Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/2034/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skarga J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2023 r, nr SKO Gd/2034/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 lutego 2022 r. J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej i niepodejmowaniem jej w celu sprawowania opieki nad całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji matką I. S.

W toku postępowania administracyjnego ustalono m.in., że: I.S., zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w Gdyni z dnia 26 maja 2003 r. jest osobą trwale oraz całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji spowodowaną stanem narządu wzroku. Nie ustalono daty powstania niepełnosprawności. J. S. przysługuje prawo do emerytury, której wysokość od 1 stycznia 2022 r. wynosi 1 263,98 zł (netto).; rodzice I. S. nie żyją. Oprócz skarżącego niepełnosprawna ma jeszcze jednego syna, z którym kontakt jest ograniczony.

W dniu 22 marca 2022 r. został przeprowadzony przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni rodzinny wywiad środowiskowy. Z jego treści wynika, iż wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką. I. S. zamieszkuje samotnie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Choruje przewlekle na nadciśnienie, jaskrę, zwyrodnienia wielostawowe, zaburzenia korzeni nerwów rdzeniowych i splotów nerwowych, niedowidzi (zaburzenia siatkówki zwyrodnienia plamki i bieguna tylnego), zawroty głowy. I. S. wymaga pomocy zarówno w prowadzeniu gospodarstwa domowego jak i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. W ostatnim czasie jej stan zdrowia znacznie się pogorszył, oprócz niedowidzenia, które ją ogranicza doszły zawroty głowy skutkujące upadkami. Opieka wnioskodawcy nad matką polega na: robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, ubrań i leków, nadzorowaniu w przyjmowaniu leków, praniu, sprzątaniu, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, realizowaniu recept, towarzyszeniu podczas spacerów. Skarżący wskazał, iż czynności te zajmują mu ok. 6 godzin dziennie. I. S. od godz. 18 zostaje sama w domu. Samodzielnie myje twarz, zęby, czesze się, zaspokaja potrzeby fizjologiczne, ubiera przygotowane ubrania. Po domu porusza się samodzielnie, choć z trudnością. W ocenie pracownika socjalnego opieka jest sprawowana prawidłowo, polega na pomocy o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym i gospodarczym.

W toku postępowania ustalono, że w dniu 27 kwietnia 2022 r. skarżący dokonał wyrejestrowania firmy "J.", która została zawieszona z dniem 30 listopada 1999 r. Z kwestionariusza okresów składkowych i nieskładkowych zaś wynika, iż po zakończeniu działalności firmy żadna inna działalność nie została założona. Wnioskodawca oświadczył, iż po 30 listopada 1999 r. nie podjął żadnej pracy ani działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 9 maja 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji organ za powód odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej u.ś.r., że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki oraz brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Organ odniósł się też do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13, wskazując, że nie kreuje on nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ta niepełnosprawność powstała już po okresie dzieciństwa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzji Prezydenta Miasta Gdyni zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 24 października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na zapis art. 17 ust 1b u.ś.r.. Kolegium zobowiązało również organ do ustalenia pracy zawodowej, stażu pracy, wykształcenia, zawodu wyuczonego skarżącego, a także czy byłby on skłonny zawiesić emeryturę i podjąć zatrudnienie, a jeśli tak, to jaką pracę mógłby i chciałby wykonywać, gdzie i w jakim wymiarze, gdyby nie opieka sprawowana nad niepełnosprawną matką. Zobowiązał także do precyzyjnego ustalenia opieki sprawowanej nad niepełnosprawną, w celu ustalenia czy zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego aktywności zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wezwał skarżącego pismem z dnia 18 listopada 2022r. do przedłożenia dokumentów i odpowiedzi na pytania zgodnie z wytycznymi Kolegium. Zwrócono się również do Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [..] w Gdyni o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie złożył pismo z dnia 3 grudnia 2022 r. w którym oświadczył m.in., iż ostatnie zatrudnienie zakończył w 2003 r. (zamknięcie działalności gospodarczej). Wskazał, że u matki występuje ślepota obuoczna, nie widzi, nie jest wstanie wykonywać czynności życia codziennego, wymaga przy tym stałej opieki drugiej osoby. Porusza się samodzielnie, ale tylko z asekuracją skarżącego. Oświadczył, że jeździ do niepełnosprawnej rano i po godzinie 18-stej. Skarżący posiada wykształcenie zawodowe o zawodzie monter wentylacji i klimatyzacji. Skarżący byłby wstanie zawiesić emeryturę.

Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej Nr [..] w Gdyni pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. poinformował organ, że "niemożliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z J. S., gdyż ww. nie ustalił dogodnego terminu przeprowadzenia tej czynności. W piśmie wskazano też, że telefon pracownika socjalnego wielokrotnie odbierała żona skarżącego i zapewniała, że "mąż oddzwoni". Do dnia wydania decyzji organu I instancji, skarżący nie skontaktował się z Ośrodkiem.

Dnia 2 marca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję odmowną. Organ uzasadnił odmowę wskazując na brak bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego między koniecznością sprawowania opieki nad matką a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Organ uznał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 4 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że brak współpracy ze strony skarżącego w celu wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił organom naruszenie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

W przedmiotowej sprawie podstawą wydanych decyzji organów obu instancji było naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy skarżący uniemożliwił organowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W dniu 18 listopada 2022 organ I instancji skierował do Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. W piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r. Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej numer [..] poinformował organ, że "[...] niemożliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego cz. IX z panem J. S., gdyż ww. nie ustalił dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadmieniam, iż telefon od pracownika socjalnego wielokrotnie odbierała żona w/w i zapewniała, że mąż oddzwoni. Do dnia dzisiejszego Pan J. S. nie oddzwonił". Zgodnie z tą informacją wielokrotnie podejmowane były próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący mógł z łatwością powziąć wiedzę o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustosunkować się do niego, czego nie uczynił. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn braku kontaktu organowi. Nie wskazał ich również ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze złożonej do Sądu.

Milczenie skarżącego nie może być odczytane inaczej jak brak woli do dokonania wskazanych czynności, a w konsekwencji jako odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mająca wpływ na ustalenie wnioskowanego prawa. Rolą organów orzekających w sprawach świadczenia pielęgnacyjnego jest kontrola nad tym, aby nie dochodziło do nadużyć w zakresie jego przyznawania. Niewątpliwie tej kontroli, mającej na celu weryfikację faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, służy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Jak stanowi art. 23 ust. 4aa tej ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Instytucja wywiadu środowiskowego, do której odsyła przywołany przepis, jest uregulowana w art. 107 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.). Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 (art. 107 ust. 1). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 4a).

W ocenie Sądu, w zakresie przedmiotowym tej regulacji będą się mieściły nie tylko sytuacje wyraźnej odmowy przeprowadzenia wywiadu przez podmiot ubiegający się oświadczenie, ale także zachowania, które w okolicznościach faktycznych danej sprawy mogą być odczytane jako utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu. W tym obszarze znajdą się zatem takie sytuacje, w których podmiot ubiegający się oświadczenie w bezzasadny sposób lekceważy kierowane do niego wezwania, nie podejmuje próby kontaktu z organem pomimo kierowanych do niego próśb. Jeżeli strona swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają takiego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2886/19).

Nie sposób przychylić się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej istniały wątpliwości co do zasadności udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego też organ zdecydował się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem było rozwianie wątpliwości co do wypełnienia przesłanek wskazanych w przepisie. Uchylanie się przez skarżącego spowodowało, że organ wydając decyzję nie posiadał dostatecznej wiedzy, która pozwoliła rozwiać by mu wątpliwości, co do wypełnienia przesłanek tam wskazanych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu Kolegium odwołując się do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 u.ś.r. prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..