Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 sygn. akt II SA/Wa 190/07 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II SA/Wa 190/07 odrzucił skargę E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 października E. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie:

- wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i sporządzenie ich kserokopii z zaciemnieniem zawartych w nich danych osobowych;

- wskazanie nazwisk funkcjonariuszy publicznych, którzy brali udział w sporządzaniu najczęściej niezgodnych z prawem decyzji SKO na przestrzeni ostatnich dwóch lat.

W odpowiedzi na powyższe żądanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia [...] października 2006 r. poinformowało wnioskodawcę, iż sporządzenie kserokopii wyroków nie mieści się w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazało, że wyroki, które kolegium posiada są elementami akt spraw administracyjnych, do których stosuje się ograniczenia wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. oraz że kolegium nie jest uprawnione do dysponowania wyrokami w zakresie ich upublicznienia. W zakresie żądania nazwisk funkcjonariuszy publicznych, którzy brali udział w sporządzaniu najczęściej niezgodnych z prawem decyzji organ stwierdził, iż "wniosek taki mieści się w granicach procedury śledczej, analityczno-syntetycznej i kolegium nie jest powołane do przyjęcia takiego zlecenia". Ponieważ w ocenie wnioskodawcy zamieszczona w piśmie odpowiedź stanowiła decyzję administracyjną w dniu 15 listopada 2006 r. złożył on wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że postępowanie administracyjne, stosownie do art. 15 k.p.a., jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Jednak zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. zgłoszony przez E. G. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem w niniejszej sprawie niedopuszczalnym, ponieważ został on złożony od pisma, to jest aktu, który nie ma przymiotu decyzji administracyjnej.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów o właściwości, wydanie bez podstawy prawnej i rażące naruszenie przepisów k.p.a. oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że wydając zaskarżone postanowienie stwierdziło jedynie niedopuszczalność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast nie odnosiło się do kwestii prawidłowości i poprawności załatwienia sprawy. Zatem sama krytyczna ocena skarżącego nie może prowadzić do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wyjaśniające skarżącemu, że żądane przez niego informacje nie mieszczą się w zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowiło decyzji administracyjnej to jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był niedopuszczalny. Zatem wydane w sprawie postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność prawa nie narusza.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Pismo informacyjne z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zostało podpisane przez członka Kolegium z uwagi na fakt, iż nie stanowiło ono decyzji administracyjnej, a jedynie odpowiedź na wniosek skarżącego, co do którego nie ma obowiązku spełnienia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast zaskarżone postanowienie zostało wydane i podpisane przez trzyosobowy skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Faktem jest, iż w sentencji postanowienia z dnia [...] dwa razy zostało wymienione nazwisko tej samej osoby ale pod uzasadnieniem ww. postanowienia widnieją trzy różne podpisy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. organ tę omyłkę sprostował. Odpis postanowienia dostarczono skarżącemu w dniu 12 stycznia 2007 r.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. G. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi przez to, że Sąd "pismo informacyjne" zakwalifikował jak taki

"akt", który nie podlega kontroli sądowej, mimo że w rzeczywistości "załatwia" sprawę

w sposób władczy,

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) przez niewłaściwe

zastosowanie art. 16 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 141 § 1 ustawy o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności wyroku Sądu pierwszej instancji z uwagi na wydanie orzeczenia przez organ nieznany ustawie, tj. Sąd w składzie dwóch sędziów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 16 § 1 ustawy P.p.s.a. albowiem zaskarżony wyrok został wydany przez dwóch, a nie jak stanowi ustawa przez trzech sędziów. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., gdyż "ogranicza się do jednego zdania, zaczynającego się na str. 4 od słów «w ocenie Sądu»". Nieprawdziwe jest również stwierdzenie, iż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a jedynie pismo informacyjne.

Zdaniem skarżącego skoro art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. jak i art. 2 posługuje się pojęciem "działalność administracji" to taka działalność polegająca na załatwianiu spraw w formie pism informacyjnych jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd ten jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183 tej ustawy. Rolą sądu administracyjnego drugiej instancji nie jest ponowne badanie zgodności z prawem decyzji i postanowień wydanych przez organy administracji tylko kontrola prawidłowości stosowania prawa przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie ze wskazaniem, które przepisy ustawy oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp itd.) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym obwarowanym przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skład sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - dwóch sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jednego asesora tegoż Sądu - odpowiadał przepisom prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skład sądu orzekającego w pierwszej instancji nie był sprzeczny z przepisami prawa.To, że Sąd ten rozpoznawał skargę na rozprawie w składzie: dwóch sędziów i asesora nie oznacza, iż naruszone zostały reguły postępowania, w tym art. 16 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej. [...] został mianowany asesorem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie określonym w art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania zarówno na rozprawach, jak i na posiedzeniach niejawnych. W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią. Jeżeli zatem ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem sędziego dla określenia np. składu Sądu - art. 16 § 2 i art. 120, to pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem asesora, który z mocy aktu mianowania i powierzenia mu pełnienia czynności sędziowskich jest właśnie sędzią (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1341/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 289065). Skład Sądu pierwszej instancji był zatem zgodny z art. 16 § 1 ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialne, przepisu art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a, stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Przepis art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Pierwszy z powołanych przepisów (art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a.) w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to co wynika z art. 1 ustawy P.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W takim zakresie przepis ten należy zaliczyć do przepisów, które regulują prawo do sądu. Nie mógł on zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. nie mógł być przez sąd administracyjny zastosowany, gdyż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego a nie akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu był nieskuteczny.

Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut skarżącego naruszenia art. 141 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten określa bowiem bieg terminu do sporządzenia uzasadnienia orzeczenia z urzędu. Ocena skarżącego, iż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji było lakoniczne nie stanowi podstawy do uznania, że powołany przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został w ten sposób naruszony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku uznać należy, iż spełnia ono wymogi określone w tym przepisie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom formalnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.