II SA/Po 1399/98 - Wyrok

Data orzeczenia	1999-03-18	
Sąd	NSA oz. w Poznaniu	
Sędziowie	Stankowski Jerzy /przewodniczący/
Batorowicz Rafał /sprawozdawca/
Lorych-Olszanowska Maria	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Ruch drogowy	
Powołane przepisy	Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74; art. 40 ust. 3; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483; art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602; art. 1, art. 3 ust. 1-2; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.	
Publikacja w u.z.o.	ONSA 2000 1 poz. 39	
Tezy
Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnego /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wyłączone jest stanowienie przepisów porządkowych zakazujących poruszania się przy użyciu określonych środków /wrotek, łyżworolek i deskorolek/ na ulicy miejskiej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Gminy Miasta Ś. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. (...) z dnia 20 lipca 1998 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zakazu poruszania się na wrotkach, łyżworolkach i deskorolkach.	
Uzasadnienie
W dniu 16 czerwca 1998 r. Rada Miejska w Ś.W. podjęła uchwałę nr XL/432/98 w sprawie wprowadzania zakazu poruszania się na wrotkach, łyżworolkach i deskorolkach na terenie Starego Rynku w Ś.W. wskazując jako podstawę prawną art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W par. 1 uchwały zabroniono poruszania się na wrotkach, łyżworolkach i deskorolkach na terenie Starego Rynku w Ś.W., włącznie z jezdniami i chodnikami wchodzącymi w jego skład. W par. 2 i 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w Ś.W., określono datę wejścia w życie uchwały na dzień ogłoszenia oraz sposób ogłoszenia w "Gazecie Ś.".

W uzasadnieniu uchwały podano, że wcześniejszy jej projekt, przedłożony w marcu 1997 r., oddalono do czasu znalezienia alternatywnego rozwiązania dla użytkowników wrotek, łyżworolek i deskorolek. Wobec tej sytuacji zakupiono i zainstalowano na boisku Ośrodka Sportu i Rekreacji (...). Uzasadniając konieczność objętego uchwałą zakazu, powołano się na zjawisko wzrastającej dewastacji powierzchni Starego Rynku w Ś.W. a nadto użyto argumentu, że z uwagi na charakter Starego Rynku miejsce to nie powinno służyć jako boisko sportowe.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lipca 1998 r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym orzekł nieważność przedstawionej uchwały.

W motywach rozstrzygnięcia przytoczono art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazując, że z tego przepisu wynikają ograniczenia zakresu wydawanych przez radę gminy przepisów porządkowych, które mogą dotyczyć tylko takiego przedmiotu, który nie został uregulowany w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących, a ich wydanie musi być podyktowane potrzebą ochrony tylko tych dóbr, które wymieniono w tym przepisie. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, wymienione w uzasadnieniu uchwały dobra majątkowe /nawierzchnia Starego Rynku/ nie mieściły się w dyspozycji art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nadto Wojewoda P. przyjął, że zakwestionowana uchwała wkraczała w materię regulowaną w przepisach rangi ustawowej określających zasady poruszania się po drogach publicznych, to jest w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, która to ustawa nie zawierała delegacji dla rad gmin w zakresie ograniczeń dotyczących ruchu drogowego. Organ nadzoru powołał też wyrażone w orzecznictwie sądowym poglądy, według których rady gmin nie mogą rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając dodatkowo sferę praw obywatelskich, jeśli ustawa nie upoważniła jej do stanowienia takich ograniczeń w formie przepisów gminnych.

Gmina Ś.W., reprezentowana przez Zarząd Miejski, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia.

Uzasadniając skargę rozszerzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 czerwca 1998 r. w ten sposób, że. podniosła, iż wzrastająca dewastacja Starego Rynku w Ś.W. spowodowała konieczność remontu, podkreśliła też zabytkowy charakter Starego Rynku i wyjaśniła, że na jego terenie obowiązywał zakaz poruszania się wszelkimi pojazdami. Nadto, jako nowy argument wskazała troskę o życie i zdrowie mieszkańców wskazując, że nawierzchnia Starego Rynku nie była przystosowana do opisanego w uchwale sposobu poruszania, niebezpieczeństwo pogłębiało zniszczenie nawierzchni. Wywodziła przy tym, że wymienione zagrożenia w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym mogą mieć charakter pośredni.

