Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. R. oraz A.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 784/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. R. oraz A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 października 2024 r. nr AB-II.7821.10.2024.KG w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Sygn. akt II OZ 483/25 UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 784/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. R. oraz A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 października 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że R. R. i A. R. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 października 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty H. z dnia 11 kwietnia 2024 r. udzielającą Wójtowi Gminy C. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [..] ul. W. od ul. D. do działki nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. C., powiat h., woj. p. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Starosty H. z dnia 11 kwietnia 2024 r., wskazując, że w przypadku rozpoczęcia prac nad budową drogi zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozważając kwestię wstrzymania wykonania decyzji ZRID należy przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W konsekwencji wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Zestawiając taki interes społeczny i gospodarczy z przywołanymi w treści wniosku o wstrzymanie okolicznościami (a raczej ich brakiem), Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że udzielenie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej jest niezasadne. Wniosek złożony przez skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawiera bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia. Poza sformułowaniem samego żądania i ogólnym wskazaniem, że w przypadku rozpoczęcia prac nad budową drogi zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, złożony wniosek nie zawiera innego uzasadnienia. Skarżący nie wskazali, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Okoliczności wskazane w samej skardze dotyczą zaś w głównej mierze prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji, a nie skutków ich wykonania. Tego typu okoliczności nie mogą być jednak brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", albowiem do merytorycznych zarzutów względem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może odnieść się dopiero na etapie właściwego rozpoznawania sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takich okoliczności w sprawie, które stanowiłyby przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania decyzji Starosty H. z dnia 11 kwietnia 2024 r., o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie przez Sąd, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie posiada uzasadnienia ani dowodów (...),

2. Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że udzielenie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej jest niezasadne, podczas gdy z okoliczności sprawy, a także z treści skargi w sposób jednoznaczny wynika, że udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji jest w niniejszej sprawie konieczne (...),

3. Naruszenie art. 14, art. 49, art. 54 i art. 61 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa dostępu do łącza internetowego, a tym samym prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej (...),

4. Brak przestrzegania procedury dotyczącej wymogu uzyskania zwolnienia z obowiązku budowy kanału technologicznego (...),

5. Naruszenie podstawowych praw człowieka poprzez pozbawienie mieszkańców dostępu do bieżącej wody i energii elektrycznej (...),

6. Naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez wydanie zezwolenia na inwestycję, która naraża skarżących i innych mieszkańców na uciążliwe hałasy, zmniejszy bezpieczeństwo ludzi (...),

7. Naruszenie zasady niezbędności i proporcjonalności wywłaszczenia i inwestycji ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym i w konsekwencji rozpoczęcie inwestycji, która nie jest niezbędna, zwiększy nawet stan zagrożenia uczestników ruchu drogowego (...),

8. Naruszenie zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez dokonanie wywłaszczenia w sytuacji, gdy było ono zbędne i nie zaszła sytuacja wyjątkowa je uzasadniająca,

9. Niezastosowanie art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez dokonanie ingerencji w prawo własności, które narusza równowagę między wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki i nie ma rozsądnego stosunku proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem – poprzez niewskazanie przez Sąd na czym polega interes społeczny w przebudowie ul. W. zgodnie z projektem, podczas gdy istnieje alternatywa w postaci kontynuowania przebudowy nasypu kolejowego jako przedłużenie ul. D.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w zażaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zasadniczo na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Co więcej, specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2024 r. poz. 311 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa". Ratio legis tej ustawy jest usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji, co powoduje jeszcze bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o taką ochronę. Wynika to z uwzględnienia faktu, że w specustawie drogowej z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem indywidualnym jednostki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Rozważając - w kontekście podnoszonej przez skarżących argumentacji - kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie specustawy drogowej. Należy wskazać, że zasadniczo sformułowana argumentacja skarżących odwołuje się do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: hałas, przesunięcie istniejącej drogi, usunięcie drzewostanu, przebudowa linii kanalizacyjnej, wodociągowej, elektrycznej, wywłaszczenia, problemy z dostępem do mediów, itp.). Ponieważ ex lege racjonalny ustawodawca uznał, że są to negatywne skutki, to jednocześnie przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej) i inne działania (patrz np. art. 21a i art. 21b ww. specustawy drogowej) (por. też np. post. NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., II OSK 3115/24). W sytuacji, gdy przyznane odszkodowanie nie będzie zgodne z interesem strony, na co powołują się skarżący w zażaleniu, dopuszczalne będzie kwestionowanie jego wysokości w drodze wnoszenia środków zaskarżenia.

Co istotne w kontekście argumentacji zażalenia, w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem wykonania decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356). Oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona winna wykazać, że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Tego strona skarżąca nie uczyniła.

Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżących, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącym dotychczas prawa własności nieruchomości, to jednakże jest to typowe następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Jak sygnalizowano powyżej, w art. 61 § 3 p.p.s.a., chodzi natomiast o szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, takich jednak skarżący nie uprawdopodobnili.

Wymaga podkreślenia również, że w istotnym stopniu argumentacja zażalenia dotyczy prawidłowości (legalności) wydania zaskarżonej decyzji, a nie skutków jej wykonania. Tego typu okoliczności nie mogą być jednak brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem do merytorycznych zarzutów względem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może odnieść się dopiero na etapie właściwego rozpoznawania sprawy, na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.