Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1632/19 w sprawie ze skargi P.J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr BDF1.4800.18.2019 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.J. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1632/19, oddalił skargę P. J. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Orzeczeniem z 18 grudnia 2018 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie (zwana także: Komisją I instancji lub RKO) uznała obwinionego – P.J. odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1c ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2018 r. poz. 1458 ze zm. dalej: u.n.d.f.p.) polegającego na tym, że jako Dyrektor Wydziału Obsługi Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie w dniu 16 maja 2017 r. podpisał umowę na sukcesywną dostawę środków i materiałów do utrzymania czystości na potrzeby Urzędu oraz przejść granicznych znajdujących się na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, udzielając zamówienia publicznego K. S. z naruszeniem art. 7 ust. 3, art. 9 ust 1, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1986, z późn.zm.; dalej: p.z.p.), mimo braku podstaw do udzielenia zamówienia, bowiem złożone przez oferenta dokumenty nie były podpisane przez osobę upoważnioną do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy. Za ten czyn RKO wymierzyła karę upomnienia i na podstawie art. 167 ust. 1 u.n.d.f.p. obciążyła kosztami postępowania w wysokości 316,18 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że zamówienie publiczne objęte przedmiotem rozpoznania w sprawie, o łącznej wartości w kwocie 516 204,86 zł, było zamówieniem, do którego zgodnie z art. 4 pkt 8 p.z.p. należało stosować przepisy tej ustawy. Jak ustalono, działający w imieniu Urzędu obwiniony dokonał wyboru oifery, która powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.z.p., z uwagi na niezgodność tej oferty z ustawą oraz wymogami SIWZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

WSA stwierdził, że z niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie odrzucono oferty, mimo że nie zawierała podpisu osoby lub osób upoważnionych do składania woli w imieniu wykonawcy. Brak było też podpisu na formularzu ofertowym, a także na druku "Oświadczenie wykonawcy o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu oraz o braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu".

W przypadku braku takiego podpisu, stosownie do treści art. 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.z.p., zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest ona niezgodna z ustawą, jak również wtedy, gdy jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z zastrzeżeniem art. 87 ust. 2 pkt 3.

Naruszenie to doprowadziło do udzielenia zamówienia wykonawcy, którego ofertę należało odrzucić. Brak też było możliwości skorzystania z wezwania wykonawcy do uzupełniania braków oferty zgodnie z art. 26 ust.3 p.z.p. z uwagi na niezgodność oferty z ww. ustawą. Art. 26 ust. 3 p.z.p. stanowi, że jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Zdaniem WSA, organy obu instancji trafnie uznały, że w przedmiotowym postępowaniu wybrana oferta, złożona w toku postępowania o udzielenie zamówienia, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 p.z.p. W konsekwencji spełnione zostały przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1c u.n.d.f.p.

Skarżący był uprawniony do wykonywania w postępowaniu o udzielenie zamówienia czynności zastrzeżonych dla Dyrektora Generalnego Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie na podstawie pełnomocnictwa z 29 lutego 2019 r. udzielonego na podstawie art. 18 ust. 2 p.z.p. oraz art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Działając na podstawie ww. upoważnienia, zatwierdził on informację o wyborze oferty. Był on jednak także uprawniony – co wynika bezpośrednio z treści pełnomocnictwa – do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty. Oznacza to, że w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości jego odpowiedzialność oparta jest na przepisach art. 18 ust. 2 p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie cywilnej. Sąd I instancji przyjął, że skarżący wprawdzie nie działał w zamiarze popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednak popełnił je w skutek niedochowania należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach sprawy. Jak sam przyznał, nie dostrzegł nieprawidłowości postaci braku podpisu wykonawcy na formularzu ofertowym i załącznikach do oferty (wynika to z treści protokołu wyjaśnień z 6 listopada 2018 r. złożonym przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych, a także z protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień z 13 lutego 2018 r. w Najwyższej Izbie Kontroli Delegatura w Olsztynie). Obwiniony stwierdził, że skupił się na innych elementach oferty, która w całości była wypełniona przez wykonawcę ręcznie i zawierała 257 pozycji kosztorysowych na 31 stronach oferty. Ponadto, wykonawca był dobrze znany zamawiającemu, bowiem już wcześniej wykonywał na rzecz Urzędu zamówienia. Obwiniony wskazał również, że nie czuwał nad przebiegiem przedmiotowego postępowania zamówieniowego, bo nie widział takiej konieczności, skoro zajmowali się tym specjaliści.

