Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł [...]-[...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w dzielnicy [...] w Mieście [...], II. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady [...] skargę na uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł [...] (opublikowaną w Dz.Urz. Województwa [...] z 2013 r., poz. [...], zwaną dalej również "Uchwałą" bądź "Planem miejscowym").

Skarżąca wnosi o:

1. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w zakresie obejmującym działki o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...] w [...], które są objęte ustaleniami szczegółowymi oznaczonymi w Planie miejscowym symbolem: [...] jako sprzecznych z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 i 9, a także z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i naruszających:

- zasadę zrównoważonego rozwoju oraz zasadę ładu przestrzennego, ustanowione art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

- dekodowane z zawartej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, m.in. zasady zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa prawnego jednostki, jednoznaczności i określoności prawa;

- art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ustanawiające ochronę własności i konieczność proporcjonalnej ingerencji we własność.

2. Zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na okoliczność wykazania interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, Skarżąca podnosi, że jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. Zaskarżony Plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie Skarżącej przez nieproporcjonalne i niezgodne z prawem ograniczenia w korzystaniu z własności na cele budowlane, przez brak wskazania w Uchwale podstawowych parametrów zabudowy, jak i przez brak określenia zasad scaleń i podziałów nieruchomości, wymaganych przepisami art. 15 ust. 1 pkt 6 i 9, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1587), co powoduje, że zasady zabudowy i warunki zagospodarowania tych działek będą prowadziły do wadliwego wykorzystania ich na cele budowlane, naruszając tym ład przestrzenny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 18 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...]), w którym stwierdził nieważność Planu miejscowego w części, obejmując swym rozstrzygnięciem przepisy ustanowione dla terenu oznaczonego w nim symbolem [...], usuwając z obrotu prawnego regulacje w zakresie parametru wysokości, wskaźnika intensywności zabudowy, przy czym Wojewoda [...] podniósł także, iż w Planie miejscowym nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz gabarytów zabudowy, do czego zobowiązują Radę [...] przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały również wskazanym rozstrzygnięciem uchylone zawarte w Planie miejscowym przepisy dotyczące scaleń i podziałów nieruchomości.

Skarżąca przypomniała, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności.

Jednocześnie brak ustalenia w skarżonym Planie miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz gabarytów zabudowy nie został uzasadniony przez Radę [...].

Skarżony Plan miejscowy, wskutek rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zawiera ustaleń w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy, co godzi w środowisko przyrodnicze i zagraża poprawnemu wykorzystaniu na cele budowlane, związane z funkcją usługową, terenów objętych ustaleniami tego Planu.

W Planie miejscowym brak jest również ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz określenia gabarytów projektowanej zabudowy, co jest wymagane § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Skarżącej, powyższe może prowadzić do chaotycznej zabudowy usługowej, zaburzenia środowiska naturalnego, a w konsekwencji zaskarżona Uchwała będzie kształtowała zabudowę sprzecznie z zasadą ładu przestrzennego, która wymaga, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak kształtował przestrzeń, aby tworzyła ona harmonijną całość oraz uwzględniała w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Dalej Skarżąca wskazuje, że niejasność budzą przepisy dotyczące minimalnej i maksymalnej wysokość zabudowy zawarte w Planie miejscowym. Nie jest oczywistym parametrem maksymalna wysokość zabudowy dopuszczona na terenach [...]. Wątpliwości natury interpretacyjnej budzą ustalenia Planu miejscowego w jego obecnym brzmieniu, bowiem wprowadzono w nim definicję części wysokościowej (§ 2 pkt. 8 Planu miejscowego), przez który "należy rozumieć wyodrębniony fragment obiektu budowlanego, wyróżniający się dopuszczalną wysokością większą niż maksymalna wysokość zabudowy określona w przepisach szczegółowych dla terenów". Jednocześnie w § 5 pkt. 3 lit. b) Planu miejscowego ustalono, że realizacja części wysokościowej obiektu budowlanego w rejonach wskazanych na rysunku planu oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów, jest jednym z elementów kształtujących ład przestrzenny. Z tego względu można także wnosić, że wyeliminowanie – w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] – dominant wysokościowych na terenach [...] negatywnie wpłynie na budowanie i zachowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem.

Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu stwierdził nieważność wyłącznie fragmentów Planu miejscowego (§ 62 ust. 2 pkt 9 lit. b i pkt 10 lit b) na obszarze wskazanym w Planie miejscowym jako [...], wyłączając tym samym limity dla "części wysokościowej" budynków, nie odnosząc się przy tym do rysunku Planu ani pozostałych części Uchwały powiązanej z zagadnieniem "części wysokościowej". Stąd też pojawiają się rozbieżności interpretacyjne. Na rysunku Planu widnieje na fragmencie działki [...] wskazanie rejonu lokalizacji części wysokościowej obiektu budowlanego 70-90 m. Jest ono przypisane do kolumny "ustalenia planu", nie zaś "informacje", co wskazuje na obowiązek realizacji dominant wysokościowych na tym obszarze. Część graficzna Planu miejscowego w tym zakresie, co już podniesiono, nie została unieważniona przez Wojewodę [...]. Tymczasem z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna, a w przypadku skarżonych ustaleń Planu miejscowego, jest sprzeczna.

W odniesieniu do działek ewid. nr [...] i [...], położonych na terenie [...], ze względu na znikomą powierzchnię [...] Skarżąca zamierza scalić te nieruchomości oraz dokonać ich podziału. Działania takie podyktowane są koniecznością etapowania inwestycji, w tym pozyskiwaniem finansowania zewnętrznego. Tymczasem Plan miejscowy, mimo obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawiera ustaleń dotyczących scaleń i podziałów nieruchomości. Brak przepisów dotyczy nie tylko minimalnych wielkości wydzielanych działek, ale także kąta położenia granic działek w stosunku do linii rozgraniczającej dróg. Stąd rodzą się wątpliwości czy czynność scalenia i podziału nie będzie naruszała zasady ładu przestrzennego oraz nie wpłynie na obniżenie wartości nowo wydzielonych nieruchomości będących własnością Skarżącej. Stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności § 18 ust. 1 pkt 1-4 Planu miejscowego i nieuporządkowanie przez Radę [...] tej kwestii czyni Plan miejscowy, w zakresie zagospodarowania terenu, aktem pełnym niejasności interpretacyjnych i trudnym do stosowania.

Według Skarżącej, niezgodność treści Uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. nie tylko stanowi istotne naruszenie prawa, ale, przez brak istotnych regulacji, będących podstawą stosowania prawa w procesie inwestycyjno-budowlanym, godzi w bezpieczeństwo prawne jednostki. Plan miejscowy, nie daje gwarancji, iż na etapie stosowania prawa, właściciele położonych na nich działek, nie będą poddani uznaniowości administracji, w związku z brakiem podstawowych dla procesów zabudowy, ustaleń w zakresie warunków zabudowy, jak i gospodarowania nieruchomościami.

Niezgodność treści Planu miejscowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. stanowi także, przez nieadekwatne do potrzeb budowlanych wyznaczenie granic prawa własności na potrzeby procesów budowlanych, ingerencję w uprawnienia właścicielskie, a tym samym przepisy skarżonej Uchwały naruszają art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Istotą bowiem regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania jest, szanując własność jednostki, ustanowić taki zakres regulacji, który dawałby, przez ograniczanie praw właścicielskich, gwarancję realizacji istotnych interesów budowlanych, bez narażania się na konflikty z innymi właścicielami terenów, podlegających zabudowie, jak i z organami administracji publicznej, wydającymi zezwolenia w tym zakresie. Takiej funkcji gwarancyjnej – w ocenie Skarżącej – skarżony Plan miejscowy nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady [...] wskazał, że została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Rady 27 kwietnia 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi.

W ocenie organu wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są niezasadne.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżonym Planie miejscowym działki ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy [...], zlokalizowane są:

• Wschodnia część działki ewid. nr [...] (jej przeważająca część) oraz działka ewid. nr [...] - w granicach terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego w Planie ustalono przeznaczenie – usługi z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa i rozrywki, turystyki, kultury i zdrowia, motoryzacji,

• Zachodnia część działki ewid. nr [...] - w granicach terenu oznaczonego symbolem [...] o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną,

• Niewielki, północny fragment działki ew. nr [...] - w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz [...] – ulic publicznych o klasie lokalnej.

