą ścianę.

W zakresie zarzutów naruszenia art. 37b u.p.z.p. ( procedura) – Sąd przedstawił stanowisko w sprawie II SA/Kr 1103/20. Dodać tylko należy, w kwestii wprowadzenia w ramach autopoprawki po III wyłożeniu projektu – zmiany w § 25 ust. 2 pkt 3 – że nie jest to wcale jakaś nowa regulacja dotycząca słupa plakatowo – reklamowego, a jedynie doprecyzowanie, że oprócz wskazania zasad dotyczących wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - określono, kiedy słup może być zlokalizowany na granicy terenu, o którym mowa w § 13 pkt 2 lit. b. Zasadnicze regulacje co do wymogów dla słupa reklamowego ":okrąglak" nie uległy tutaj zmianie.

Odnośnie problematyki obowiązku "dostosowania" i ochrony praw nabytych – swoje stanowisko przedstawił Sąd w Uwagach ogólnych oraz w sprawie II SA/Kr 1071/20 i II SA/Kr 22/21.

UZASADNIENIE DO SPRAWY II SA/Kr 214/21

W zakresie interesu prawnego – skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] gdzie znajdują się tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

W dziale I KW nr [...] widnieje działka nr [...] o pow. [...] ha zabudowana budynkiem mieszkalnym (wielomieszkaniowym). W dziale III tej księgi znajduje się wpis ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz M. Sp. z o.o. polegającego na korzystaniu z elewacji zachodniej i wschodniej budynku nr [...] i dachu w celu wybudowania i zamontowania zewnętrznych reklam wielkoformatowych /banerów reklamowych /murali. Ze zdjęć zamieszczonych na Google Maps wynika, że budynek posiada ślepe ściany, stąd zapewne zakres tego prawa. Nie budzi wątpliwości, że na działce można też umieszczać reklamy wolnostojące.

Spółka zarzuciła przekroczenie upoważnienia ustawowego w niżej podanych zakresach.

W zakresie szczegółowych zarzutów:

Ad. § 6 – Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 1103/20. W ocenie Sądu zamieszczenie tego przepisu było dopuszczalne. Ponadto Spółka nie ma interesu prawnego do jego kwestionowania.

Ad. § 8 i § 22 ust. 5 – skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania tych zapisów, , jako że dotyczą one obiektów małej architektury oraz ogrodzeń.

Ad. § 9 ust. 3, § 12 pkt 1,3 i 4, § 17 pkt 1,2,3,6,7,8, § 18– w zakresie kwestionowania ograniczenia ilościowego w sytuowaniu reklam – w świetle hipotez wskazanych przepisów skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Chodzi w nich bowiem o tereny ogródków gastronomicznych, stoisk handlowych, targowych lub wystawienniczych i terenu towarzyszącego obiektom usług ( w rozumieniu Uchwały). Wyżej wskazano rodzaje nośników reklamowych, które mogą wchodzić w grę oraz to, że jest to działka zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, a nie usługowym. Tak więc brak interesu w zaskarżeniu uchwały we wskazanym zakresie.

Co do § 18, dotyczącego tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na ścianach ślepych budynków, a więc mieszczącego się w zakresie interesu prawnego skarżących, to w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20

Ad. § 22 ust. 1 pkt 5, - skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tego przepisu, gdyż dotyczy on ogrodzeń;

Ad. § 9 ust. 8 pkt 3 – skarżąca nie wykazała, że na jej nieruchomości stoi słup reklamowy "okrąglak", a więc brak interesu prawnego;

Ad. § 23 pkt 1 – skarżąca nie wykazała interesu prawnego w skarżeniu zapisów dotyczących szlabanów wjazdowych;

Ad. § 15 ust. 1 pkt 1 – okoliczność, że w art. 37a u.p.z.p. szyldy doczekały się odrębnej regulacji w ust. 2 tego przepisu, nie zmienia faktu, iż zgodnie z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. szyld jest tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym. Ponadto brak podstaw, by twierdzić, że limitowanie łącznej powierzchni szyldu i pozostałych tablic bądź urządzeń reklamowych nie ma oparcia w tym przepisie.