W ocenie Sądu, pomimo powyższych okoliczności, należało stwierdzić, że to na skarżącym ciążył obowiązek podjęcia przez niego takich działań, które zapewniłyby odpowiedni nadzór i weryfikację prawidłowości działań pracowników bezpośrednio realizujących czynności w postępowaniu. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego, w tym szczegółowych wyjaśnień samego obwinionego, nie zweryfikował on w żaden sposób prawidłowości czynności podjętych przez pracowników w toku realizowanego postępowania, w całości zawierzył pracownikom realizującym postępowanie, nie upewniając się co do prawidłowości takiego założenia. Zauważyć należy, że skarżący dostrzegał te braki, gdyż jak wyjaśnił już na etapie postępowania administracyjnego, w wydziale kierowanym przez skarżącego wdrożono już odpowiednie procedury i mechanizmy gwarantujące weryfikację prawidłowości czynności podejmowanych w postępowaniu zamówieniowym przez pracowników bezpośrednio je realizujących czyli zapewnienie dodatkowej kontroli. Nie ulega zatem wątpliwości, że obwiniony nie czuwał prawidłowo nad przebiegiem przedmiotowego postępowania zamówieniowego. Powinien być bowiem świadomy możliwości popełnienia błędu przez osoby przygotowujące postępowanie zamówieniowe, a także nieprawidłowości mogących się pojawić w ofercie wykonawcy. Zabrakło szczegółowej weryfikacji przyjętej oferty.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i uniewinnienie skarżącego od popełnienia zarzucanego mu czynu, ewentualnie o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, polegających na naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 113 ust. 3 i art. 134 ust. 1 u.n.d.f.p. w zakresie praworządności, przekraczania terminów ustawowych i zasady bezpośredniości;

2) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 19 ust. 2 u.n.d.f.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu winy skarżącego, w sytuacji gdy nie brał on udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne, a jedynie jako kierownik jednostki zamawiającego nadzorował to postępowanie i podpisał umowę z wybranym przez komisję konkursową oferentem, który złożył najkorzystniejszą ofertę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, wskazać przede wszystkim należy, że art. 7 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidują własną procedurę. Można zatem było wskazać jako naruszony jedynie odpowiedni przepis z tej ustawy.

Wypada zatem zauważyć, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W dziale IV w art. od 72 do art. 169 unormowane zostało postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ramach tych przepisów następuje zebranie materiału dowodowego, jego ocena, a także ustalenie stanu faktycznego sprawy, który stanowi podstawę do zastosowania odpowiednich do okoliczności sprawy przepisów prawa materialnego. Do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy powołanie w podstawach skargi kasacyjnej odpowiednich dla danej sprawy przepisów postępowania, które jego zdaniem podczas przeprowadzonego procedowania zostały naruszone. To autor skargi kasacyjnej zakreśla granice zaskarżenia zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zatem to na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa obowiązek zaprezentowania stosownych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszonej procedury. Autor skargi kasacyjnej w celu skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku dotyczącego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w zakresie dokonanych ustaleń i ocen, powinien wskazać w podstawie kasacyjnej taki przepis procesowy z zakresu tej procedury (dział IV art. od 72 do art. 169), który jego zdaniem został naruszony, sposób jego naruszenia, a także istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że art. 7 k.p.a. nie był w sprawie stosowany, nie mógł być więc naruszony. Natomiast art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym i musi być dla swej skuteczności powiązany z innym przepisem prawa, który został naruszony.