Organ planistyczny przyznaje, że wobec ww. Planu miejscowego Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając m.in. nieważność Uchwały w części dotyczącej ustaleń § 62 ust. 2 pkt 3, pkt 8, pkt 9 lit. B, pkt 10 lit. B, tj. ustaleń szczegółowych dla terenu [...] odnoszących się do realizacji części wysokościowej budynku wskazanej na rysunku Planu, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy dla części wysokościowej.

Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyłącznie parametrów odnoszących się do części wysokościowej. Wojewoda nie stwierdził natomiast nieważności zapisów określających wysokość zabudowy dla tego terenu, w zakresie nieobjętym częścią wysokościową. W tym stanie rzeczy, skoro ustalenie części wysokościowej oraz parametry w tym zakresie zostały wyeliminowane, to parametry ogólne obowiązują dla całego terenu. Wobec powyższego wysokość dla całego terenu [...] wynosi: minimalna wysokość zabudowy - 20 m i maksymalna wysokość zabudowy - 30 m.

Konsekwencją powyższych zmian wprowadzonych rozstrzygnięciem nadzorczym jest stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, który był przystosowany do przewidywanej wysokości części wysokościowej. W przypadku zachowania takiego parametru przy jednoczesnym obniżeniu wysokości zabudowy mogłoby dojść do znaczącego zachwiania ładu przestrzennego poprzez budowę budynków w sposób, który nie przewidział projekt planu, a więc do wprowadzenia chaosu urbanistycznego na tym terenie.

Odnosząc się do braku ustalenia w Uchwale wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz gabarytów zabudowy i wskazania, że brak powyższych ustaleń może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności Planu, organ wyjaśnił, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym nie stwierdził nieważności całej Uchwały dot. przedmiotowego Planu miejscowego, jak też nie unieważnił ustaleń dla całej jednostki terenowej [...]. Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały tylko w zakresie niektórych zapisów, a co za tym idzie w ocenie organu nadzoru skarżony Plan miejscowy może funkcjonować bez tych zapisów.

O tym, iż Plan ten funkcjonuje bez niektórych zapisów świadczy fakt, że w terenie [...] pod innym adresem, na jego podstawie wydano w latach 2018 i 2019 decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] i [...] zezwalające na powstanie dużych obiektów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących braku uzasadnienia nieokreślenia w Planie niektórych wskaźników i negatywnego wpływu tych wad Uchwały na budowanie i zachowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym Planem, organ miejski wyjaśnił, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym poruszył tę kwestię i przeciwnie do Skarżącej uznał, że "realizacja dominant wysokościowych o maksymalnej wysokości 90,0 m nad poziom terenu i minimalnej wysokości 70,0 m nad poziom terenu, przewyższających o 60,0 m i o 40,0 m wysokość projektowanej zabudowy (30,0 m), na terenach [...] i [...] oraz przewyższające o 70,0 m wysokość planowanej zabudowy (20,0 m) bezpośrednio sąsiadującej z terenem lokalizacji tych dominant, w ocenie organu nadzoru, nie będzie spełniać wymogów art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. dotyczących ochrony o kształtowania ładu przestrzennego w tej części obszaru objętego planem". Oznacza to, że po wyeliminowaniu z Planu miejscowego ustaleń dla dominant wysokościowych, nowa zabudowa, powstająca w oparciu o pozostałe zapisy planu, będzie ze sobą zharmonizowana pod względem wysokościowym, bez dodatkowych, bardzo wysokich zwyżek.