Ad. § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a – przepis ten, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mówi o dostosowaniu szyldów do postanowień Uchwały, tylko wskazuje, że w sytuacji kolizyjnej z innymi niż szyld tablicami reklamowymi czy urządzeniami reklamowymi, pozostawia się szyld. Jest to oczywiste, zważywszy na rolę szyldu.

Ad. § 25 ust. 1 - - wskazać należy, że § 25 ust. 1 nie dotyczy obowiązku "dostosowania", gdyż o tym jest mowa w § 25 ust. 2. Natomiast wyraz "sytuowanie" z art. 37 a ust. 1u.p.z.p. dotyczy w sposób oczywisty także procesu "budowania".

Ad. § 25 ust. 5 i ust. 6 - skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania tych zapisów, jako że dotyczą one obiektów małej architektury oraz ogrodzeń.

Ad. § 8 ust. 1 pkt 4 – w przepisie jest mowa o tymczasowych obiektach małej architektury, a więc skarżący nie mają interesu do kwestionowania tego zapisu.

Ad. § 9 ust. 4 i ust. 8 pkt 5 – wedle skarżących pojęcia "tymczasowe obiekty budowlane" oraz "tymczasowe tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" użyte w powyższych przepisach wykraczają poza delegację ustawową. Trzeba zatem wskazać, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest definicja tablicy reklamowej ( art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) oraz urządzenia reklamowego ( art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Z kolei w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 zdefiniowano obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Co do tego ostatniego, kwestię odniesienia się do ustawy Prawo budowlane reguluje § 4 ust. 2 Uchwały, który mówi, że pozostałe ( poza zdefiniowanymi w uchwale) określenia użyte w tejże uchwale należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych ( czyli np. w Prawie budowlanym). Dodanie do powyższych określeń zdefiniowanych albo w u.p.z.p., albo w prawie budowlanym określenia "tymczasowe" nie zmienia ani na jotę bazowych definicji, a jedynie podkreśla, że ich desygnaty mają trwać krótko, "tymczasowo’ – a więc do czasu przewidywanej zmiany. Tak więc zarzut nie jest zasadny.

W zakresie określenia obszarów wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20, w sprawie II SA/Kr 1071/20 oraz co do ciągów wylotowych ulic – w sprawie II SA/Kr 1369/20.

W zakresie użycia przytaczanych w skardze pojęć nieostrych – Sąd wypowiedział się w sprawie II SA/Kr 647/20 ( w skardze niniejszej zarzuty są identyczne).

W zakresie zarzutów naruszenia art. 37b u.p.z.p. ( procedura) – Sąd przedstawił stanowisko w sprawie II SA/Kr 1103/20.

UZASADNIENIE DO SPRAWY sygn. akt II SA/Kr 261/21

Jak chodzi o interes prawny, to skarżąca oświadczyła, że elewacja budynku posadowionego na nieruchomości wykorzystywana jest na cele reklamowe.

Oznacza to, że skarżąca ma interes prawny wyłącznie jak chodzi o te formy nośników reklamowych, które można umieszczać na ścianie budynku. Są to zatem, wedle systematyki Uchwały – banery, billboardy i "inne tablice reklamowe lub inne urządzenia reklamowe umieszczane na obiektach budowlanych" oraz rzecz jasna szyldy.

W zakresie zarzutu wykroczenia poza upoważnienie ustawowe

Co do § 6 – w ocenie Sądu skarżąca jako udostępniająca elewację nieruchomości dla celów reklamowych nie ma interesu prawnego do kwestionowania tego przepisu, który dotyczy ujednolicania wyposażenia przestrzeni publicznej. Niezależnie od tego w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20, podobnie jak w kwestii § 8 (kolorystyka).