Wojewoda P. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniał brakiem uchwały rady gminy w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia, uchwałę zarządu w tym przedmiocie uznał za niewystarczającą. Wniosek o oddalenie skargi uzasadniono podobnie jak to miało miejsce w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zwrócono nadto uwagę, iż z braku jakichkolwiek sankcji objęty uchwałą zakaz nie mógł być egzekwowany oraz, że zakaz ten wprowadzono w niezwykle szerokim zakresie obejmującym zdarzenia nie powodujące żadnych zagrożeń, na przykład poruszanie się na wrotkach małych dzieci pod opieką dorosłych.

Na rozprawie w dniu 18 marca 1999 r. skarżąca gmina przedstawiła wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 uchwałę Rady Miejskiej w Ś.W. z dnia 26 stycznia 1999 r. nr V/53/99 w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ po wniesieniu skargi lecz przed terminem rozprawy zapadła uchwała rady gminy w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, odpadła podstawa zgłoszonego przez organ nadzoru wniosku o odrzucenie skargi, gdyż nie było przeszkód by skutki wymienione w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wywodzić z uchwały podjętej już po wniesieniu skargi /por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1991 r. I SA 139/91 - OSP 1992 z. 7-8 poz. 158/.

Przystępując do oceny merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia stwierdzić należało, że objęty uchwałą rady gminy zakaz stanowił przepis porządkowy, którego ustanowienie możliwe było jedynie w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Pierwszą z przesłanek wydawania przepisów porządkowych było brak regulacji ustawowej materii objętej zakresem działania takich przepisów, drugą natomiast niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony wymienionych przez ustawodawcę dóbr chronionych, a mianowicie życia lub zdrowia względnie dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Organ nadzorczy zwrócił uwagę nadto na funkcjonujący niezależnie od treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zakaz wprowadzania ograniczeń dotyczących sfery praw i wolności obywatelskich przepisami rangi niższej niż ustawowa. Argument ten należało uznać za najdalej idący biorąc pod uwagę jego konstytucyjne źródła oraz fakt, iż byłby on skuteczny nawet wówczas, gdyby przyjąć, że brak było regulacji ustawowej materii objętej działaniem przepisu porządkowego.

Jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ z zasady konstytucyjnego państwa prawnego wyprowadzono wniosek, że wszelkie przepisy dotyczące ograniczeń sfery osobistej wolności obywateli musiały znajdować uzasadnienie w ustawach /por. m.in. uzasadnienie wyroku SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 18/94 - OSNAPU 1994 nr 4 poz. 55/.

Obecnie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jednoznacznie dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jedynie ustawami i to pod warunkiem występowania dodatkowych, wymienionych w tym przepisie, przesłanek.

Art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie znalazł argumentów przemawiających za tym, by z pojęcia tej wolności konstytucyjnej wyłączyć swobodę wyboru środka poruszania się i ograniczyć jej funkcjonowania do materii kierunku poruszania się w obrębie terytorium Państwa, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące wolności konstytucyjnej nie mogą podlegać wykładni zwężającej zważywszy wymowę art. 30 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP odwołujących się do szczególnych źródeł i zakresu ochrony tych praw. Zaznaczyć należało, że wskazana wolność osobista według art. 52 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczana, jednak wyłącznie na podstawie ustaw, niezależnie od ogólnej reguły wynikającej z art. 31 ust. 3.

W dalszej kolejności odnieść się należało do pierwszej z wymienionych poprzednio przesłanek stanowienia przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sąd uznał za trafny argument organu nadzorczego, iż materia objęta działaniem zakwestionowanego przepisu porządkowego stanowiła przedmiot regulacji ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602/. Według treści art. 1 tej ustawy zakres regulacji ustawowej uznać należało za bardzo szeroki, obejmujący wszelkie zagadnienia związane z ruchem i to nie tylko na drogach publicznych, skoro według art. 1 ust. 2 regulacje ustawowe znajdowały zastosowanie nawet poza obrębem takich dróg. Zauważyć należało, że regulacja materii zasad ruchu /poruszania się/ różnych jego uczestników była kompletna, skoro nie ograniczała się do sfery ruchu pojazdów, w szczególności w Rozdziale 2 określono zasady poruszania się pieszych. Wyjaśnić też należało, że według definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ miejsce, na którym ustawiono zakaz poruszania się przy użyciu wymienionych w uchwale rady miejskiej środków, stanowiło drogę publiczną, skoro odpowiadało pojęciu placu położonego w ciągu wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów.