Odnosząc się natomiast do kwestii rozbieżności interpretacyjnych w związku z niespójnością części rysunkowej Planu z jego częścią tekstową wskutek rozstrzygnięcia Wojewody [...], Rada [...] wyjaśniła, że celem tego rozstrzygnięcia nadzorczego było zlikwidowanie dominant wysokościowych i nie ma wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym dla tego terenu brak możliwości realizacji dominant wysokościowych jest oczywisty pomimo istnienia na załączniku graficznym do Planu sygnatur określających położenie tych dominant.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu skargi dotyczącego usunięcia przez Wojewodę [...] z Planu miejscowego zapisów dotyczących scaleń i podziałów nieruchomości i zaniepokojeniem wyrażonym przez Skarżącą, co do niemożności dokonania zmian geodezyjnych na jej nieruchomości, organ przytoczył stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, w którym stwierdzono, że należy odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2, Działu III tej ustawy.

W związku z powyższym poruszona przez Skarżącą kwestia braku możliwości "scalenia" dwóch działek jest zdaniem Rady bezzasadna i wynika z mylenia przez Skarżącą dwóch podobnie brzmiących, ale różnych pojęć i dwóch różnych procedur administracyjnych. "Scalenie", o którym pisze Skarżąca, prowadzące do powstania nowo wydzielonych działek geodezyjnych będzie oceniane w postępowaniu administracyjnym i nie mają na nie wpływu usunięte z Planu przez Wojewodę zapisy dotyczące zupełnie innej procedury scalania i podziału nieruchomości.

Stanowisko to potwierdzają również wspomniane już wcześniej decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] i [...], które zostały wydane na inne numery działek niż posiadają obecnie te nieruchomości, co potwierdza, że możliwe są do przeprowadzenia działania geodezyjne zmierzające do powstania nowo wydzielonych działek geodezyjnych.

Końcowo pełnomocnik Rady [...] wskazał, że nie może być mowy o naruszeniu interesu Skarżącej, skoro dla terenu należących do niej działek w Planie pozostawiono przeznaczenie "Usług", wysokość zabudowy do 30 m, a jej intensywność nie jest ograniczona Planem (choć będzie ona w jakiś sposób limitowana przez pozostałe parametry) podobnie jak wielkość powierzchni zabudowy do działki (który to parametr nie jest ustawowym wymogiem). W takiej sytuacji nie sposób uznać, iż uprawnienia właścicielskie zostały naruszone w jakikolwiek sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona Uchwała została podjęta przez Radę [...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że Skarżąca Spółka w dniu 27 kwietnia 2021 r. wystąpiła do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie skarżonej Uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do wskazanych - również w skardze - nieruchomości. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba jednak również ocenić, czy Skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu miejscowego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie Sądu, Skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek gruntu nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w [...], objętych postanowieniami uchwalonego Planu, z przeznaczeniem m.in. pod tereny zabudowy usługowej - ozn. symbolem: [...]. Ustalenia szczegółowe Planu dla tego obszaru zawierają określenie szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. wskaźników zabudowy oraz zasad obsługi komunikacyjnej. Tym samym, Plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.

Bez wątpienia Plan miejscowy ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały należy przypomnieć, że analiza ta musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia Planu miejscowego, tj. 13 grudnia 2012 r.

Oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: "Rozporządzenie").

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Oceniając zaskarżoną Uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania uwag do projektu planu. Dochowanie przez organ planistyczny reguł trybu sporządzania Planu miejscowego nie jest również kwestionowane przez Skarżącą.

Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p.

Zaskarżony Plan powinien także zawierać obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.

Przed przystąpieniem do analizy treści Planu w kontekście unormowań ww. art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wypada jednak wyjaśnić, że jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (21 października 2010 r.), należało stosować przepisy dotychczasowe.

Powyższe oznacza, że wobec rozpoczęcia procedury planistycznej w niniejszej sprawie przed wejściem w życie ww. ustawy (uchwała o przystąpieniu do sporządzania Planu miejscowego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.) Rada [...] zobowiązana była uwzględnić w przyjętym Planie treść wspomnianego art. 15 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. o treści mającej zastosowanie na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowił, że w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Jak wspomniano, przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W zarzutach skargi materializują się one przede wszystkim w postaci wskazywanego przez Skarżącą :

1. braku określenia w zapisach Planu miejscowego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...],

2. sprzeczności postanowień części tekstowej i części graficznej Uchwały w zakresie określenia parametrów wysokościowych zabudowy (dominant),

3. nieustalenia w Planie miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla terenu oznaczonego symbolem [...],

4. braku określenia w Planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Analiza postanowień zaskarżonej Uchwały, dokonana przez tutejszy Sąd, w kontekście pierwszego i trzeciego z podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do działek Skarżącej zapisy Planu miejscowego w istotny sposób naruszają przepisy prawa.

Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność Planu miejscowego w części obejmującej postanowienia dla terenu oznaczonego w nim symbolem [...], dotyczące parametru wysokości – odnoszące się do dominant wysokościowych (§ 62 ust. 2 pkt 3, pkt 9 lit. b, pkt 10 lit. b). Ponadto Wojewoda [...] uznał za niezgodne z zapisami obowiązującej Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], postanowienia Planu miejscowego dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu E3.U (§ 62 ust. 2 pkt 8).

W konsekwencji, dla terenu ozn. Symbolem [...] brak jest w Uchwale wskazanego w ustawie jako element obowiązkowy każdego planu zagospodarowania przestrzennego – parametru określającego wskaźnik intensywności zabudowy.

Organ planistyczny wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, że brak ww. elementu nie oznacza, że Plan miejscowy nie może bez tego parametru funkcjonować, gdyż parametry zabudowy można wywieść z innych zapisów Planu, w tym jego postanowień ogólnych. Poza tym, organ wydający rozstrzygnięcie nadzorczego nie stwierdził, aby było to niemożliwe.

W tym względzie należy zauważyć, że Wojewoda [...] stwierdził także, iż zaskarżona Uchwała narusza prawo, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia, albowiem nie zawiera ustaleń określających wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W tym zakresie organ nadzoru nie stwierdził jednak nieważności Planu miejscowego z tego tylko powodu, że obowiązek określenia powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu wynikał na dzień podejmowania Uchwały przez Radę [...] z przepisów ww. Rozporządzenia, a nie wprost z samego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Niemniej, nieustalenie w zaskarżonej Uchwale dla terenu [...] łącznie wszystkich wskazanych wyżej elementów – zdaniem Sądu – powoduje, że Plan miejscowy w odniesieniu do terenu działek Skarżącej istotnie narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., czego z niezrozumiałych względów nie dostrzegł Wojewoda [...].

Trafnie zauważa Skarżąca, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje obowiązkowe określenie w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywność zabudowy. Przepis ten zawiera niewątpliwie zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem, terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miały istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie zasad uchwalenia planu, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź też wręcz jego niewykonalność (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. nauk. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wolters Kluwer, Wyd. 2, Warszawa 2016 r., s. 225; por też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA).

Nie można natomiast zgodzić się z organem planistycznym, że ustalenie tych kluczowych wskaźników zagospodarowania terenu [...] jest możliwe przy uwzględnieniu pozostałych postanowień skarżonej Uchwały. Sąd możliwości takiej się nie dopatrzył, a Rada [...] nie wyjaśniła precyzyjnie, w jaki sposób wskaźniki te mogą być jednoznacznie ustalone w oparciu o inne parametry przyjęte dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Takie stanowisko, na gruncie wykładni logiczno-językowej i celowościowej art. 28 ust. 1, w związku z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nie do zaakceptowania, gdyż w świetle obowiązujących, w dacie podjęcia uchwały przepisów, jako prawnie niedopuszczalna jawi się sytuacja, w której Plan miejscowy w odniesieniu do obszaru [...] wyznaczając tereny pod nową zabudowę, a także umożliwiając rozbudowę zabudowy już istniejącej, mógłby funkcjonować bez obligatoryjnego wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że określenie ww. wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego i brak takiego wskaźnika w miejscowym planie uznać należałoby za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy mógłby prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości. Wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy ma mniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Zasadnym jest bowiem założenie, że dysponent nieruchomości dążąc do jej racjonalnego zagospodarowania będzie zmierzał do zabudowania jej obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie z takiego obiektu (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 684/17, CBOSA). Brak zaś określenia maksymalnego wskaźnika zabudowy w Planie miejscowym, a do tego nieokreślenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, skutkować może powstaniem zasadniczych wątpliwości dotyczących parametrów przedsięwzięć planowanych do realizacji na terenie tej konkretnej jednostki planistycznej. Zarazem może to prowadzić do powstania niedopuszczalnej sytuacji, w której dojdzie do istotnych rozbieżności w kształtowaniu zabudowy tego obszaru, gdyż wyłącznie uznaniu inwestora i organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostawia się ocenę, czy zamierzona inwestycja jest dopuszczalna. Tymczasem wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Aby cel taki osiągnąć lokalny prawodawca powinien używać odpowiednich wartości liczbowych, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem.