Ad. § 9 ust. 3, § 12 pkt 1,3 i 4, § 17 pkt 1,2,3,6,7,8 – w ocenie Sądu skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania tych zapisów, które dotyczą nośników reklamowych wolnostojących bądź umieszczanych gdzie indziej niż ściana budynku (ewentualnie dotyczą budynku powyżej 9 m, gdzie jednakże nie mówi się o liczbie reklam, ale o zwielokrotnieniu liczby rzędów - § 17 pkt 6).

Co do § 18, dotyczącego tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na ścianach ślepych budynków, a więc mieszczącego się w zakresie interesu prawnego skarżących, to w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20

Odnośnie § 22 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3, § 23 pkt 1 – wobec regulowania w tych przepisach kwestii "okrąglaka", ogrodzeń i szlabanów – brak interesu prawnego do zaskarżenia tych przepisów.

Ad. § 15 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a – zgodzić się trzeba, że art. 37a w ust. 1 i 2 u.p.z.p. rozgranicza materię tablic i urządzeń reklamowych ( ust. 1) od kwestii szyldów ( ust. 2). Chodzi bowiem tutaj o odrębną regulację, jakiej w tym zakresie dokonał ustawodawca. Jednak nie oznacza to wcale, że nie można dookreślić wzajemnego stosunku reklamy do szyldu na elewacji frontowej nieruchomości. W wyniku takiego zabiegu ograniczono łączną powierzchnię tych nośników, co w sposób oczywisty służy ładowi krajobrazowemu i porządkuje przestrzeń reklamową. Jest to również dopuszczalne w świetle art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. skoro można ograniczyć gabaryty nośników reklamowych; nie ulega wątpliwości, że można to uczynić w sposób procentowy.

W kwestii dania prymatu szyldom w trakcie procesu "dostosowania", to przepis mówi wyłącznie o rozwiązaniu sytuacji kolizji tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego z szyldem. Ponadto uszło uwadze skarżących, że przepisu u.p.z.p. dopuszczają możliwość zwolnienia z obowiązku dostosowania jedynie w stosunku do obiektów małej architektury ( art. 37a ust.10 pkt 1) oraz ogrodzeń (art. 37a ust. 10 pkt 1). Ustawodawca nie wprowadził takiej możliwości w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów. Jednakże w hipotezie § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a pozostawiono szyldy przed pozostałymi nośnikami z uwagi na ich cel. Podstawową bowiem cechą odróżniającą szyld od innej tablicy bądź urządzenia reklamowego jest fakt, że szyld informuje o działalności prowadzonej na danej nieruchomości ( art. 2 pkt 16d u.p.z.p.), a zatem na tej nieruchomości powinien zostać, podczas gdy inną tablicę reklamową bądź urządzenie reklamowe można zlokalizować w innych miejscach.

Ad. § 25 ust. 1 - w tej kwestii wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Ad. § 25 ust. 5 i ust. 6 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 - w ocenie Sądu skarżąca jako udostępniająca elewację nieruchomości dla celów reklamowych nie ma interesu prawnego do kwestionowania tych przepisów, które dotyczą obiektów małej architektury oraz ogrodzeń.

Ad. § 8 ust. 1 pkt 4 – w przepisie jest mowa o tymczasowych obiektach małej architektury, a więc skarżąca nie ma interesu do kwestionowania tego zapisu.

Ad. § 9 ust. 4 i ust. 8 pkt 5 – wedle skarżącej pojęcia "tymczasowe obiekty budowlane" oraz "tymczasowe tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" użyte w powyższych przepisach wykraczają poza delegacje ustawową, bez ich zdefiniowania. Trzeba zatem wskazać, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest definicja tablicy reklamowej ( art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) oraz urządzenia reklamowego (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Z kolei w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 zdefiniowano obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Co do tego ostatniego, kwestię odniesienia się do ustawy Prawo budowlane reguluje § 4 ust. 2 Uchwały, który mówi, że pozostałe ( poza zdefiniowanymi w uchwale) określenia użyte w tejże uchwale należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych ( czyli np. w Prawie budowlanym). Dodanie do powyższych określeń zdefiniowanych albo w u.p.z.p., albo w prawie budowlanym określenia "tymczasowe" nie zmienia ani na jotę bazowych definicji, a jedynie podkreśla, że ich desygnaty mają trwać krótko, do czasu przewidywanej zmiany. Tak więc zarzut nie jest zasadny.