Art. 3 ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym wprost odnosił się do zagadnienia obowiązków uczestników ruchu i innych osób, nawet znajdujących się poza drogą, związanych z potrzebę uniknięcia zagrożeń dla bezpieczeństwa porządku, spokoju oraz niebezpieczeństwa narażenia na szkodę. Mając przy tym na względzie, że wymienione ostatnio pojęcie szkody obejmowało zarówno szkody na osobach, w tym wynikające z uszczerbku na zdrowiu czy utraty życia jak i majątkowe, stwierdzić należało, że wskazany przepis ustawowy regulował właśnie tę materię jaka obejmowała druga z przesłanek stosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wymieniającego tożsame dobra: życie, zdrowie, porządek, spokój i bezpieczeństwo. Fakt, że prawo o ruchu drogowym nie wprowadziło zakazów poruszania się przy użyciu niektórych środków w określonych miejscach nie oznaczał, że brak było regulacji ustawowej tej materii, w każdym bądź razie brak było podstaw rozszerzania, a nawet precyzowania zakazów ustawowych wobec braku delegacji dla rad gmin w tym zakresie.

Przedstawione rozumowanie prowadziło do wniosku, że wyłączone jest stanowienie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przepisów porządkowych zakazujących poruszania się przy użyciu określonych środków, w tym wrotek, łyżworolek i deskorolek.

Dalsze uwagi dotyczące istnienia drugiej z przesłanek stosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym będą miały o tyle mniejsze znaczenie, że dotyczyć będą konkretnej uchwały, okoliczności jej podjęcia i uzasadniania.

Trafnie organ nadzorczy zwrócił uwagę, że wskazywane w uzasadnieniu uchwały przyczyny jej podjęcia nie odpowiadały wymogom wymienionym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Wskazywane potrzeby ochrony nawierzchni Starego Rynku, czyli dobra typowo majątkowego w ogóle nie odpowiadały zakresowi dóbr, których ochronę lub zapewnienie przewiduje wymieniony przepis. Również powołanie się na charakter Starego Rynku w Ś.W. wprost nie odpowiadało wymogom ustawowym. Jeżeli natomiast wiązać ten argument z pojęciami porządku i spokoju, to zauważyć należało, że ani w toku obrad rady ani w uzasadnieniu uchwały nie wykazano na czym polegał tak szczególny charakter tego miejsca by stosować należało do niego wyjątkowe, dalece podwyższone wymogi z zakresu porządku i spokoju. Dyskusyjnym zresztą byłby pogląd, według którego sąsiedztwo obiektów zabytkowych czy ważnych instytucji byłoby okolicznością nakazującą powagę, skupienie i powstrzymywanie się od zachowań charakterystycznych dla ludzi młodych, w stopniu założonym w uzasadnieniu uchwały. Sąd nie znalazł powodu by kwestię tę rozstrzygać, zważywszy, że jak wynikało z protokołu sesji, zagadnienia z nią związane poruszone zostały tylko w jednej wypowiedzi i to bardzo ogólnikowo, tak więc trudno było przyjąć by stanowiły przyczynę podjęcia uchwały.

Dopiero w skardze podniesiono argument nie wskazywany w uzasadnieniu uchwały, a dotyczący zagrożenia dla zdrowia osób poruszających się przy użyciu wymienionych w uchwale środków, pogłębionego zniszczeniem nawierzchni. Kwestia ta przewijała się też w niektórych wypowiedziach radnych.

Należało jednak podkreślić, że zagrożenie dla zdrowia mogło być przyczyną ustanowienia przepisów porządkowych tylko pod warunkiem niezbędności takiego kroku. Równocześnie mieć należało na względzie, że z ruchem pojazdów i pieszych generalnie łączy się niebezpieczeństwo wypadków, a więc zagrożeń dla zdrowia. Tymczasem protokół sesji rady nie wskazywał by dysponowano konkretnymi danymi wskazującymi na podwyższone ryzyko w ruchu, wypowiadający się radni opierali się jedynie na odczuciach w tym względzie.

Z przedstawionych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.