Każda jednostka planistyczna, z uwagi na jej usytuowanie na konkretnym terenie, uwarunkowania charakterystyczne dla tego właśnie terenu, ma indywidualne cechy, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Taki jest sens unormowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zawierającego wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19, CBOSA).

Fakt istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p. w niniejszej sprawie potęguje dodatkowo okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] spowodowało wewnętrzną sprzeczność pomiędzy postanowieniami części tekstowej i graficznej zaskarżonej Uchwały.

Nie uszło bowiem uwadze tutejszego Sądu, że Wojewoda [...] w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym orzekł o stwierdzeniu nieważności zapisów Planu miejscowego dotyczących maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu [...], wyłącznie w odniesieniu do części tekstowej Planu (§ 62 ust. 2 pkt 8). Umknęło tymczasem Wojewodzie, że ustalenia w zakresie tego wskaźnika znajdują się również w części graficznej Uchwały, gdzie – jak wynika z "Legendy" – w tabelach dla każdej jednostki planistycznej określono "Wskaźniki i Parametry Kształtowania Zabudowy i Zagospodarowania Terenów". I tak, w tabeli dla terenu oznaczonego symbolem [...] określono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (8,0), który – jak stwierdził Wojewoda [...] – jest sprzeczny z postanowieniami Studium, a także wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w procentach, maksymalną i minimalną wysokość zabudowy w metrach. Z "Legendy" części rysunkowej Planu wynika ponadto, że są to obowiązujące ustalenia Planu, a nie jedynie zapisy charakterze informacyjnym, co sugeruje w odpowiedzi na skargę organ [...]. Jest tak również dlatego, że w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b Uchwały stanowczo wskazano, iż obowiązującymi ustaleniami Planu są oznaczenia graficzne na rysunku Planu dotyczące m.in. wskaźnika intensywności zabudowy. Parametr ten został określony w części graficznej Planu w odniesieniu do każdego z terenów nim objętych, w tym oznaczonego symbolem [...].

Co więcej, słusznie podnosi Skarżąca, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wyeliminowało co prawda postanowienia części tekstowej Uchwały dotyczące parametrów dominant wysokościowych (§ 62 ust. 2 pkt 3, pkt 9 lit. b oraz pkt 10 lit. b), jednakże w dalszym ciągu obowiązujące są zapisy określające te parametry m.in. dla obszaru [...] zamieszczone w części graficznej Planu. Nie ma przy tym racji Rada [...] wskazując, że "brak możliwości realizacji dominant wysokościowych jest oczywisty pomimo istnienia na załączniku graficznym do Planu sygnatur określających położenie tych dominant". Organ planistyczny zdaje się bowiem nie zauważać, że w części graficznej Uchwały, w tym również dla terenu [...], wskazano nie tylko położenie dominant wysokościowych, ale także określono dla nich wskaźniki określające minimalną i maksymalną wysokość zabudowy – 70 - 90 m. Z treści przywołanego wcześniej § 3 ust. 1 części tekstowej Uchwały jednoznacznie zaś wynika, że oznaczenia graficzne na rysunku Planu są obowiązującymi jego ustaleniami, co dotyczy także maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy w metrach (pkt 3 lit. d i e). Z kolei z przepisu ust. 2 § 3 Uchwały wynika, że charakter informacyjny mają jedynie te oznaczenia graficzne na rysunku Planu, które nie zostały wymienione w ust. 1.