W ocenie Sądu nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. Przyjęty w Uchwale mieszany sposób określenia poszczególnych obszarów jest możliwy do zaakceptowania, zaś wyodrębnienie ze stref - podobszarów ma charakter porządkujący i jest jak najbardziej dopuszczalny. Pozostałe uwagi w tym zakresie zostały zawarte w sprawie II SA/Kr 1071/20.

Odnosząc się do zarzutu posługiwania się pojęciami niedookreślonymi, nieostrymi takimi jak: "okno wystawowe" (§ 4 ust. 1 pkt 22), "teren publicznie dostępny" ( (§ 4 ust. 1 pkt 28) "ciąg ulic wylotowych" (§ 5 ust. 3), sytuowanie "w sposób kolidujący", "materiały wytrzymałe i odporne na warunki atmosferyczne" (§ 7 pkt 1 i 2), "detale" (§ 8 ust.2 pkt 2), "tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odbijające światło" (§ 9 ust. 9), "dopuszcza się ( § 9 ust. 10), "zwielokrotnienie liczby rzędów z tablicami reklamowymi" (§ 17 pkt 6), "nie wpływało negatywnie" ( § 22 ust. 3 pkt 2) – to jest on całkowicie bezzasadny. Użyte w Uchwale określenia i sformułowania zostały zdefiniowane bądź w niej samej ( słowniczek pojęć § 4 ust. 1), bądź w przepisach obowiązującego prawa ( § 4 ust. 2) , bądź należy im przypisać znaczenie, jakie terminy te posiadają zgodnie z ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniem ( § 8 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( DZU nr 2016, 283 t.j.). Wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).

Co do zarzucanej wewnętrznej sprzeczności § 9 ust. 12 powiązanego z § 15 pkt 1 i § 18 Uchwały – wskazać należy, że treść przepisu § 9 ust. 12 nie stanowi koniunkcji, lecz w przypadku murali odsyła do stosowania odpowiednich zasad dotyczących innych nośników reklamowych - albo gdy chodzi o elewację frontową obiektu budowlanego, albo gdy chodzi o ślepą ścianę.

W zakresie zarzutów naruszenia art. 37b u.p.z.p. ( procedura) – Sąd przedstawił stanowisko w sprawie II SA/Kr 1103/20.

Odnośnie problematyki obowiązku "dostosowania" i ochrony praw nabytych – swoje stanowisko przedstawił Sąd w Uwagach ogólnych oraz w sprawie II SA/Kr 1071/20.

III. UWAGI KOŃCOWE.

Analiza i ocena kontrolowanego aktu prawa miejscowego musiała mieć w pierwszym rzędzie za przedmiot ustosunkowanie się do cytowanego na wstępie wyroku TK o sygn. akt P 20/19, albowiem od tego zależał w dużej mierze byt prawny Uchwały. Sąd to uczynił, w sposób jednoznaczny przyjmując ocenę w/w wyroku jako orzeczenia o pominięciu prawodawczym, w zgodzie z przeważającymi poglądami doktryny prawa konstytucyjnego. Równocześnie Sąd miał na względzie i to, że konsekwencji braków legislacyjnych ustawy nie powinna ponosić ani wyłącznie gmina, ani wyłącznie przedsiębiorcy czy inne podmioty reklamujące swoją działalność. Stąd nawiązanie, do czasu ingerencji ustawodawcy, do możliwej na gruncie prawa cywilnego ścieżki odszkodowawczej (odpowiedzialność za szkodę legalną), która wymaga jedynie poruszania się w sposób bardziej twórczy na gruncie obowiązujących przepisów, co usprawiedliwia wyjątkowość ocenianej sytuacji.