W zakresie wskazanych w zarzucie przepisów art. 113 ust. 3 oraz art. 134 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzić należy, że są to przepisy o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 113 ust. 3 u.n.d.f.p. przewodniczący komisji orzekającej przekazuje stronom zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, w terminie 7 dni od dnia jego wydania. W myśl zaś art. 134 ust. 1 u.n.d.f.p. Komisja orzekająca orzeka na podstawie materiału dowodowego ujawnionego na rozprawie i rozstrzyga większością głosów. Głosowanie przeprowadza się oddzielnie dla każdej rozstrzyganej kwestii.

Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to oprócz powołania konkretnie, w jaki sposób doszło do naruszenia danego przepisu, należy w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w omawianym zarzucie, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło. Brak bowiem w skardze kasacyjnej wywodu, iż gdyby do naruszenia tych przepisów nie doszło to wynik sprawy byłby inny, tj. zapadłby inny wyrok i inne orzeczenie GKO.

Niezależnie od powyższego w okolicznościach faktycznych sprawy stwierdzić należy, że przekroczenie siedmiodniowego terminu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że termin ten ma charakter instrukcyjny dla organu, ale również gwarancyjny dla stron postępowania. Określone tam terminy są adresowane do organów procesowych, co ma gwarantować zasadę realizacji szybkiego postępowania oraz dać stronom gwarancję, jak w tym przypadku, zachowania ich prawa do obrony poprzez doręczenie istotnych z punktu widzenia postępowania dokumentów. Ich przekroczenie nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności prawnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ przekazał ww. dokumenty następnego dnia od wydania zarządzenia o ich doręczeniu. Konieczność powtórnego przekazania zarządzania Przewodniczącego Komisji wraz z odpisem wniosku o ukaranie wynikła z błędnego oznaczenia adresu zamieszkania Skarżącego. Taki błąd w toku prowadzonych czynności również nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania wskazanej w art. 78 ust. 1. Co istotne, w realiach niniejszej sprawy skarżącemu doręczono wszystkie wymagane dokumenty.

Słusznie też Sąd I instancji wskazał, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 134 § 1 u.n.d.f.p. Biorąc bowiem pod uwagę całokształt orzeczenia wraz z uzasadnieniem, uznać należało, że zostało ono zredagowane w sposób umożliwiający stwierdzenie, jakie ustalenia co do faktów i ocena prawna zadecydowała o podjęciu rozstrzygnięcia. Tym samym orzeczenie wraz z uzasadnieniem jest kompletne i nie zawiera braków co do stanu faktycznego, jak i oceny materiału dowodowego. Oznacza to, że organ uwzględnił przy podejmowaniu rozstrzygnięcia całokształt materiału dowodowego dostępnego w aktach sprawy i poszerzonego na rozprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 2 ww. ustawy, dotyczącego winy skarżącego kasacyjnie, zauważyć przede wszystkim należy, że w zakresie uznania w postępowaniu winy obwinionego, co do naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, nie podważono w tym zakresie ustaleń faktycznych organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Wprawdzie w zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię, ale treść tej podstawy kasacyjnej przekonuje, że kwestionuje się w niej zastosowanie prawa materialnego.

Przypomnieć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżący kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to wiążący dla NSA staje się stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Niezależnie jednak od powyższego NSA zauważa, że w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie uznano winę skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia przez niego dyscypliny finansów publicznych. Podkreślić należy, że to skarżący kasacyjnie podpisał umowę. To, że wcześniej weryfikowali oferenta i złożone przez niego dokumenty kompetentni pracownicy urzędu, nie uwalnia skarżącego kasacyjnie od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zauważyć należy, że obwiniony sprawował nadzór nad tymi pracownikami, zaś podpisanie przez niego umowy oznacza, że ponosił on pełną odpowiedzialność za pracowników, jak i działania własne.

Skarżący kasacyjnie, co nie jest sporne, zatwierdził informację o wyborze oferty. Był on także uprawniony do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty. Obwiniony wprawdzie nie działał w zamiarze popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednak popełnił je w skutek niedochowania należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach sprawy. Jak sam przyznał, nie dostrzegł nieprawidłowości postaci braku podpisu wykonawcy na formularzu ofertowym i załącznikach do oferty.

W świetle przedstawionej argumentacji postawiony zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).