Powyższe rozwiązanie skutkuje bez wątpienia niedopuszczalną wewnętrzną sprzecznością postanowień zaskarżonej Uchwały. Jak natomiast wskazuje się w judykaturze, uchwała w sprawie planu miejscowego powinna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści powinna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA). W przypadku analizowanych postanowień Planu miejscowego, w wyniku wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, doszło do sytuacji, w której sprzeczne z postanowieniami Studium zapisy Planu określające wskaźniki minimalnej i maksymalnej wysokości zabudowy dla dominant wysokościowych oraz wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla obszaru [...] zostały wyeliminowane jedynie w części tekstowej Uchwały, natomiast pozostały w części graficznej Planu.

W ocenie Sądu, takie niedookreślenie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić faktyczną zabudowę tego terenu w przyszłości. Nie sposób natomiast uznać za trafne argumenty odpowiedzi na skargę, w których wskazuje się, że pomimo opisanych wyżej wad Planu, organy wydają decyzje o pozwoleniu na budowę na innym terenie, tj. oznaczonym symbolem [...], co do którego również stwierdzono nieważność zapisu określającego wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy (§ 64 ust. 2 pkt 8). Istotą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania jest bowiem przede wszystkim zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ponadto ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 u.p.z.p.). Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego regulują zatem jednolicie sytuację prawną wszystkich podmiotów, które zamierzają zagospodarować teren konkretnej jednostki planistycznej. Brak jednoznacznego ustalenia w planie miejscowym istotnych wskaźników zabudowy może powodować, że sytuacja prawna tych podmiotów będzie kształtowana odmiennie, a w konsekwencji dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz przede wszystkim naruszenia prawa własności osób trzecich i bezpieczeństwa prawnego jednostek, których gwarancje wynikają z art. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP.

Stosownie do treści art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan składa się zarówno z części tekstowej jak i części graficznej. Oznacza to, że obie części planu miejscowego muszą być ze sobą spójne, a więc część tekstowa planu musi znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Sprzeczność pomiędzy tymi częściami planu nie może być kwalifikowana inaczej jak istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 501/16, CBOSA).

Tym, samym, za zasadny Sąd uznał także drugi zarzut skargi dotyczący sprzeczności postanowień części tekstowej i części graficznej Uchwały w zakresie określenia parametrów wysokościowych zabudowy (dominant), stwierdzając przy tym, że powyższe należy odnieść również do postanowień dotyczących maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Na aprobatę nie zasługiwał natomiast ostatni (czwarty) z zarzutów skargi dotyczący braku określenia w Planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości.

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego .

Tym niemniej, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 280/18, LEX nr 2527422). Oznacza to, że nie w każdym planie musi być zastosowany ww. przepis bez względu na potrzeby objętego tym planem terenu (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 705/20, LEX nr 3184855). Wymóg określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym jest obowiązkowy tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeżeli jednak stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. - brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1187/17, LEX nr 2557414).

Na brak ustaleń w skarżonej Uchwale dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zwrócił zresztą uwagę Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskutek stwierdzenia nieważności postanowień zawartych w § 18 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Planu miejscowego, które nie stanowiły ustaleń dotyczących tej procedury, w § 18 pozostawiono ust. 1 pkt 5 stanowiący, że na obszarze Planu nie określa się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Wobec powyższego, zarzuty skargi w przedmiotowym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie, skoro organ planistyczny uznał, że na terenach objętych Planem nie przewiduje się procedury scaleń i podziałów nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA) wskazał, że "Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też – jak wskazują komentatorzy, których stanowisko podzielone zostało przez orzecznictwo - jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312; , M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2025/11). Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny, [w:] CBOSA). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że (...) zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie".

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest związany zakresem zaskarżenia Uchwały określonym precyzyjnie w skardze, w której zarzucono niezgodność z prawem tych postanowień Planu miejscowego, które odnoszą się do działek Skarżącej o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] – położonych na terenie jednostki planistycznej ozn. symbolem [...].

Poza tym tutejszy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".

Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. Jednakże jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 684/17, CBOSA): "Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe przepisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu".

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej Uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] w odniesieniu do działek Skarżącej o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w dzielnicy [...] w [...].

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Skarżącej od Miasta [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego Skarżącą pełnomocnika (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wpisu od skargi (300 zł).