Z drugiej bowiem strony nie sposób nie zauważyć, że uchwała krajobrazowa i jej wejście w życie po raz pierwszy w historii miejscowej legislacji, doprowadziła do bezprecedensowej zmiany w krajobrazie miasta, odbiorze jego zabytków czy estetyki pejzażu. Pokazała zatem nie tylko w teorii, ale i w praktyce, w rzeczywistości, że ustalenie nowego "porządku reklamowego" jest wartością nie do przecenienia, zwłaszcza biorąc pod uwagę punkt wyjścia, którym była całkowita dowolność w tej kwestii i chaos. Jeśli zatem teraz przedsiębiorcy w różnoraki sposób zarzucają wprowadzenie określonych ograniczeń, przekładających się na osiągane zyski, to należy zauważyć, że przez lata gospodarki rynkowej działali w sposób w tym zakresie całkowicie nieskrępowany, lecz równocześnie nie zważając na wartości estetyczne przestrzeni, czyli potrzeby obecnych w niej mieszkańców. Można powiedzieć, że nie jest to zadaniem przedsiębiorcy. To zapewne prawda; skoro jednak tak, to ktoś musiał to zadanie zrealizować i z woli ustawodawcy realizują je lokalne samorządy. Trzeba przy tym wskazać, że oceniana uchwała jest pierwszą na terenie Gminy Miejskiej Kraków i jedną z pierwszych w kraju. Z tego względu nie ma rozbudowanej praktyki tworzenia tego typu aktów prawnych, jak to jest w przypadku uchwał w przedmiocie planów miejscowych. Rodzi to określone trudności, typowe dla pionierskiej legislacji.

Oczywiście potrzeba istnienia danego aktu prawnego nie sanuje ewentualnej jego sprzeczności z prawem. I nie ona stanowiła przedmiot badania Sądu. Uwagi powyższe poczynione zostały dla przypomnienia otoczenia faktycznego uchwały. Natomiast trzeba z całą mocą podkreślić, że skarżący nie wykazali okoliczności związanej z jej sprzecznością z prawem.

Kontrolowany akt jest dość zawiły, stosunkowo trudny do odkodowania. Jednak odczytanie jego jest jak najbardziej możliwe; nie ma w nim elementów wzajemnie sprzecznych, całkowicie nielogicznych czy niezrozumiałych (poza jednym zapisem, o którym była mowa) i ostatecznie można odczytać tekst prawny i odtworzyć normy. Jednak zauważyć należy, że trudności w wykładni nie stanowią o nieważności aktu prawnego.

Należy też podkreślić, że Sąd rozpoznając sprawę, nie zajmował się co do zasady wykładnią uchwały w takim sensie, aby rozstrzygać wszystkie wątpliwości skarżących w zakresie interpretacyjnym. Jeśli to kilkakrotnie uczynił, to tylko po to, aby wykazać, że podnoszenie takich wątpliwości nie znajduje oparcia w treści przepisów Uchwały.

Końcowo trzeba podnieść, że w ocenie Sądu przy tworzeniu Uchwały nie zostały naruszone zasady konstytucyjne wskazywane przez skarżących, w przeciwieństwie do przepisów stanowiących delegację ustawową tworzonych przez ustawodawcę, który nie zadbał wystarczająco o skutki wprowadzonej regulacji. Jednak w ocenie Sądu ta kwestia winna znaleźć rozwiązanie ustawowe. Do tego czasu można skorzystać z dedykowanych narzędzi prawa cywilnego (np. art..4171§ 4 k.c.)

Podkreślenia bowiem wymaga, jak to już wcześniej uczyniono, że sam wymóg dostosowania się do przepisów uchwały podmiotów mających nośniki reklamowe w momencie jej wejścia w życie, jest jednym z narzędzi uchwały zmierzającym do uporządkowania chaosu, a jednocześnie jest koniecznym z punktu widzenia zasady równości. Jako taki, winien funkcjonować w systemie prawnym.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.